胡存智縱論新型城鎮化下的土地大局

聶歐

我們應該在全國規劃出一定數量的類似日本東京的城市集群，摒棄割裂、孤立發展單個城市的城鎮化思路，要有打破行政區域的膽魄，采取整體規劃經濟、社會的互動互補措施，才能不僅讓小城市五臟俱全，更讓城市集群真正產生較大的輻射力。

6月26日，十二屆全國人大常委會第三次會議召開。本次會議的一項議程是審議《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》（下稱《報告》），《報告》被認為首次明確提出了我國各區域、各類型城市具體的城鎮化路徑。

該報告源自于2010年底，由國家發改委會同國土資源部、財政部、住房和城鄉建設部等14個部門啟動城鎮化規劃編制工作。在多年求索后，人口城鎮化和土地城鎮化這兩大決定性因素的走向，第一次明晰起來。

作為探索城鎮化路徑的重要參與者和制定者，中學教師出身、先后擔任過國土資源部土地利用管理司和規劃司司長、現任國土資源部副部長的胡存智，談起城鎮化時感慨頗多。

打破行政區域 規劃城市集群

在胡存智眼中，城鎮化的土地和人口等問題，區域經濟中的大、中、小型城市等各種因素，都必須協調起來配套發展。而城市集群，則是城鎮化協調發展的最可行途徑，隨之而來的各種配套措施也將以城市集群為中心展開，規劃先行。

記者：城鎮化進程強調協調和配套發展。在當下大型城市尤其特大型城市高速擴張、中小城市尤其小城鎮相對低速發展的現狀下，現行的國家土地制度將如何調整來適應城鎮化的全面協調發展？

胡存智：毫無疑問，城鎮化是國家下一階段的重大戰略，各方制度均要與其發展相協調并提供支持和保障。但是，這并不意味著一項政策或制度就能促進大、中、小城市整體協調發展，而需要一整套復雜的制度體系。在明確了這一戰略方向后，就應根據我們的經濟條件來差異化規劃。

例如，北京作為全國的經濟中心、政治中心和文化中心，具有產業發達、就業容納力充分和產業分工細致的特點，因而全國的人流、物流和資金流大量流入至此，積聚了整個經濟社會發展的諸多要素。但大城市過快發展取決于歷史、經濟等諸多因素，并非抬高土地成本門檻、抬高居住成本等簡單措施能予以解決，否則只能讓征地和安置農民變得更為不易。

解決問題的關鍵，在于按照城市集群來統籌考慮，將北京帶動周邊京津冀內大、中、小城市共同發展，借助城市間的經濟往來、民間互動和人口遷移等，實現不同的功能配備。

我們應該在全國規劃出一定數量的類似日本東京的城市集群，摒棄割裂、孤立發展單個城市的城鎮化思路；要有打破行政區域的膽魄，采取整體規劃經濟、社會的互動互補措施，才能不僅讓小城市五臟俱全，更讓城市集群真正產生較大的輻射力。

記者：城市集群發展的統籌可能跨省、跨界，且可能存在集群中其他城市因地價和勞動力成本等優勢，將中心城市的工商業企業轉移等現象，整體上應該如何統籌？

胡存智：必須從中央政府層面進行總體考慮和設計，這項工作的難度將高于對現行經濟發展的調控，因為其涉及到地區、省、市和中央各部門的利益協調。

事實證明，如今廊坊已經對北京的工商業企業產生了分流作用，大量企業盡管為方便客戶簽約而擁有位于北京的商場門店，但其公司總部、生產裝配車間等核心要素都已經整體搬遷至廊坊，市場發展已經促發了產業分工的產生。

決策層應該關注的，便是類似的社會經濟互動及其規律，對中小城市的功能進行設計，使其融入到整個城市集群中，城市集群可能對中國經濟發揮難以估量的推動作用。

目前而言，其細節規劃還未成行，需要中央有關部門的后續深入。

記者：從中國的發展現狀看，沿海地區承載了過重的人口、產量等功能，土地制度應如何引導部分產業與人口向中西部遷移？在全國區域性發展方面，應如何調整全國布局來配合實施土地政策？

胡存智：首先，必須有整體統籌的良好規劃，無論中西部或東部地區都應做出相應思考。

盡管東部地區存在個別城市集群的雛形，但完全由市場主導的形成過程中，城市之間的有機聯系和互動、互補還遠遠不夠，基本處于各自為營的發展狀態。因此，在國家資源粗放開發和利用的背景下，東部城市所承載的經濟社會密度并不足，其城市集群的整體運行質量還尚待提升。

長三角、珠三角和京津冀地區城市集群發展基礎較好，海峽西岸經濟區、皖江城市帶以及中原經濟區、長株潭城市群等也具備一定發展潛力，且其城市集群一旦形成，對中西部的影響和帶動作用將非常可觀。只有在城鎮化進程中將上述地區作為整體考慮，分析清楚其相互之間的社會經濟聯系來統籌安排，才能形成巨大活力。

此外，對于邊境地區這類既急需發展、又同時擔任睦鄰友好重任的特殊地區，也須將其原有的邊界意義擴展為全球一體化中重要的合作區域。

增減掛鉤同步 變增量為流量

在全國的區域經濟發展層面，目前為止還主要遵照國務院2010年出臺的《全國主體功能區規劃》進行實施。在新型城鎮化的全新要求之下，原有規劃實施過程中出現的一些非積極因素將如何避免，一時成為了國土資源部的新課題。

記者：主體功能區規劃作為我國目前最主要的區域規劃，從政策出臺至今仍存在一定實施障礙。部分地區表示政策出臺兩年來，諸如土地、信貸政策的配套掛鉤尚有差距，尤其限制開發或禁止開發地區的管控存在一定問題，地方政府積極性有限。在接下去的城鎮化進程中，您將如何看待這些配套措施的規劃和實施？

胡存智：國家按照主體功能區規劃來進行區域性開發，戰略非常正確，既重點突出又方向明確，將作為我國在國土開發中的一個重要依據和戰略部署長期存在。

例如，北京的資源稟賦相對較差，因而適用于優化開發而非重點開發。而如果三江源自然保護區等都被無序開發，則中國的生態環境將受嚴重影響。因而，按照主體功能區來開發資源，是全民族、全社會對國土開發認識的提高及理念的提升。

但是，由于該戰略提出時間有限，目前還未出臺具體規劃和產業目錄等細節。總體上看，在優化開發地區，必須減少或防止開發強度的進一步提升，土地政策則必須相應壓縮建筑用地規模的擴大，尤其在禁止開發地區更須減少建設用地，以配套整體戰略。

十八大提出，政府應優化國土空間開發格局，從更寬的視野和角度來實施土地政策，因而產業目錄的編制也被多部門提上議程，正在研究確認之中。

關鍵在于如何統籌開發和保護的關系。即便是優化開發區，也必須負有較大的環保任務。而所謂環保，不僅是自然生態的保護，也包括諸如城市綠化帶、交通人文等人居生態系統的保護。而北京地區遭遇的PM2.5等霧霾污染，便是人居生態急需保護的典型案例。

目前，國土資源部正在制定國土開發規劃，已經提出了優化開發區需要政府和國民有針對性、有主體性的重點保護，尤其對人居環境的重視已提到了新的層面。這即是說，對城市生態系統的保護正在成為城鎮化實施的規劃重點。

記者：無論國土規劃抑或空間布局，問題最多的不在規劃層面而在于政策落實層面。對優化開發區的針對性保護，相關部門能否出臺更為嚴格的規范性措施？

胡存智：政策執行起來非常復雜。

設立優化開發區的真正意圖，并非簡單粗暴地禁止土地開發，而是需要在城市區域內進行環境整治、靈活調整和重新布局，需要將建設用地變成流量而非增量。

通常而言，政府對符合條件、有土地需求的機構給予土地，被稱為增量。而流量控制，則要求有增量的同時必須存在減量，增減掛鉤地同步等量替換，讓土地存量始終保持一定。實施下來，既能夠增加環境宜居度，又能加強經濟活動的運轉從而創造價值。

具體說來，城區中的棚戶區改造、城中村拆違等就是流量管控的做法之一。一方面以新開發區來減少市區臟亂差的現狀，一方面將原有土地用于建造公共綠地、社區公園或農田復墾，將土地作為經濟發展的利用工具來解決土地城鎮化的難題。

以此來緩和經濟發展與環境保護的矛盾、優化城市布局，是眼下國土資源部正在大力落實的重點政策。

“三級中心”、“四橫四縱”

土地規劃先行

正在修訂的《全國國土規劃綱要（2011-2030年）》以水資源、環境容量、優質耕地、近海海域和地質環境安全等多方面資源環境承載能力分析為基礎，對國土空間開發形勢進行了深入調研，針對國土開發利用存在的問題，制定出未來20年我國國土空間開發的總體方針、基本原則和戰略目標。目前，《規劃綱要》已形成送審稿并征求相關部門和地方的意見和建議。

記者：在城鎮化路徑規劃的攻堅階段，《規劃綱要》的內容與意義何在？是否對人口增長、產業調整等領域也有長遠決策？

胡存智：《規劃綱要》于2010年由國務院批準編制，由國土資源部和國家發改委牽頭，會同28個部門啟動，著重從9大方面、48項重大專題展開研究，形成近60項研究成果。

總體來說，這個規劃創新了國土空間分區引導管制方案，完善了國土規劃的理論和技術方法，初步構建了國土集聚開發、分類保護和綜合整治三位一體的總體格局。在人口、城鎮、產業和重點區域發展等方面，也做出了國土空間上的開發引導。并且，通過推進陸海統籌發展，促進了國土資源的縱深開發，突出了資源保障和資源節約、集約的重要性。

到2020年，我國將形成以隴海、沿江和沿海、京哈-京廣、包昆為主體的“兩橫三縱”城市化戰略格局。到2030年，基本形成以“三級中心”為支撐、“四橫四縱”軸帶為主干的多中心網絡型國土空間開發格局，推進工業化和城鎮化加快發展。與此相協調，以“七區二十三帶”為主體，以優勢農產品主產縣為基本單元，推進形成陸海一體化的現代農業開發空間格局，確保國家糧食安全和重要農產品有效供給。

與早年出臺的《全國土地利用總體規劃》相比，《規劃綱要》并不側重于專項領域，而是綜合地涉及各方各面的保護、整治、開發、利用的總體戰略，超出普通規劃的范疇。

展望至2030年，提升國土開發利用的質量水平和土地生產能力，以及提高建設用地的集約、節約利用水平，將成為未來土地整治的長期重點。

記者：在過去的城市化過程中，各地的土地利用率普遍偏低，與東京、香港等國際化大都市相距甚遠。接下去在新型城鎮化進程中將如何改善這一問題？

胡存智：簡單城市化的遺留問題，就是土地利用率低，進一步提升土地資源集約、節約利用的水平是未來工作的重中之重。

首先，土地資源必須控制總量，將資源緊缺的外部壓力傳導至每個人，形成普遍的節約意識。其次，利用各種機制、制度來提升土地利用的強度和程度，以多形式政策支持來鼓勵節約行為，逐漸形成內生動力。

例如，很長時間以來，國土資源部就對工業用地機構實施增加容積、增加樓層的激勵機制。通常，在平層的工業建筑上以不補交土地出讓金的方式合理加層，對企業主是非常有效的激勵，其建造廠房的增加成本往往會低于出讓金價格。

第三，加大整治和盤活閑置土地的力度，能快速促進集約、節約利用。事實上，整治手段很重要，對已有的不合理利用、低效利用進行整治，能夠將現有基礎優化，并煥發其活力。

但與此同時，逐步建立用地的評價和考核制度，是實現土地合理利用的基礎保障。目前，國土資源部已經制定了相應標準，并在部分城市開發區等地域范圍內試行，掛鉤于當地開發區的擴區升級。通常，針對東部和中西部地區人口、面積各異的差異性情況，該標準會因地制宜、靈活適用。

（本文摘編自《財經國家周刊》）