論我國行政問責制的發展與完善

潘愛國

摘 要：我國行政問責制的發展與完善需要在制度建構、體制革新與機制健全三個層面上展開。制度建構層面需要從單一的政府問責擴展到黨政一體化問責，從制度要素建設轉向制度體系建設以及加強行政問責的組織機構建設；體制革新層面需要強化各級人大的問責主體地位，在問責客體上排除對普通公務員的問責，在問責內容上將政府“績效”納入問責范圍以及建立規范有效的問責官員復出機制；機制健全層面則需要確立劃分官員責任的合理準則，拓寬行政問責的信息來源渠道以及實現行政問責程序與司法追究程序的有效銜接。

關鍵詞：行政問責；制度建構；體制革新；機制健全

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）21-0001-05

建立責任政府、服務政府和有限政府是我國行政管理體制改革和政治體制改革的題中應有之義，行政問責制在我國的出現是這一大的政治背景的必然要求。行政問責制在我國經歷了一個從無到有、由點及面、由淺入深的發展歷程，這一制度正在隨著政治體制改革、行政管理體制改革和依法治國的進程而不斷得到推進與深化。行政問責制的發展與完善一方面需要對這一制度本身的運作模式適時做出調整，以充分有效地實現這一制度的權力制約和權力監督功能；另一方面行政問責制的發展也有賴于這一制度賴以建立的政治基礎和法治基礎得以不斷鞏固與完善，從而使行政問責制能夠不斷地獲取制度資源的供給與保障而不斷取得突破。

一、行政問責制的制度建構

（一）從單一的政府問責擴展到黨政一體化問責

從政黨制度的運行模式來看，我國實行的是共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度，共產黨是我國的執政黨，其他八個民主黨派處于參政黨的地位，它們只是參政而并不執政。共產黨在我國的領導地位是長期的歷史原因形成的，黨對國家的領導是全方位的，這種領導既包括對行政機關的領導，也包括對立法機關和司法機關的領導，黨的這一全面領導地位是不可動搖的。由于共產黨是我國唯一的執政黨，因此共產黨在我國的權力結構和權力運行中具有獨特的地位，是一種特殊的權力主體。“如果從經驗上而不只是從規范上進行研究，就不能不承認這一現實：共產黨組織在當代中國不僅事實上是一種社會公共權力，而且也是政府機構的核心。”[1]135

黨的執政地位是通過行使具體的執政權來體現的，這里的執政權是一種廣義的執政權，既包括行政權，也包括立法權和司法權。而從黨的執政權與這三種國家權力聯系的緊密性來看，黨的執政權無疑與行政權的聯系最為密切：黨的執政權不僅體現為對行政權的領導，而且黨直接參與各級行政機關的決策與執行工作；而黨的執政權與立法權和司法權的關系主要體現為黨對這兩種權力的領導上，黨并不直接參與這兩種權力的具體行使。從這一角度來看，黨的執政權在行政領域的存在實際是通過領導行政機關行使行政權和直接行使行政權這兩種方式來實現的。無論以哪種形式出現，都使黨的執政權帶有了行政權的基本特征，因此黨的執政權在行政領域實質上體現為一種行政權。行政問責制是追究行政權力主體所承擔的行政責任的制度，由于黨通過行使行政權而成為一種特殊的行政主體，因此我國的行政問責制不僅適用于行政機關的責任追究，也應適用于黨的行政責任的追究。

長期以來，由于對黨的執政權的性質和具體運行模式存在模糊認識，擔心對黨追究行政責任會有損于黨的領導地位，因此在行政問責的具體實踐中往往只追究行政領導的責任，而未同時追究同級黨組織領導的責任。行政問責做的制度規范建設方面也表現出相同的特征：很多地方政府制定的行政問責規定往往只對行政首長的問責做出規定，而并未對同級黨的領導做出問責的規定。從現階段我國黨政關系的實際情況來看，黨政一體化是一種客觀的發展趨勢。在這一制度背景下，黨與政府一起行使行政權力，因此黨也應當與政府一道接受行政問責，這種行政問責不僅不會動搖和削弱黨的領導地位，反而有助于加強和鞏固黨的領導地位，有利于全面推進黨的執政能力建設。正是由于認識到對黨的領導實行行政問責的必要性和積極意義，近年來的行政問責實踐中也出現了對黨的領導實行問責的趨勢。①這一趨勢打破了對黨的領導不實行行政問責的傳統做法，有利于行政問責制度的全面發展和落實。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2009年7月頒布實施的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）對黨政領導干部的問責做出了一體化的規定。依據這一規定，在出現問責事由的情況下，黨的領導干部和政府的領導干部將一同接受問責，這一規定的出臺徹底打消了應否對黨的領導干部實行行政問責的疑慮。下一步所要研究的問題不再是可不可以對黨的領導實行問責的問題，而是應當研究如何處理對政府領導問責和對黨的領導問責的關系的問題，即在什么情況下需要對黨政領導一同問責，在什么情況下應當對黨政領導進行單獨問責，等等。

（二）加強行政問責的組織機構建設

行政問責不僅是一種制度理念，更重要的還體現在它是一種制度實踐，沒有相應制度實踐，行政問責的理念只能停留于認識的層面而不可能實現其實踐價值。從實踐來看，目前我國的行政問責制已經從“突發問責”轉向了“常態問責”、從“彈性問責”轉向了“制度問責”，這種轉化標志著我國的行政問責開始走上了日常化、常規化的發展軌道。這種日常化、常規化的問責對于端正黨政官員的為政理念、全面落實權責一致原則、深入推進政治體制和行政管理體制改革具有非同尋常的意義和作用。由于這項工作已經成為黨委和政府的一項日常性工作，因此加強這項工作的組織機構建設就顯得十分必要。由于行政問責制的工作內容涉及黨委的紀檢和組織部門，涉及政府的監察部門，涉及地方人大相關部門，因此需要建立有效的工作協調機制使各有關部門做到各司其職，各負其責。在條件成熟的情況下，應當設立專門的工作機構來承擔行政問責的日常工作，使行政問責制最終成為黨政干部管理的一項基礎性和常設性制度。設立專門的工作機構來承擔這一工作任務有利于提高行政問責的效率和透明度，從而有效克服和避免目前行政問責中存在的問責啟動主體不明確、問責審查過程不透明、問責決定機制不完善等問題，保障行政問責的程序公正。

（三）從制度要素建設轉向制度體系建設

制度本身是一個體系，這個體系是由具體的制度要素構成的，要使一項制度充分發揮其功能和作用，首先，當然是要進行制度要素建設，但又不能僅停留于要素建設層面，而是要在要素建設的基礎上適時對相關要素進行整合，以使制度體系的整體功效得以全面實現。我國行政問責的最早實踐從形式上看是由偶發因素引起的（2003年“SARS”事件問責），但這一問責實踐的背后實際有著制度要素基礎作為支撐——此前的一系列黨政干部管理規定已經對領導干部責任追究做出過相關規定，此次問責不過是這些規定在一個特殊時間點上的集中落實。《暫行規定》的頒布實施從政令暢通角度來看是對各個地方政府問責規定及實踐的必要統一，而從制度的體系化建設角度來看是對此前頒布的黨政領導干部建設和管理的“5+1”文件中有關責任追究規定的體系化整合，①從這個意義上講，《暫行規定》是“5+1”文件實施的水到渠成的結果。加強制度體系建設一方面需要將制度要素的規定落到實處，使體系建設具有堅實和可靠的基礎；另一方面又要通過體系化建設來推動和促進制度要素的貫徹執行，為制度要素的深入落實提供切實有效的保障。

二、行政問責制的體制革新

（一）在問責主體上需要不斷強化各級人大在問責中的作用

“一個有效率的被賦予統治權力的代議機構，應該不只是像國會那樣，僅限于表達全國民眾的意志，而還應該領導民眾最終實現其目的，做民眾意見的代言人并且做民眾的眼睛，對政府的所作所為進行監督。”[2]164從我國目前的行政問責實踐來看，黨委、政府和人大在問責中的作用實質表現為“黨委主導、政府配合、人大協助”的工作格局，這種格局的實質是“以同體問責為主，以異體問責為輔”。在行政問責的初級階段，這種具有“路徑依賴”特征的問責格局對于充分利用既有的制度資源、保障問責制的穩步推進、增強問責制的威懾效果具有特殊的意義。毋庸置疑，這種單一的同體問責格局也存在明顯的弊端：一是同體問責是系統內部監督的結果，而內部監督只是一種有限的監督，因此以同體問責為主不利于充分發揮問責制的監督功能；二是同體問責是一種自上而下的監督，這不利于發揮“群眾對領導的監督”這種自下而上監督的積極作用，容易導致黨政領導干部在工作中養成“對上不對下”甚至“欺上瞞下”的不良工作傾向；三是以同體問責為主不符合“授權主體最終監督”原則，以黨委為主導容易產生“誰來監督黨”的質疑，這會在一定程度上對“黨主問責”的合理性帶來挑戰。

憲政民主理論認為，國家的一切權力來自于人民，這也就是“主權在民原則”，根據這一原則，政府的權力來源于人民，同時也應當受到人民的監督。“沒有經過人民的同意和授權，代表就失去了正當性的根據和存在的理由。主權在民作為一種政治原則，不僅為代表的正當性提供了依據，回答了代表是代表誰來管理社會的問題，也為代表的存在設定了義務和責任”[3]。在代議制民主模式下，人民行使監督權的機關是各級議會。在我國行政問責制逐步走上良性運行軌道以后，行政問責的工作格局亦應隨著問責條件和基礎的變化而適時做出調整，應從現有的以同體問責為主的格局逐步調整到“同體問責與異體問責并重”，進而達到“以異體問責為主，以同體問責為輔”的問責架構。在這一調整過程中，不斷強化人大在問責中的地位和作用顯得尤為迫切，強化人大的問責主體地位可以有效避免目前問責格局的上述弊端，使行政問責能夠在一個更高的階段上不斷向前推進。

（二）在問責客體上不宜將一般公務員納入問責對象

“以往的官員問責，主要是根據上級領導的意圖和意見進行，隨意性較大，屬于‘彈性問責，而且追究普通工作人員‘直接責任的多，追究領導干部‘間接責任的少”[4]。這里的“普通工作人員”即是指一般公務員。行政問責所要追究的是行政責任，根據權責一致的原則，只有行使行政權力的人才應當是行政問責的對象。從理論的角度來看，對于行政問責制中的“行使行政權力的人”存在廣義與狹義兩種理解，廣義的理解是指所有的公務員——既包括擔任領導職務的公務員，也包括不擔任領導職務的公務員；狹義的理解僅指擔任領導職務的公務員。我國雖然引入了西方的公務員制度，但并未像西方國家那樣對公務員做出政務員（擔任領導職務的公務員）和一般公務員（非擔任領導職務的公務員）的劃分，這導致在實踐中兩種類型公務員所應承擔的責任具有一定的模糊性，因而在我國有的地方政府規定將一般公務員也納入行政問責的范疇，這實際上是對普通公務員所擔責任的誤解，容易導致行政問責對象的“泛化”。

在西方憲政民主的制度背景下，政務員和公務員所承擔的責任在性質上有著根本的區別：政務員所承擔的行政責任是以政治責任為基礎的——這里的政治責任是指政務員向授予其權力的政黨所承擔的責任，而政黨則作為一個整體向選民承擔責任；而普通公務員所承擔的責任為職業責任而非行政責任——公務員在政治上是中立的，他們無須承擔政治責任，自然亦無須承擔以政治責任為基礎的行政責任，他們所承擔的是以“雇傭關系”為基礎的職業責任。“公務員是一個承擔政府行政管理職能的專業群體，按照公務員條款聘任、考核和晉升，堅持職位常任、政治中立、專業性的原則。”[5]“在英國，公務員習慣上稱為‘文官（civil service），經過公開考試而擇優錄取，無過失就可以長期任職，不與內閣共進退。”[6]35公務員所承擔的職業責任是一種內部責任，承擔職業責任以存在違約行為為前提；而行政責任則是一種外部責任，根據委托—代理理論，是否需要承擔行政責任以權力主體是否繼續獲得授權者的信任為前提：失去信任則須擔責；否則無須擔責。“在西方國家，行政問責的主要問責對象是政務官（即民選官員），這是西方行政問責制的關鍵所在。”[7]91

在我國一黨執政的政治背景下，普通公務員從總體上看并不具有政治中立的基礎，這是我國普通公務員與西方公務員在黨派傾向上最根本的區別，但這種區別并不影響對其所擔責任做出有別于擔任領導職務公務員所擔責任的區分。我國公務員法所規定的行政處分措施實際上是以公務員所承擔的職業責任為基礎的，這種責任系以公務員違反職業義務為條件而非以是否獲得授權主體的信任為前提。正是由于我國非擔任領導職務的公務員所承擔的是職業責任而非行政責任更非政治責任，因此行政問責制不宜將普通公務員列為問責對象。

（三）在問責內容上應將黨政官員的履職“績效”納入問責范圍

我國行政問責制雖然出現了由作為問責向不作為問責、由“有過”問責向“無為”問責轉化的積極發展態勢，但對于如何科學合理地評價“不作為”和“無為”方面卻尚未建立一套行之有效的標準，僅僅從形式的角度是無法對“不作為”和“無為”做出準確評判的。就不作為而言，一般認為官員不作為是一種消極履職行為，然而從領導策略和領導藝術的角度來看，在特定的環境和條件下，“不作為”有可能獲得比“作為”更好的施政效果。就“無為”而言，由于“有為”和“無為”都是一種相對的概念，如果沒有一個可供參照的標準，要判斷官員是“有為”還是“無為”是很困難的，這一方面有可能使“無為”問責異化成某些官員排斥異己、清除“不聽話”下屬的工具；另一方面也難以使問責的官員心服：憑什么說我“無過”？為什么比我更“無為”的某某官員沒有被問責？

引入“績效”作為官員問責標準以后，可以有效解決判斷官員“不作為”和“無為”的科學性與合理性問題。“在績效問責制下，‘無過并不能成為逃避責任的借口，政府官員還會因為未達到應有的績效水平而被追究責任”[8]。績效是一種技術指標，是對官員履職效果的一種量化考核，這種量化考核側重于對結果而非過程的衡量。在這種考核模式下，“不作為”的官員不一定會招致問責——“無為而治”也是一種治理模式，過程的無為并不必然導致結果的“無為”，只要“不作為”在結果上體現為“有為”，官員即無須對其過程的無為承擔責任。就“無為”問責而言，由于引入量化指標作為參照，官員履職結果是“有為”還是“無為”便一目了然，因“有為”而升職的官員會理直氣壯，因“無為”而問責的官員也必然心服口服。

（四）在問責程序上應建立規范有序的復出機制

問責官員的復出是針對遭到辭職和免職官員的復出而言的，責令公開道歉的官員由于并未喪失職務因而不存在復出的問題，停職檢查的官員面臨的結果可能是復職，也可能是辭職或免職，在后一種情況下當然也有復出的可能性。由于問責官員復出機制不健全，曾經在一段時間里，問責官員易崗為官、易地為官、快速復出甚至易地升遷的現象屢見不鮮，這種“高調問責、低調復出”的不正當做法所帶來的負面影響是不容忽視的。其負面影響一是問責官員的不正當復出給行政問責制本身帶來傷害。這種做法使官員們認為問責只不過是權宜之計——是為了平息突發事件中民眾的不滿乃至憤怒情緒的緩兵之計，甚至認為問責是給官員提供一個風口浪尖上的“避風港”——一旦風平浪靜，問責官員便可以官復原職，這對整個官員隊伍將起到一種錯誤的導向作用。二是不正當復出給政府的公信力造成損害。這種做法不僅不能起到對問責官員及其他官員的警示作用，反而容易遭到民眾的質疑，認為問責主體是在搞“暗箱操作”。三是不正當復出是對民意的漠視。行政問責從總體上看是民意作用的結果，官員問責實質是對民意的一種回應，這種積極回應有利于加強和鞏固政府施政的民意基礎。然而官員問責后的不正當復出將使民眾產生被“愚弄”的感覺，缺乏公正性和透明度的官員復出本質上是對民意的一種漠視，這種漠視有可能給民意帶來不可逆轉的傷害。

“人非圣賢，孰能無過”，“知過能改，善莫大焉”，況且有些問責官員所承擔的是政治責任而非行政責任，而政治責任的承擔并不以問責官員存在過錯為前提；即使官員因過錯導致行政問責而承擔行政責任，對這些官員的過錯也應當區別對待，對那些過錯程度并不是很嚴重的官員也應該給予其改過自新的機會，因此問責官員復出的必要性本身是不容置疑的。“在西方的選舉制度中，官員都有‘東山再起的機會。因為，只要不犯太大的直接責任，對于輕微的直接責任和間接責任，民眾是可以原諒的。”[9]102要建立規范有序的問責官員復出機制，需要確立兩個方面的標準和制度，一是問責官員能否復出；二是問責官員如何復出。問責官員能否復出制度所解決的是官員復出的實體標準問題；問責官員如何復出所要解決的是官員復出的程序要求問題，只有符合這兩個方面的條件，問責官員的復出才是一種正當的復出。

官員復出的實體標準需要解決兩個方面的問題，一是哪些官員具有復出的資格；二是具有復出資格的官員在何種情況下可以復出。雖然從總體上看問責官員具有復出的必要性，但并非所有的問責官員都具有復出的資格，確定官員是否具有復出資格需要考慮問責的原因和問責官員個人的能力和品行。客觀而論，問責事由的出現有可能是官員個人的主觀因素所致，也有可能是官員履職所處的客觀環境所致，也有可能是個人因素和客觀環境因素綜合作用所致。對于因客觀環境因素所致的問責，應當賦予問責官員復出的資格。對于因個人主觀因素所致的問責，如果涉及個人的能力和品行，則不應賦予問責官員復出的資格；如果不涉及個人的能力和品行，只是由于一時過失所致，則應賦予其復出的資格。對于因個人因素和客觀環境因素綜合作用所致的問責，則應根據個人因素在問責事由中所占的分量來決定是否賦予問責官員復出的資格。具有復出資格的官員并非必然復出，此類官員是否能夠真正復出一是要看其復出的個人條件是否成熟；二是要看是否存在與其能力和資歷相稱的職位空缺。復出個人條件是否成熟主要看官員對待去職的態度、去職期間的工作表現以及個人能力提高的程度等因素；復出的另一個前提條件是存在相應職位空缺，如果沒有相應的職位空缺，即使官員復出條件已經成熟，亦應等到職位空缺出現后才能復出。

從程序角度來看，官員復出需要遵循下列要求：一是官員復出除了要遵循普通官員選拔任用的一般程序外，在選拔任用程序的各個環節上都要執行更加嚴格的規定；二是官員復出要經過一定范圍公眾的公開評議，公開評議未能過關的官員不得復出；三是官員復出應當經過公示程序（復出官員的推薦人也應予以公示），公示結果應當公開宣布；四是在同一崗位存在多個任職人選的情況下，應當優先任用未問責的官員；五是官員復出不得擔任比原任職務級別更高的職務；六是官員復出時間與問責時間應當保持一定的時間間隔，按照《暫行規定》的要求，該時間間隔不得少于一年。

三、行政問責制的機制健全

（一）確立劃分官員責任的合理準則

明確官員責任是建立行政法治的基本要求。“行政法治所包含的內容，不僅要求我們的政府是一個有限政府、高效政府、服務政府，同時還是一個責任政府，責任行政是全部行政法產生的基礎，是貫穿于所有行政法規的核心和基本精神。”[10]行政問責以官員責任明確為前提，如果官員責任不明確，有可能導致不該問責的官員遭到問責，而該問責的官員卻逃脫問責。根據權責一致的原則，確定官員的責任范圍應當以其所享有的權利為參照，這里的權力應當是實際的權力而非形式上的權力。①由于權力的大小是一種不可完全量化的描述性的概念，因此要想對權力背后的責任做出完全準確的劃分是很困難的，只能依據“權責相稱”原則對某一具體權力所對應的責任進行相對的劃分。進行相對劃分的一個重要方法就是確定責任范圍的邊界，這種邊界表現為不同責任主體之間的責任界線，只要能在不同責任主體之間劃分出明確的責任界線，官員的責任范圍就可相對確定。“要使責任有效，責任就必須是明確且有限度的，而且無論從情感上講還是從知識上講，它必須與人的能力所及相適應”[11]99。

行政問責制在具體實施的過程中需要合理劃分以下責任主體之間的責任：

一是正確劃分黨的領導和政府領導的責任。按照黨章的規定，黨的領導主要是“政治、思想和組織”的領導，黨的領導方式是“總攬全局、協調各方”，因此黨的領導所承擔的責任具有宏觀性、全局性和終極性的特點，主要體現為決策性責任。相對于黨的領導而言，政府領導所負的責任主要為執行性責任。如果一名官員兼任黨政職務，則其既應承擔決策性責任，亦應承擔執行性責任。

二是正確劃分正職和副職的責任。一級政府或一個部門的正職對該政府或該部門的工作負有全面的領導責任，而副職則只對其分管范圍內的工作承擔責任，此外正職對副職的履職行為負有監督職能，副職則對正職的領導工作負有協助義務。比較而言，正職所承擔的責任更多體現為決策性的責任，副職所承擔的責任中執行性責任的比重更大。對于一個具體的問責事由而言，如果該事由是由于決策失誤所致，則傾向由正職承擔責任；若是由執行不當所致，則傾向由副職承擔責任。

三是正確劃分直接責任人和間接責任人的責任。直接責任人和間接責任人對問責事由的發生都負有責任，直接責任人應當問責自無疑問，但并非所有的間接責任人都應當受到問責。從因果關系的角度來看，直接責任人和間接責任人的過失都是導致問責事由出現的原因力，間接責任人是否應當承擔責任、應當承擔何種責任是由這種原因力的強弱、原因力與結果（問責事由的發生）距離的遠近決定的，間接責任人只有在原因力較強、原因力與結果距離較近的情況下才應承擔相應責任。

四是正確劃分個人責任和集體責任。我國憲法規定各級政府實行首長負責制，按照這一規定，如果問責事由出現在某一級政府這一層面上，則行政首長應當接受問責。此外，個人責任由個人擔責自無疑問，對于集體責任而言，我國行政問責制并未規定領導集體可以作為問責客體，因此集體責任應由集體成員根據其在集體責任中所占比重分別承擔責任，這一方面體現了權責一致的原則；另一方面也可以防止個人以“集體責任責在集體而不在個人”為由而逃脫問責。

（二）拓寬行政問責的信息來源渠道

從政府信息工作的角度來看，行政問責的過程同時也是一個信息處理的過程：問責程序啟動之前需要收集相關信息，然后要對所收集的信息進行初步處理以決定是否正式啟動問責程序；問責程序進行階段需要對信息進行甄別和分析；最后在甄別和分析的基礎上對信息進行綜合處理以做出最終的問責決定。在信息處理的過程中，從發揮行政問責制“及時追責、強化監督”的功能來看，其中最關鍵的環節在于信息收集階段，信息收集的及時性、充分性和有效性直接決定了整個行政問責的效果。行政問責的信息根據其所處背景和環境的不同可以分為“非常態”下的信息收集和“常態”下的信息收集兩種情況：非常態收集是指在出現突發性事件、群體性事件情況下的信息收集，此時由于上述事件的突然爆發集中暴露了政府官員在施政過程中的失職行為，因此呈現出信息來源渠道多、信息量大、信息變動快等特點；常態收集是指非常態以外的信息收集，此時的信息收集具有信息來源渠道有限、信息多樣化、信息分散化的特點。比較而言，常態信息收集比非常態信息收集難度更大，要求更高，其意義也更加突出。

常態信息收集的信息來源渠道按其性質的不同可以分為官方渠道與非官方渠道兩種類型，官方渠道是指問責主體本身的信息收集渠道，如黨務系統的紀檢部門、政務系統的監察部門及人大的監督部門等；非官方渠道是指社會渠道，是指來自社會的信息，這些信息是公眾監督、媒體監督和網絡監督的結果。有觀點認為為了充分發揮公眾監督和媒體監督的功能，在問責主體上可以將公眾和媒體納入問責主體范圍，實行公眾問責和媒體問責，這種觀點在問責主體的把握上存在誤解：終極意義上的行政問責雖然是以權利對權力的監督為支撐，但具體的問責需要通過權力對權力的制約才能實現，因此行政問責主體首先必須是享有權力的主體，而公眾和媒體雖然享有監督權利，但他們并不直接行使公共權力，因此他們不可能成為規范意義上的問責主體，公眾和媒體的作用在于向問責主體傳遞問責信息。公眾和媒體監督的特殊意義在于，公眾監督是一種自下而上的監督，媒體監督是一種外部監督，這兩種監督比政府內部自上而下的內部監督在監督的經常性、廣泛性和及時性方面存在明顯優勢，這種監督對于發揮常態問責的預防功能具有非常重要的意義。網絡監督是信息化時代的一種具有獨特功能的監督方式，網絡的出現使公眾監督和媒體監督的功能可以發揮到最大限度。①與此同時，網絡信息也具有魚龍混雜、泥沙俱下的特征，通過網絡收集信息時，一定要采取有效措施排除“信息噪音”的干擾，去偽存真，由表及里，保障通過網絡渠道所收集信息的信度和效度。

（三）實現行政問責程序與司法追究程序的有效銜接

行政問責程序所追究的是行政責任，司法追究程序所追究是法律責任。行政問責所追究的行政責任不同于行政訴訟中行政機關所應承擔的行政法律責任。②對行政主體一方而言，行政法律責任是指行政機關就某一具體行政行為而應向特定相對人所承擔的責任，行政法律責任是一種集體責任而非個體責任；而行政責任是向不特定的社會公眾所承擔的責任，這種責任指向行政機關一系列行為的結果，這些行為既包括具體行政行為——執行性行為，也包括抽象行政行為——決策性行為，行政責任體現為個人責任而非集體責任。

行政問責所指向的行政責任與行政訴訟所指向的行政法律責任雖然存在明顯區別，但行政責任與刑事訴訟所指向的刑事責任卻存在緊密關聯。與行政責任存在關聯的刑事責任主要表現為兩種類型：一種是貪腐案件；另一種是瀆職案件。黨政官員的貪腐和瀆職行為會直接導致他們在施政績效方面的“有過”或“無為”結果，這些官員將因此而招致行政問責；與此同時，由于上述兩類行為同時觸犯了刑事法律，因此他們還應受到相應的刑事追究。從問責程序與刑事程序的關系來看，在一般情況下，透過問責程序經常可以發現問責官員的貪腐以及瀆職行為，因此體現為行政問責在前，刑事處罰在后；當官員的貪腐行為并未導致行政問責事由的出現而是直接招致刑事處罰時，官員的去職則屬刑事制裁的當然法律后果而非行政問責的結果。從實踐中的做法來看，在對因貪腐和瀆職而招致問責的官員是否對其啟動刑事制裁程序的問題上存在著明顯差異：由于國家不斷加大反腐倡廉力度，因此在行政問責過程中發現官員存在貪腐行為時，一般都能在行政問責以后順利啟動刑事制裁程序；而對于因瀆職而導致問責的官員而言，在很多情況下并未依法啟動刑事制裁程序對其追究刑事責任，這種做法使有些問責官員輕松逃脫刑事追究，不可避免地導致了社會公眾對這種以“責”代“罰”的不恰當做法的質疑。面對社會公眾的這種質疑，目前需要改變這種以“責”代“罰”的不正當做法，對于因瀆職而問責的官員，如果其瀆職行為觸犯刑律的，應當及時啟動刑事制裁程序以追究其刑事責任。

程序銜接方面的另一個重要問題是問責官員是否可以通過司法程序尋求救濟。有觀點認為為了對問責官員提供充分的救濟，問責官員在對問責申訴處理結果仍然不服的情況下，可以通過向法院起訴的方式尋求司法救濟，這種觀點是對行政問責性質和司法權性質的誤解。行政問責所追究的是行政責任，這種行政責任是以最終的政治責任作為支撐的，而政治責任的基礎是“信任”，這種信任是通過選舉投票的方式予以體現的，選舉投票是意志自由的體現，這種自由意志排除任何外力干預，因此行政問責實質上是一種政治性行為。就司法權而言，為了保障司法權的獨立性和權威性，政治問題不審查是司法權運行的一項基本原則，正是由于這一原因，司法權對于行政問責這種具有一定政治性的行為不應當進行審查。也許有觀點認為，根據“特別權力關系”理論，在對特別權力關系作出“基礎性關系”和“管理性關系”區分的前提下，由于免職這種處理結果屬于“基礎性關系”的范疇，因此對免職的問責結果不能排除司法審查。這種觀點其實是對特別權力關系理論的誤解。特別權力關系是指政府機關與其所“雇傭”的公務員之間的關系，這種關系以職業契約作為基礎。特別權力關系框架下的政府行為一般不接受司法審查，但當政府機關對公務員做出的處分或處罰涉及基礎關系時，其行為則不能排除司法審查。由于行政問責所針對的是擔任領導職務的黨政官員而非普通公務員，而問責官員與問責主體之間的關系并非契約關系而是一種信任關系，因此這種關系并不適用特別權力關系理論，當官員招致問責時，他們當然不能以特別權力關系理論為理由而向法院請求司法救濟。在憲政民主的背景下，問責官員獲得“救濟”的根本途徑是重獲信任：或者通過參加選舉并獲勝而直接擔任政府官員；或者贏得勝選官員的信任而獲得任命；或者贏得勝選政黨的信任而獲得任命。

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