碳關稅的本質、理論基礎及其實施困境分析

[摘 要]近年來，歐美發達國家以應對全球氣候變化為由提出了碳關稅制度，但有關碳關稅的概念在國際范圍內存在不一致。文章在界定碳關稅概念的基礎上，剖析了碳關稅的本質，從污染者付費、碳泄露和科斯定理等方面闡述了征收碳關稅的理論基礎。研究發現，碳關稅征收面臨著核心作用機制運行不暢、征收合法性不足、征收技術標準不確定、現行作用機制不能完全實現“減排”目標等困境，進而得出把貿易關稅問題與氣候變化問題分開、客觀對待碳關稅的實施前景和發展低碳經濟勢在必行等結論。

[關鍵詞]碳關稅；本質；理論基礎；實施困境

[中圖分類號]F745 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2013）07-0036-05

一、引 言

全球氣候變化是目前威脅著人類生存和發展的首要的全球性環境問題。研究表明，人類大量使用化石燃料而排放出的大量CO2等溫室氣體是全球氣候變暖的首要原因，削減CO2排放，保護人類賴以生存的自然環境，已經成為各國面臨的共同挑戰。如今，國際社會在削減溫室氣體的排放、確保地球生態系統承受經濟發展的重壓方面已經做了不少努力，并取得一定的成效。[1]例如，1992年和1997年分別達成了《聯合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》；2007年12月在印度尼西亞巴厘島召開的聯合國氣候變化大會達成了“巴厘路線圖”，以此作為2009年在丹麥達成具有約束力的協議的基礎。但2009年末的哥本哈根氣候大會并未明確發達國家到2020年的中期減排目標和到2050年的長期減排目標，也沒有涉及發達國家如何落實對發展中國家的減排幫扶等具體操作性問題，將矛盾推給了一年后的墨西哥氣候大會。2010年底在墨西哥海濱城市坎昆舉行聯合國氣候變化框架公約第16次締約方會議，會議達成了《坎昆協議》，讓國際社會對多邊合作立法應對氣候變化問題重新燃起了希望。2011年11月28日至12月9日，聯合國氣候變化框架公約第17次締約方會議在南非德班召開，大會最終通過決議，對《議定書》第二承諾期作出了安排，啟動了綠色氣候基金，建立了德班增強行動平臺特設工作組。

在應對氣候變化談判中，南北國家之間的分歧集中在如何分配減排責任的問題上，國際社會在氣候變化談判中也因此陷入了困境。為實現所謂的公平競爭，部分發達國家主張對CO2排放沒有設定限額的發展中國家出口產品征收碳關稅。最早提出征收碳關稅的國家是法國，對全球碳關稅的征收影響最深遠的是美國，2009年6月，美國眾議院通過了《美國清潔能源安全法案》，提出從2020年起將對來自未在國內實施碳減排的國家的進口商品征收邊境調節稅，即碳關稅。這一法案的頒布使碳關稅制度正式登上歷史舞臺。[2]

歐美國家征收“碳關稅”的提議意味著氣候談判可能在未來引發較為嚴重的國際貿易爭端。中國作為最大的發展中國家和制造業出口大國，出口產品能耗和碳排放水平較高，一旦碳關稅制度實施，對我國制造業的發展將造成較為嚴重的沖擊。因此，我國有必要提前做好碳關稅法律制度的分析，在深入剖析“碳關稅”的內涵、本質的基礎上，明確碳關稅征收的理論基礎，并對歐美國家實施碳關稅政策可能遇到的困境進行客觀評估，以便為尋求有效的對策提供理論的支撐。

二、碳關稅的本質

（一）碳關稅的界定

目前學術界對碳關稅的概念尚沒有統一的定義。有的學者認為，碳關稅是一種進口關稅，按照產品生產過程中導致的CO2排放量進行征收。它是一種比較嚴厲的邊境調節措施（Fischer and Fox，2009）。但根據《美國清潔能源安全法案》對碳關稅的規定，則難以說明它是一種關稅。該法案第768條“國際儲備配額項目”規定：“以建立國際排放配額項目，使特定工業部門的清單產品的國際排放配額能夠銷售、交換、購買、轉讓以及進入銀行業務，并確保特定日期在美國購買國際排放配額的價格與最近的排放配額拍賣價相同，……”[3]這條款把碳關稅界定一種國際排放配額，自然不能理解為一般的關稅；也有學者認為碳關稅是一種邊境稅收調整（Border Tax Adjustment，BTA），也即邊境調節稅。[4]這種說法也不完全正確。因為根據GATT對BTA的定義：邊境稅收調整指任何全部或部分采納目的地原則征稅的財政措施，它使出口產品能夠全部或部分免除在出口國家征收的稅，同時，進口國對銷售給消費者的進口產品，征收與那些類似國產品相似的全部或部分稅收。[2]在這個定義中所要求的“全部或部分稅收”是不能包括上述的“國際儲備配額”的，但目前媒體及學者所稱的碳關稅實際上是包括排放配額或國際儲備配額的。綜上所述，碳關稅是指一國以國內碳稅、排放交易機制或其他減排措施為基礎，對來自未采取相應減排措施的國家的進口產品，要求進口商繳納或購買一定額度的稅費或國際儲備配額的邊境調整措施。[5]

（二）碳關稅的本質

1.碳關稅是一種有別于普通關稅的邊境調節稅

從本質上來說，碳關稅是進口產品應承擔的碳排放成本的體現，而不同國家的同類產品在國際貿易中承擔不同的碳排放成本，從而導致“不公平競爭”，這也是美國主張開征碳關稅的重要原因。碳關稅屬于一種邊境稅收調節（BTA），與普通關稅有著質的區別。邊境稅收調節是指對進出口商品按照目的地原則征稅，多退少補，出口國在出口與進口國國內銷售相似產品時，能夠全部或部分地免除其在出口國內已經征收過的稅費，同時進口國對銷售給國內消費者的進口產品征收與對國內相似產品所征稅負一樣的稅收，這種做法能夠為已納稅的國內產業和未納稅的外國競爭者提供一個公平的競爭環境。對碳邊境調節稅而言，是指承擔減排責任國對來自非承擔減排責任國的進口商品征稅，或是對出口至非承擔減排責任國的出口商品給予退稅的稅收調節措施。

2.碳關稅是各國政治經濟博弈的工具

在全球經濟格局調整的背景下，各國圍繞碳關稅問題展開了激烈的爭論，這種爭論的背后是各國為維護各自的國家經濟利益而展開的新一輪經濟博弈。例如，歐盟積極推動全球“碳政治”就是希望通過設定全球法律規則來徹底扭轉其在新技術領域的不利態勢，而碳關稅的規則體系恰恰與歐洲左翼政治維護世界環境和右翼政治奪占經濟霸權的利益訴求相一致，實施碳關稅成為眾多歐洲國家的不二選擇。[6] 從經濟利益方面分析，征收碳關稅可以增加該國的財政收入，作為彌補低碳技術和新能源的研究與開發費用，還可以在短期內降低產業轉型成本，提高國內傳統能耗產業的國際競爭力。另外，碳關稅的實施還影響到各國在新能源產業和低碳技術領域的市場份額，特別是為歐美發達國家擴大本國碳技術優勢的出口和占據新能源技術市場的制高點提供了法律依據。在政治利益方面，歐美發達國家希望通過確立碳關稅制度來掌握世界新的話語權，鞏固他們在世界政治領域的統治地位。發展中國家則希望通過抵制碳關稅來維護第三世界的利益，確保有權參與國際新規則的制定，避免在國際規則制定中被邊緣化。[5]

3.碳關稅是國際金融危機后新貿易保護主義抬頭的標志

2008年由美國次貸危機引發的國際金融危機，使世界陷入20世紀30年代以來最嚴重的經濟衰退。貿易保護主義的幽靈與金融危機如影隨形，眾多國家的經濟衰退帶來了貿易保護主義情緒的日益高漲，一些國家試圖通過貿易保護來推動本國經濟復蘇。[7]國際金融危機的深化和低碳經濟變革的訴求促使新貿易保護主義抬頭和加劇，而碳關稅的提出使低碳時代的貿易保護形式更加復雜和隱蔽，它的解決機制已經超出了WTO現有的框架范圍。事實上，征收碳關稅，既違反了WTO的非歧視性和自由貿易等基本原則，也違背了《京都議定書》確定的發達國家和發展中國家在氣候變化領域“共同而有區別的責任”原則。[8] 其實質是服從后金融危機時代歐美各國的國家發展戰略，以CO2減排為道德幌子，通過碳關稅的市場化手段，一方面為歐美發達國家的新能源產業拓展全球市場提供實踐需求；另一方面為削弱中國等發展中國家高碳產品的競爭力提供理論支撐。這種做法是以環境保護為名，行貿易保護之實的新貿易保護主義。

三、征收碳關稅的理論基礎

（一）污染者付費理論

征收碳關稅很大程度上是基于污染補償提出的，污染補償又稱為污染者付費，是指由環境的破壞者承擔其造成污染所引起的損失，即污染費用。這是因為，人類在生產過程中造成的環境污染和資源破壞，會給社會帶來負的外在性，按照庇古的觀點，糾正負的外在性的方法是政府通過征稅來矯正當事人的私人成本，實現環境的外部成本內在化。作為CO2排放者的生產廠商，其生產經營的目的是實現利潤最大化，為了獲得最大利潤而給社會帶來了外在不經濟，他們應該為自身的行為承擔社會責任。通過征收碳關稅，可以促使排放者采取措施削減CO2的排放量，進而起到保護環境的作用。[9]

（二）預防碳泄露理論

所謂碳泄漏，是指在只有部分國家承擔約束性減排義務的情況下，承擔減排義務的國家采取的減排行動可能導致不承擔義務的非減排國家增加碳排放的現象。歐美發達國家認為碳泄露將與他們的碳減排共生共存，碳泄露必須得到各國的重視。他們強調嚴重的碳泄漏將在很大程度上抵消承擔強制減排義務的國家碳減排的實際效果，不利于緩解全球氣候變化的壓力。斯蒂格利茨、安東尼·吉登斯等西方經濟學家都認為，為了避免碳泄露削弱全球減排的效果，征收碳關稅是預防碳泄露的最好方法。具體來說，當企業為了規避管制進行國際碳轉移時，如果對來自未實施強制減排國家的進口產品征收碳關稅，就相當于沒收了企業在國際碳轉移中獲取的額外收益，這就從根本上消除了碳泄露的動機。[5]因此，征收碳關稅成為發達國家防患碳泄露的重要舉措。

（三）產權理論——科斯定理

1960年羅納德·科斯在《法律和經濟學》雜志上發表了《社會成本問題》一文，科斯提出了解決污染權買賣的問題，科斯提出的方案是：在交易成本為零時，只要產權初始界定清晰，并允許當事人進行談判交易，就可以導致資源有效率配置。這種解決污染外在性方案的思路是：由于產權是可以自由買賣的，因此產權有需求和供給。假如產生污染的Y廠商向X廠商施加了外在成本。此時，Y廠商是污染的供給者，而X廠商則是污染數量的需求者。市場運行的結果是使得污染數量達到帕累托最優。進一步，如果產權界定是明確的，那么市場交易污染數量將是可行的。例如，法律界定X廠商有權不受污染，那么Y廠商為了能夠生產就必須向X廠商購買污染權。這時，Y廠商將因此增加一部分邊際成本，而X廠商則得到相應的收益。結果表明，無論產權最初是如何規定的，只要它是自由交易的，那么最終有關外在性的數量將處于帕累托最優。[10]

科斯認為，解決環境污染問題，最重要的是明確各方的所有權或財產權，如果各方的產權沒有得到很好的界定，那么環境的外部性問題將無法得到解決?？扑怪赋?，公共產品的悲哀是環境污染問題的根源，因此，要治理環境污染，必須確定環境權利的個人歸屬，從根源上解決問題。而碳關稅征收，就是要首先明確CO2排放者的權利歸屬，通過政府收稅的方法來使市場達到最優配置，以實現經濟資源與環境資源的平衡發展。

四、碳關稅的實施困境

（一）碳關稅的核心作用機制運行不暢

國外學者M.Hole和A.Cosbey都認為碳關稅的作用機制主要表現為：以貿易關稅的形式，對高碳排放的商品實施懲罰性的價格調整，便于原產國政府和生產廠商調整生產工藝和技術水平，既共同享受抑制氣候變化的成果，又共同承擔全球減排的責任。削減溫室氣體排放作為各國的共同責任和義務已經得到社會各界的公認，但目前學界、政府及政府間組織的主要設想是通過有補償的碳稅設計落實減排協議。運用經濟計量模型可以推導出碳關稅實施的必然性和合理性，但僅僅依靠經濟學的“優化”理論來推動全球整體減排，是低估了“減排”進程中微觀復雜的局面，會截斷“減排”問題的時間序列特征。后來不少學者在努力驗證碳關稅保護競爭力、防止碳泄漏等方面的作用，但研究者發現碳關稅不僅操作難度大，稅收補償難以鎖定，而且很容易產生貿易壁壘和造成生產停滯。[11]

環境科學研究表明，大量增加溫室氣體排放的主要是西方發達國家主導下的工業化進程，也就是說，發達國家是造成氣候急劇變化的主要責任人。但幾乎所有的發達國家都認為，他們的過去排放已經成為歷史，可以既往不咎，要求發展中國家與他們一道共同應對全球氣候的急劇變化。事實上，碳的排放恰恰存在存量污染的問題，真正的解決辦法是先核算以往各國碳排放的歷史總量，再采用國際間交易和貨品課征碳稅的做法來解決目前碳排放配額的分配問題。

發達國家出于自身利益的考慮，總是回避歷史責任，考慮目前排放，而對絕大多數發展中國家而言，碳的排放權就是他們的生存權和發展權，嚴格限制發展中國家的碳排放，將極大地限制后發國家的發展空間。雙方利益的針鋒相對必然阻礙了碳關稅的核心作用機制的運行。

（二）碳關稅征收的合法性不足

碳關稅提出的初衷是為了控制溫室氣體的排放?！堵摵蠂鴼夂蜃兓蚣芄s》規定了共同的但有區別的碳減排義務，這一規定正視了當前的客觀情況，在講共同責任的同時注重發展中國家的差別責任，是比較公平合理的，但歐美發達國家卻擔心發展中國家據此不承擔或不積極承擔碳減排責任，試圖通過碳關稅來促使發展中國家積極減排。已經有很多研究證明了碳關稅征收的合法性不足，例如，王海峰（2011）認為，對于《關稅與貿易總協定》第20條（b）款而言，這一條的重點是實施碳關稅是否是“必需”的措施。但實際情況是除碳關稅制度外，一國還可以采取其他合法有效的措施（如向發展中國家轉讓新能源技術、提供資金和服務保障等）達到減排的效果，因此，碳關稅很難被認定為唯一有效的“必需”的措施。對于《關稅與貿易總協定》第20條（g）款而言，他認為碳關稅的立法不能滿足其豁免條件。劉天姿，陳彬（2011）認為“碳關稅”措施既不符合國民待遇原則，甚至會直接違反了最惠國待遇原則；指出“碳關稅”措施目前也不符合GATT第20條（b）和（g）的規定。 因此，碳關稅以保護環境為由進行貿易保護違背了WTO的公平貿易原則、國民待遇原則和最惠國待遇原則，其合法性值得懷疑。這樣的結果直接導致碳關稅無法得到發展中國家的理解和支持，碳關稅的實施必然遭到發展中國家的強烈抵制從而陷入困境。

（三）征收技術標準不確定，征收缺乏可操作性

目前，歐盟和美國出臺的碳關稅相關法案主要以進口產品的碳含量或內涵排放作為碳關稅的征收標準。但碳關稅征收的依據是什么、征收對象是誰、征收額度是多少等問題都還沒有明確的規定，需要在國際多邊框架下協商。[12]實施碳關稅的國家要根據現實中各國采取的減排政策措施，對各國間政策的具體差距進行定量計算來確定稅率，而且要分行業分產品計算它們的排放量作為征收碳關稅的稅基，這就需要獲得出口國政策和出口產品生產過程的大量信息，這些信息的獲取離不開出口國政府的大力合作。[13]另一方面，內涵排放是各個生產階段所排放的溫室氣體的總和，就目前各國碳排放的實際看，無論是不同行業、不同產品和不同生產階段的劃分方法，還是影響內涵排放的因素（如企業的技術水平、能源消費結構、資源稟賦差異等）都十分復雜，需要有完備的定量計算體系和信息統計系統來管理，還要掌握科學的稅基確定技術，可見，碳關稅的征收操作起來并不容易。[14]

（四）碳關稅的現行作用機制不能完全實現“減排”目標

根據科斯定理，碳關稅的現行作用機制是通過排碳權貿易和碳稅手段，運用碳補償的機制原理，解決環境的外部性問題，最終目的就是削減溫室氣體排放。但國外學者Ackerman（2007）、Houser（2008）分別通過實證研究得出高碳輸出國往往不能借此獲得國際間貿易的競爭優勢，也就是說高排放生產的產品不一定就有競爭優勢。[11]因此，碳關稅的現行作用機制不完全支持減排目標的實現。征收碳關稅的另一個主要理由是避免碳泄漏，但深入考察造成碳泄漏的原因發現，碳泄漏存在很多不確定性，碳關稅并不是糾正碳泄漏的適當工具，實現全球減排目標還需尋求其他效率更高的方式。

五、結 論

（一）把貿易關稅問題與氣候變化問題分開

碳關稅的提出有一定的理論依據：首先，碳關稅的征收符合污染者付費的原則；其次，它符合預防碳泄露理論；再次，它符合產權理論中的科斯定理。但碳關稅將氣候變化問題與貿易問題捆綁在一起，不僅不符合WTO的非歧視原則，也違背了《京都議定書》確定的發達國家和發展中國家在氣候變化領域“共同而有區別的責任”原則和“歷史責任”原則，其實質是披著“綠色外衣”的新型貿易保護主義，也是塑造國際經濟貿易新的不公平秩序的重要模式。這些事實直接導致碳關稅無法得到發展中國家的理解和支持，加大碳關稅的實施難度。為了實現全球的氣候目標，比較理想的做法是把貿易關稅問題與氣候變化問題分開，讓“關稅歸關稅，減排歸減排”。[15]碳關稅不能替代國際社會在溫室氣體減排問題上的對話、激勵與合作機制。

（二）客觀對待碳關稅的實施前景

國際碳關稅制度的實施面臨諸多困境，歸因于碳關稅征收的合法性不足，發達國家回避歷史責任，嚴格限制發展中國家的碳排放，將極大地限制后發國家的發展空間，必然引起發展中國家的強烈反對。要使碳關稅制度最終實施，必須在理論上能充分論證碳關稅的必要性，在實踐中解決征收標準和法律地位的問題使之更具有操作性，在國際氣候會議談判中各國能夠達成共識。當前，我們應該正確認識碳關稅的本質，提前做好碳關稅法律制度的分析，明確其實施困境。不管碳關稅最終是否會實施，我們都應該順應世界的綠色潮流，堅持可持續發展戰略，以積極的態度來面對碳關稅的未來，積極參與國際碳關稅秩序的建設和維護。

（三）發展低碳經濟是實現可持續發展的根本途徑

隨著可持續發展理念逐漸深入人心，發展低碳經濟已經成為全球的共識，碳關稅是否實施并不會改變發展低碳經濟的趨勢。國際金融危機的爆發，使世界各國遭受經濟危機和環境危機的雙重威脅。在當前傳統產業發展受挫、綠色環保市場蓬勃發展的形勢下，走低碳發展之路是我國應對經濟危機和環境危機雙重威脅的正確選擇。國外碳關稅的提出與實施，會使國內眾多企業更加注重節能減排問題，積極發展和利用低碳技術，從而使我國整體向低碳經濟轉型。當前，不管是政府還是企業，都應該樹立可持續發展和低碳經濟發展理念，重點發展戰略性新興產業，改造提升傳統優勢產業。碳關稅只是低碳經濟的催化劑，我們既要與西方國家在碳關稅問題上據理力爭，以求相互制衡，更應該明確發展低碳經濟是我國實現經濟轉型和可持續發展的根本途徑。

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Analysis on the Essence，Rationale and Dilemma of Carbon Tariff

Chen Songzhou

（Department of Economic Management，Shantou Polytechnic，Shantou 515078，China）

Abstract：Carbon tariff system has been introduced by the developed countries in Europe and America in recent years in the name of dealing with global climate change. However，the concept is inconsistent internationally. More than defining the concept of Carbon tariff，this article analyzed its essence and elaborated its rationale from the aspects of the principle of “polluter pays”，carbon emissions，the Coarse Theorem. The study found that carbon tariff is facing with dilemma of poor performance of the core mechanism of action，lack of legitimacy for duty collection，uncertain technical standard，imperfect current mechanism of action which is incapable of fully realizing the emission reducing goal. The conclusion of the article argued that it is imperative to separate trade tariff from the climate change issue，and meanwhile，to objectively examine the implementation of Carbon Tariff and to move towards low-carbon economy.

Key words：carbon tariff；essence；rationale；dilemma