“新農?！被驹瓌t的理論界定與實踐評估

徐強

[摘 要]基于新農保試點確立的“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續”四大原則理論界定的基礎上，運用2011年國家統計數據庫以及中國人口年鑒的最新數據，對新農保的四大基本原則進行實踐評估。認為，新農保試點目前尚未完全實現“保基本”、“廣覆蓋”原則，而“有彈性”、“可持續”原則的實現也存在一些問題。“?；尽焙汀皬V覆蓋”目標的逐步實現，意味著農村居民保障水平的提高以及參保人數的增長，將對“可持續”目標帶來較大的挑戰。因此要對各級財政負擔以及農民繳費能力做出合理的評估，最終促進新農保四大原則的較好實現。

[關鍵詞]新農保；基本原則；實踐評估

[中圖分類號]F840.612 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2013）07-0089-05

根據黨的十七大和十七屆三中全會精神，國務院決定，從2009年起開展新型農村社會養老保險（以下簡稱新農保）試點。新農保確立了“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的四大原則，與“舊農保”相比體現了較大的進步，但在實踐中仍然存在較多制約因素，對試點進展情況進行實踐評估，思考改進的方向將有助于新農保的順利開展。

一、引言及文獻綜述

國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見（國發〔2009〕32號）中提出新農保試點的基本原則是“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續”。圍繞新農保四大基本原則的研究，近年來出現了一些成果：關于“?；尽?，黃晗（2011）運用農村居民基本生活水平的需要來重新思考農民個人賬戶繳費數額和國家財政補助的設定標準，認為我國目前的個人繳費標準和財政補助標準都較低，應大幅提高新農保的財政補助數額，同時適度提高個人的繳費標準[1]。關于“廣覆蓋”，截止2011年底，“新農?！币呀浉采w全國60%以上的縣（市、區、旗），并將在2012年實現制度全覆蓋[2]。人群全覆蓋方面，徐立強（2011）以調查數據為依據，指出我國新農保的參保積極性不高，參保率較低，并對影響農民參加新農保的因素進行探討[3]。關于“有彈性”，陳愛如，顧夢潔（2011）指出，個人賬戶養老金要求依據個人繳費多少和年限長短確定養老金的給付，有利于實現新農?！坝袕椥浴钡哪繕?，但是“有彈性”引起的差異性可能引起統籌層次過低，對基金的保值增值產生影響[4]。關于“可持續”，鄧大松等（2010）運用2008年全國人口、財政等方面的數據對新農保財政補助數額做出測算，認為中央財政有能力承擔新農保財政補助，中西部貧困地區地方財政籌資難，因此應重構各級政府間財政關系[5]。戰夢捷、楊潔（2010）認為從長期來看，“新農?！敝贫纫獙崿F順暢運轉，必須解決財務的可持續性問題[6]。但將四大原則作為一個整體進行研究，考慮四大原則的內在聯系及相互影響的學術成果尚不多見。

新農保“?；尽焙汀皬V覆蓋”目標的逐步實現，意味著農村居民保障水平的提高以及參保人數的增長，是否會對“可持續”原則帶來較大的沖擊？在財政資源有限的情況下，如果不能同時兼顧四大目標，那么“?；尽薄ⅰ皬V覆蓋”、“有彈性”、“可持續”原則中應該如何取舍呢？本文試圖通過對新農?；驹瓌t的理論界定，運用2011年國家統計數據庫以及中國人口年鑒的最新數據，對新農保的四大原則進行實踐評估，以期對上述問題的解答提供一點有益的幫助。

二、新農保基本原則的界定

相比1991年民政部關于“舊農?！钡囊幎ǎ罗r保的顯著進步體現在“?；尽?、“廣覆蓋”、“有彈性”、“可持續”等四大基本原則方面。

第一，保基本：即從現階段農村經濟發展的實際水平出發，保障農村老年人基本生活。為了實現?；镜哪繕耍罗r保制度實行“基礎養老金+個人賬戶”模式?；A養老金方面，一是國家財政對最低標準基礎養老金實行全額支付，中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元，既體現社會保障的公平性，又體現了政府的責任。二是地方政府根據本地區經濟發展情況，居民收入和消費情況，可以對基礎養老金標準進行提高。個人賬戶方面，個人繳費設置100元、200元、300元、400元和500元5個檔次，地方政府可根據本地實際情況增設繳費檔次，農民自主選擇，多繳多得。而且政策規定，地方政府對農村居民個人繳費補貼標準每人每年不低于30元。地方政府為農村重度殘疾人等困難群體代繳部分或全部最低標準基礎養老金，此項繳費計入參保人個人賬戶。

第二，廣覆蓋：即通過政策和制度的吸引力，使新農保制度普遍覆蓋農村適齡居民。為了調動農村居民參保積極性，新農保制度做了一系列規定：比如地方政府對農民繳費進行補貼，每人每年不低于30元，對選擇較高繳費檔次居民給予鼓勵，政府補貼計入農民的個人賬戶等。此外，為了提高制度覆蓋面，提高新農保的參保率，政策規定：“新農保制度實施時，已年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費”。對此，農村群眾稱為“捆綁”參保。

第三，有彈性：即為了適應我國區域經濟發展不平衡，農民收入差距較大，收入不穩定以及流動性大的特點，新農保政策的制定體現了較大的靈活性。例如，中央財政對中西部地區的基礎養老金實行全額補助，東部地區由中央和地方財政分別負擔50%。個人繳費設置100元、200元、300元、400元和500元5個檔次等。由于各地經濟發展水平的較大差距，新農?；旧弦钥h為統籌單位。

第四，可持續：即新農保財政的可持續。各級財政有能力支付保障農民基本生活的養老金，廣大農村居民能夠承受當前的繳費水平。具體來講，隨著人口老齡化的到來，參保率的提高，每月55元的基礎養老金的發放是否在中央和地方政府承受范圍之內，地方政府每年對個人賬戶30元的補貼是否會對財政造成較大壓力，農民所選個人賬戶繳費檔次占人均純收入的比重是否處于合理的區間？

對新農保四大基本原則進行實踐評估，有助于探究出當前制度存在問題的核心所在，進而對制度的良性發展提出指導性的意見。

三、新農?；驹瓌t的實踐評估

（一）?；?/p>

為了實現保基本的原則，首先需要對基本養老保障需求進行界定。所謂基本養老保障需求，主要是指滿足農村老年人日?；旧畋Ｕ系南M支出。根據國家統計數據庫的資料顯示，農民的生活消費支出主要包括以下幾部分：食品、衣著、居住、家庭設備及服務、交通和通訊、文教娛樂、醫療保健、其他商品及服務。就現階段農村居民的生活消費來看，主要包括衣食住3大部分，而農民的生存需求則主要體現在衣食兩個方面。因此，衣食支出可以作為農村居民養老小口徑需求，即養老需求的下限，衣食住支出可以作為農村居民養老大口徑需求，即養老需求的上限。因此，根據國家統計數據庫的數據，首先對不同地區農村居民的生活需求進行測算（如表1所示）。

從表1數據可以看出，全國農村居民養老需求區間為[2 065，2 900]元，東部發達地區區間為[3 494，5 144]元，明顯高于全國其他地區，東部其他地區為[2 472，3 483]元，中部地區為[1 895，2 659]元，西部地區為[1 751，2 421]元，區域差距非常明顯，充分體現了我國經濟發展不均衡的現狀。即使以西部最低需求為標準，目前要滿足農民的養老需求，至少需要1 751元。當前基礎養老金為每人每年660元，個人賬戶即使按最高的500元計算，尚存在較大差距。因此就目前來看，現行新農保的制度規定尚無法保障農村居民老年基本生活需求，無法實現新農?！氨；尽钡念A期目標。

（二）廣覆蓋

“廣覆蓋”是實現制度普惠性目標的重要方面，首先對農村居民社會養老保險參保率進行計算（如表2所示）。

由表2可以看出，2006年以來，農村居民養老保險的參保率呈現不斷上升的趨勢，由2006年的7.3%上升至2010年的15.3%，尤其是2009年新農保政策實施以來，上升趨勢明顯增快，由2009年的10.6%上升至2010年的15.3%。同時需要注意的是，由于新農保采取的是試點先行的策略，而表中數據以全國的鄉村總人口作為衡量指標，可能不能準確反應各地新農保參保率的準確情況，存在明顯低估試點區域參保率的問題。但至少可以從一個側面看出全國參保率的總體趨勢，即總體參保率依然不高，距離廣覆蓋的原則依然有較大差距。

2010年春節前后，華中師范大學中國農村問題研究中心受全國社科規劃辦委托，對全國20個省68個試點縣（市）68個村莊的1 942個農戶進行了新農保政策試點情況的調研，得到有效數據1 760份，得到結果如下：東部地區21個試點縣參保率為55.21%，中部31個試點縣參保率為55.88%，西部13個試點縣的參保率為31.89%[3]。由此看出盡管國家為了達到“廣覆蓋”的目標，對參保居民實施了一系列優惠措施，但效果并不理想。為了提高參保率，新農保采取“捆綁繳費”原則，即以子女繳費作為老年人享受基礎養老金的條件，違背了基礎養老金的普惠性質，因此，本文不贊成通過“捆綁繳費”來加快“廣覆蓋”的實現過程。

（三）有彈性

新農?！坝袕椥浴蹦繕说拇_立考慮了我國農村居民收入差距、地域差異較大的實際情況，反映了政策的靈活性，但可能會帶來一些新的問題。

首先是收入差距的逆向調節，違背社會保障的本質屬性。新農保規定，個人賬戶養老金依據個人繳費多少和年限長短確定養老金的給付，屬于繳費確定型，政策出發點是激勵農村居民選擇較高的繳費檔次。個人繳費設置5個檔次，地方政府可增設繳費檔次，農民自主選擇，有的地方繳費檔次多達20個，從100元到2 000元不等，而且對選擇較高檔次標準繳費的，地方政府對個人賬戶補貼標準越高。因此，在實際運行中，選擇較高繳費檔次的一般是農村收入水平較高者，他們獲得了較多的政府補貼，一定程度上起到了政策對農村居民收入的逆向調節。

其次，統籌層次過低，以縣為統籌單位，不利于基金在更大范圍內的互助共濟，也不利于基金的投資安全，使基金的保值增值面臨較大挑戰。雖然制度設計時規定有條件的地區可以直接實現省級統籌，但更多的地區出于區域差距較大的實際情況以及新農保規定的“有彈性”的原則，真正實現省級統籌的地區幾乎沒有。

（四）可持續

1.個人籌資水平

“新農保”制度的可持續首先體現在個人繳費能力的可持續性，即個人繳費負擔是否處于一個合理的區間。根據國發〔2009〕32號文件規定，“新農?！眰€人繳費標準設定為每人每年100元、200元、300元、400元和500元5個檔次。按照這個標準，分別計算100元和500元占農村居民家庭人均純收入的比重來估算各地區農民個人繳費負擔水平。此外，根據農村居民生活需求下限減去基礎養老金的差額來估算農民個人賬戶需要達到多大規模才能滿足農民生活需求下限，并計算出這個“差額”占農村居民人均純收入的比重。

經過測算可知，2010年全國農村居民人均純收入為5 919元，新農保100元～500元個人繳費負擔水平在1.7%～8.5%之間。由此可見，就全國平均水平來看，100元繳費水平明顯低于城鎮職工8%的個人賬戶繳費額，而500元的最高繳費水平基本接近8%的水平，新農保規定的個人繳費水平在農村居民可承受的范圍之內。但由于區域經濟發展不平衡，500元的繳費檔次對東部發達地區明顯偏低，只占到人均純收入的4%左右，而對西部部分地區來講略微偏高，占到人均純收入的14.5%，例如甘肅、貴州等省。因此，在新農保個人繳費檔次的選擇上，各地應該堅持有彈性的原則，根據本地農村居民人均收入水平合理界定，不能搞一刀切，同時對繳費能力明顯偏高的省市，應適當提高個人繳費和地方財政補貼的比重，降低中央財政支出比重，對個別繳費能力明顯不足的省份要另行對待，加大中央財政補貼力度。

2.政府籌資水平

（1）中央政府財政補貼水平測算。根據新農保政策規定，中央財政對東部地區的55元基礎養老金補助50%，對中西部地區實行全額補助。我們測算中央財政補助數額時，假定新農保對農村60歲以上老人實行全覆蓋。

由于無法直接獲得2010年末60歲以上農村老人數目，我們根據第六次人口普查，中國60歲以上老人占總人口比例是13.26%，因此，我們用這個數據來近似計算農村60歲以上人口數。根據國發〔2009〕32號文件規定，中央財政對東部地區一年的基礎養老金補助的數額計算公式為：

東部各地60歲及以上的農村人口總數×55×50%×12

中央財政對中西部地區一年的基礎養老金補助的數額計算公式為：

中西部各地60歲及以上的農村人口總數× 55×12

通過計算得出中央財政對東部地區補助數額為120.2959億元，中西部為534.5173億元。進而可以計算出中央財政一年補貼新農保的數額為654.8132億元。2010年中央財政收入42 488.47億元，中央財政一年補貼新農保的數額占1.54%，中央財政收入占總收入的51.1%，因此，中央財政完全有能力承擔基礎養老金的補助，可以考慮在財政承受范圍內適當提高基礎養老金的補助水平。

（2）地方財政補助水平測算。地方財政補助政策主要包括“補出口”和“補進口”兩個部分。其中，“補出口”包括：東部地區對基礎養老金的50%補貼，即每人每年330元?！把a進口”包括：地方政府對農村居民個人繳費補貼標準每人每年不低于30元。對地方財政適當加發的基礎養老金以及地方政府為農村重度殘疾人等困難群體代繳部分或全部最低標準基礎養老金部分，為了計算方便，我們未予考慮。

假定新農保對農村60歲以上老人實行全覆蓋，根據國發〔2009〕32號文件規定，東部地區地方財政年最低補貼數額計算公式為：

東部各地16歲～59歲農村人口總數×30+東部各地60歲及以上的農村人口總數×55×50%×12

中西部地區地方財政年最低補貼數額計算公式為：

中西部各地16歲～59歲農村人口總數×30，據此可以計算出全國各地區地方財政對新農保一年的最低補貼數額。

總體上來看，地方財政完全有能力承擔新農保政策目前的補助金額，但是存在著較大的地區差額。從區域來看，地方財政對新農保的年補貼數額占地方財政收入的比重基本持平，東部其他地區為0.92%，中部為0.88%，西部為0.77%，東部發達地區略低，為0.08%。這也反映了國家財政對中西部傾斜的正確性，對建立起覆蓋全國的新農保制度起到了較大的推動作用。但是財政對東部地區基礎養老金補助50%，對中西部全額補助政策也存在一定的不公平性。一是東部一些地區地方財政負擔相對較重，例如河北省為2.42%、山東省為1.34%、福建省為1.31%、海南省為1.31%等，均高于全國普遍水平；二是對中西部地區采取相同的政策，未考慮各地較大的區域差異，例如負擔較重的西藏自治區為1.39%，貴州省為1.38%，河南省為1.28%，負擔較輕的內蒙古自治區為0.29%，重慶市為0.48%。因此，新農保政策的制定不僅要考慮地域差異，也要針對不同地區的實際情況，采取有差別的財政補助政策，真正實現地方財政補助的可持續性。

四、結 語

文章通過對新農保四大基本原則的界定，運用國家統計數據庫以及中國人口年鑒的最新數據，對新農?；驹瓌t進行了實踐評估。本文結論主要包括以下幾點：

第一，根據本文對農民基本養老保障需求的界定和測算，全國農村居民養老需求區間為[2 065， 2 900]元。就我國農村目前現狀來看，現行新農保的制度規定尚無法保障農村居民老年基本生活需求，無法實現新農?！氨；尽钡念A期目標。

第二，根據2006年～2010年農村社會養老保險參保率的計算以及華中師范大學中國農村問題研究中心的調研數據，我國農村社會養老保險制度距離“廣覆蓋”的目標尚有較大的差距，但新農保實施以來，農民參保率上升速度呈現加快趨勢。本文對“捆綁繳費”原則發表了看法，認為不應該以“捆綁繳費”作為實現“廣覆蓋”的措施。

第三，新農保“有彈性”目標的確立充分體現了政策的靈活性，考慮了我國農村居民收入差距、地域差異較大的實際情況，但也產生一些新的問題。例如，對收入差距的逆向調節以及較低的統籌層次等。因此還需要根據實踐中出現的問題進行深入思考，探討較好的解決辦法。

第四，新農?？沙掷m目標包括兩個方面：一是廣大農村居民能夠承受當前的繳費水平；二是各級財政有能力支付保障農民基本生活的養老金。雖然現行的5個繳費檔次在農民可以承受的繳費區間之內，但是這個繳費水平顯然不能滿足農民基本生活需求。而如果按照農村居民基本生活需求得到滿足來測算繳費水平，則顯然在農民可承受繳費水平的合理區間之外。政府財政方面，中央財政完全有能力承擔基礎養老金的補助，可以考慮在財政承受范圍內適當提高基礎養老金的補助水平。地方財政完全有能力承擔新農保政策目前的補助金額，但是存在著較大的地區差額。因此，新農保政策的制定不僅要考慮地域差異，也要針對不同地區的實際情況，采取有差別的財政補助政策，真正實現地方財政補助的可持續性。

第五，基于上述分析，新農保應該逐步提高基礎養老金的補貼水平，同時根據各地農村居民的繳費能力，制定有彈性的繳費檔次，較好實現新農?！氨；尽币约啊坝袕椥浴蹦繕恕Ｍ瑫r對新農保選擇不同繳費檔次的農村居民制定合理的補貼標準，使之達到既能夠激勵農民參保又不會導致貧富差距過大的效果，促進“廣覆蓋”目標的較快實現。“?；尽焙汀皬V覆蓋”目標的逐步實現，意味著農村居民保障水平的提高以及參保人數的增長，將對“可持續”目標帶來較大的挑戰。因此要對各級財政負擔以及農民繳費能力做出合理的評估，最終促進新農保“?；尽?、“廣覆蓋”、“有彈性”、“可持續”目標的較好實現。

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[6] 戰夢捷，楊潔.新型農村養老保險制度亟待解決的問題[J].特區經濟，2010（2）.

Theory Definition and Practice Assessment of the Basic Principles

in New Rural Social Endowment Insurance

Xu Qiang

（School of Labor and Human Resources， Renmin University of China，Beijing 100872，china）

Abstract： Based on the theory definition of the four basic principles，“basic security，wide coverage，flexibility and sustainability”，of the New Rural Social Endowment Insurance，this paper implemented a practical assessment of the New Rural Social Endowment Insurance by using the 2011 national statistical databases and the Demographic Yearbook. This paper argued that the New Rural Social Endowment Insurance has not yet achieved two principles which are the“basic security”and the “wide coverage”. Meanwhile，realizing the other two principles，the “flexibility” and the “sustainability”，are also facing some difficulties. The gradually achieving of the “basic security” and the “wide coverage” means that rural residentssocial security level gets promoted and the number of the social insurance participants gets increased. These will be larger challenges to the “sustainable” principle. In order to promote the better realization of the four principles of the New Rural Social Endowment Insurance，we should make reasonable assessments of the financial burden at all levels，as well as the farmerspayment ability.

Key words： the New Rural Social Endowment Insurance；basic principles；practical assessment

（責任編輯：李 萌）