中國低碳補貼的法學(xué)理論與制度建設(shè)

王淼

摘 要：低碳補貼，是政府通過財政資助降低低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本，最大限度地減少碳排放的一種新型補貼。低碳補貼的理論依據(jù)是多元的，認(rèn)為財政法中“環(huán)保型財政理念”及環(huán)境法中“環(huán)境補貼”是其法學(xué)依據(jù)。低碳補貼制度在我國尚未成形，試圖提出若干原則性建議。

關(guān)鍵詞：低碳補貼；環(huán)保型財政理念；環(huán)境補貼；制度；建議

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）21-0134-02

一、低碳補貼的法學(xué)理論

（一）環(huán)保型財政理念

低碳補貼通常是政府對企業(yè)給予直接的財政資助，鼓勵其發(fā)展節(jié)能減排生產(chǎn)的財政支出。氣候變化、低碳經(jīng)濟(jì)時代，環(huán)保型財政支出富有時代特色，是財政法的一個重要理念，是綠色財政在低碳經(jīng)濟(jì)背景下的產(chǎn)物。法學(xué)中，“綠色”代表安全、健康、公平、穩(wěn)定等價值觀[1]，其核心思想是可持續(xù)發(fā)展。可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)今財政法的主動脈，為環(huán)保類財政支出輸送新鮮血液。

環(huán)境問題具有跨國性特征，一旦發(fā)生環(huán)境事故，后果不可逆，通常殃及魚池，其法律責(zé)任并非民法中損壞賠償，2005年中俄松花江污染事件便是慘重教訓(xùn)。政府通過財政支出，補貼企業(yè)發(fā)展低碳環(huán)保型生產(chǎn)模式及其技術(shù)研發(fā)，不僅可以產(chǎn)生環(huán)境效益，保護(hù)本國公民的基本人權(quán)，而且能夠增加全人類的福祉。

現(xiàn)代法理學(xué)，環(huán)境權(quán)是最重要的基本人權(quán)。即便是WTO這個崇尚自由貿(mào)易的國際法，也通過GATT第20條（b）款和（g）款來保護(hù)人的生命健康和自然資源。人類生存需要清潔的空氣，清潔的空氣也被國際社會看作是可用竭的自然資源。①所以，環(huán)保型財政理念之下的低碳經(jīng)濟(jì)補貼勢在必行，符合環(huán)境治理的預(yù)防原則。德國是環(huán)保型財政直接支出的先行者。

（二）環(huán)境補貼

低碳補貼是環(huán)境補貼中的一個分支。環(huán)境補貼是環(huán)境法中的一個重要制度，征收環(huán)境稅、給予稅收優(yōu)惠、發(fā)放低息貸款等，是其經(jīng)常性方式。與直接的財政資助相比，環(huán)境補貼多是間接地價格支持，通過補貼降低企業(yè)生產(chǎn)成本，使環(huán)境成本內(nèi)化。從環(huán)境治理機(jī)制的發(fā)展來看，環(huán)境補貼屬于第二代機(jī)制——市場機(jī)制。市場機(jī)制的優(yōu)點是靈活、自主，并非絕對強制命令化。通過市場的價格機(jī)制（Demand-and-Supply），自動地將環(huán)境成本高的產(chǎn)品淘汰出環(huán)保型市場。

例如，A國與B國是長期的貿(mào)易伙伴，但是B國的環(huán)保水平較低。A國與C國（歐盟）是剛剛建立貿(mào)易往來，但是C國具有世界一流的環(huán)保技術(shù)。為了適應(yīng)氣候變化，實現(xiàn)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，A國現(xiàn)推行一種碳稅措施，根據(jù)產(chǎn)品的碳含量征稅。碳含量高的產(chǎn)品需要在邊境繳納更多的稅。如果沒有轉(zhuǎn)向的稅收優(yōu)惠，在產(chǎn)品相同的前提下，B國的產(chǎn)品與C國的產(chǎn)品相比，在A國的市場線顯然會逐漸失去競爭力，因為其在邊境需要繳納更多的碳稅。相反，C國的產(chǎn)品因為環(huán)保水平高，得到了A國的稅收減免，相當(dāng)于得到間接補貼。

二、我國的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

近幾年，我國的低碳市場發(fā)展空間日益擴(kuò)大，發(fā)展?jié)摿σ彩菬o限的。從2008年北京奧運會，到2010年上海世博會，我國的低碳經(jīng)濟(jì)市場越來越成為國際貿(mào)易和投資的土壤，蘊含無限商機(jī)。加之中國的減排承諾，②外國投資者更加著眼于中國市場。他們的低碳產(chǎn)品，如西門子的節(jié)能燈，在中國市場上很具競爭力。而且比產(chǎn)品更具競爭力的是，外國公司的低碳技術(shù)。上海世博會期間，光西門子一家，就提供了將近9億歐元的環(huán)保技術(shù)合同[2]。

與無限發(fā)展?jié)摿Φ牡吞际袌鱿啾龋覈牡吞籍a(chǎn)業(yè)發(fā)展力量顯得薄弱，不平衡。我國低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式是：高碳產(chǎn)業(yè)低碳化改革，新興低碳產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，低碳產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)鏈和低碳產(chǎn)業(yè)群初顯。我國的高碳產(chǎn)業(yè)多是能源密集型產(chǎn)業(yè)，如運輸業(yè)、水泥業(yè)、制造業(yè)等三高產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)是溫室氣體的最大生產(chǎn)者，根據(jù)政府間氣候變化委員會（IPCC）報告，大氣中六種主要的溫室氣體中，二氧化碳占到50%以上。這些產(chǎn)業(yè)正在進(jìn)行低碳化改革，但是改革成效不大。節(jié)能減排壓力之下，我國大力發(fā)展替代能源產(chǎn)業(yè)，主要有風(fēng)能產(chǎn)業(yè)、太陽能產(chǎn)業(yè)、核能產(chǎn)業(yè)。但是，這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并非一帆風(fēng)順，很多停留在形象工程，關(guān)鍵問題還是核心低碳技術(shù)的缺乏。目前，我國的能源結(jié)構(gòu)中石化能源仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。

根據(jù)中國目前的經(jīng)濟(jì)實力和科研水平，低碳技術(shù)的自主研發(fā)尚處于幼稚階段。如何籌備研發(fā)資金，吸引研發(fā)人才，成為一個關(guān)鍵性的課題。國外先進(jìn)經(jīng)驗是建立完備的一條龍的補貼制度，激勵自主研發(fā)。這方面成績突出的國家很多，我們以丹麥為例。丹麥政府推行大量不同類型的稅收政策措施，適用于不同的能源產(chǎn)業(yè)。其中，對化石能源征收高額環(huán)境稅，而替代能源（可再生能源）可以享受政府的免稅待遇和優(yōu)厚的直接補貼。比如，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)，可以享受政府3.3歐分的直接補貼，極大地降低了成本，增強了市場競爭力[3]。丹麥政府的政策措施收到積極成效，吸引大量有實力的投資者投資于新能源產(chǎn)業(yè)。

因此，我國應(yīng)該學(xué)習(xí)外國先進(jìn)經(jīng)驗，在高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，給予補貼以扶植，降低技術(shù)研發(fā)的成本，擺脫技術(shù)研發(fā)的路徑依賴。在低碳節(jié)能減排市場中，低碳補貼將發(fā)揮關(guān)鍵性作用。我國是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國家，補貼是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)手段，低碳補貼更是扶植節(jié)能減排研發(fā)企業(yè)的重要手段。

三、我國低碳補貼制度的若干建議

面對強大的國際競爭和我國薄弱的低碳產(chǎn)業(yè)水平和稚嫩的技術(shù)能力，政府給予本土企業(yè)低碳補貼，提高其在低碳市場上的競爭力，已經(jīng)是迫在眉睫。下文試圖對我國低碳補貼制度提出若干淺見，包括：從技術(shù)到產(chǎn)品的補貼、從高碳到低碳的補貼、建立實效機(jī)制。

（一）從技術(shù)到產(chǎn)品的補貼

低碳補貼需要全面貫徹到企業(yè)的整個產(chǎn)業(yè)鏈，大致分為技術(shù)補貼和產(chǎn)品補貼。這里的技術(shù)是指節(jié)能減排技術(shù)，產(chǎn)品是指利用這種技術(shù)生產(chǎn)出的銷售于市場上的產(chǎn)品。按照研發(fā)的難度，由易到難將技術(shù)分為節(jié)能技術(shù)、替代能源技術(shù)、碳捕獲（carboncapture）技術(shù)以及碳存儲（carbonstore）技術(shù)。客觀評價，最簡單的節(jié)能技術(shù)取得的成效最大，該技術(shù)在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的市場上差距最小。利用該技術(shù)生產(chǎn)的產(chǎn)品已經(jīng)得到市場推廣，人們耳熟能詳?shù)挠泄?jié)能冰箱、節(jié)能燈等，發(fā)達(dá)國家還有節(jié)能建筑材料。

我國對節(jié)能技術(shù)的補貼不能間斷，目前已經(jīng)出臺的四大類30余項稅收優(yōu)惠，值得保持。在此基礎(chǔ)上，我國應(yīng)該加大對替代能源的補貼額度。我們可以學(xué)習(xí)法國的先進(jìn)經(jīng)驗。法國政府通過補貼核能，其核能發(fā)電取得矚目成就，核能發(fā)電占法國總電力的4/5之多，同時，保持向鄰國出口電力的貿(mào)易能力[4]。因此，我國需要補貼技術(shù)研發(fā)型企業(yè)，如華為、大唐等，鼓勵其自主研發(fā)低碳創(chuàng)新技術(shù)。

碳捕獲（carboncapture）技術(shù)以及碳存儲（carbonstore）技術(shù)幾乎是歐美的專利，我們現(xiàn)在很難獲得。對于這部分技術(shù)在中國的適用性與實用性，有待論證。所以，我國暫且忽略這兩種技術(shù)的研發(fā)補貼，如果需要少量技術(shù)，只能進(jìn)行國際技術(shù)轉(zhuǎn)讓。

技術(shù)補貼固然重要，但是，低碳技術(shù)生產(chǎn)出的產(chǎn)品在市場上的競爭力也很重要，不能因為產(chǎn)品的技術(shù)成本高，而使其喪失價格優(yōu)勢。補貼的方式可以直接補貼銷售者，也可以間接補貼消費者，例如，購買節(jié)能冰箱享受3%的消費稅優(yōu)惠。對出口產(chǎn)品的補貼要慎重，既要鼓勵出口，又要避免落入WTO禁止性補貼的范疇。筆者建議，補貼出口產(chǎn)品的消費者，而不是生產(chǎn)者；補貼產(chǎn)品研發(fā)型企業(yè)容易獲得合法性，因為研發(fā)補貼是WTO允許的補貼。

在中國，集中補貼產(chǎn)業(yè)生態(tài)園技術(shù)中心，是一條良策。北京、大連及其他沿海城市，已經(jīng)建立了產(chǎn)業(yè)生態(tài)園區(qū)。園區(qū)的優(yōu)勢是將分散的技術(shù)、產(chǎn)品生產(chǎn)及推廣集中起來，強化企業(yè)自主研發(fā)能力和銷售。集中補貼此類園區(qū)，可以高效實現(xiàn)低碳目標(biāo)。

（二）從高碳到低碳產(chǎn)業(yè)的補貼

在中國，根據(jù)成本效益分析，筆者建議，對高碳產(chǎn)業(yè)與低碳產(chǎn)業(yè)給予不同的補貼。對于傳統(tǒng)的高碳產(chǎn)業(yè)，政府要給予補貼，但是要補貼關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即補貼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和改革環(huán)節(jié)。對于創(chuàng)建初期的新能源產(chǎn)業(yè)，政府要加大補貼力度，降低企業(yè)運行成本，集中補貼企業(yè)的節(jié)能減排技術(shù)的研發(fā)環(huán)節(jié)。筆者建議，我國的低碳補貼需要輕度轉(zhuǎn)向，適度地從補貼傳統(tǒng)高碳產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級向更多地補貼新能源產(chǎn)業(yè)研發(fā)轉(zhuǎn)變。畢竟，尋找清潔的替代能源，才是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的核心目標(biāo)與長久之計。

無論是傳統(tǒng)的高碳產(chǎn)業(yè)，還是新興的清潔能源產(chǎn)業(yè)，政府都需要根據(jù)實際情況，衡量企業(yè)自身的能力，進(jìn)行成本效益分析，給予適當(dāng)補貼。有些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身就具有活力，吸引外商投資的能力強，對于該地區(qū)的企業(yè)政府可以減少補貼，鼓勵企業(yè)拉來外資。我國著名的鋼都——遼寧省鞍山市，就是這樣的城市，當(dāng)?shù)卣难a貼壓力很小。筆者建議，對資源型城市減少補貼，鼓勵當(dāng)?shù)卣猩桃Y。

（三）建立實效機(jī)制

國外完善的低碳補貼制度，通常包括各種各樣的實效檢驗機(jī)制，規(guī)定補貼的法定用途，保障補貼的效果。筆者建議，我國的低碳補貼制度盡快建立實效機(jī)制，具體分為監(jiān)督機(jī)制和懲獎機(jī)制。

1.監(jiān)督機(jī)制

我國對產(chǎn)業(yè)的補貼要確保落到實處，這是補貼支出方面，受補貼者對政府的監(jiān)督，筆者建議，我國政府的低碳補貼政策要細(xì)化成各個專項補貼。專項補貼的特點用途，即補貼的使用環(huán)節(jié)，更需要監(jiān)督。早期國內(nèi)外有例，對漁業(yè)、能源產(chǎn)業(yè)的環(huán)境補貼沒有用于發(fā)展環(huán)保事業(yè)，而是增加了環(huán)境污染。所以，必要的監(jiān)督機(jī)制必須建立，實現(xiàn)財政公開，透明，并且進(jìn)行民主監(jiān)督。

2.懲獎機(jī)制

懲獎機(jī)制建設(shè)比較好的是世界環(huán)保榜樣——歐盟。歐盟要求受補貼者做出承諾，法定期限內(nèi)預(yù)計取得哪些目標(biāo)，并且提供保證目標(biāo)實現(xiàn)的具體措施，政府根據(jù)企業(yè)取得的成果，與其承諾的目標(biāo)比較，越貼近目標(biāo)，則給予越多的補貼，否則，補貼數(shù)額越少。如果不能實現(xiàn)目標(biāo)，將不能獲得補貼，那么，企業(yè)前期的研發(fā)投入將自費解決，這是一種變相的懲罰。通過這種賞罰分明的機(jī)制，可以保證企業(yè)研發(fā)的效率和效果，建議我國移植這種法律制度。

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