論戰略性新興產業的軍民融合發展

紀建強 黃朝峰

[摘 要]戰略性新興產業走軍民融合發展道路需要建立權威高效軍民融合領導決策機構，改革現有國防科技工業管理體制，完善政策法律體系等制度保障；以國防科技工業和民用高新技術產業為基礎打造戰略性新興產業軍民融合發展的產業平臺；以建設軍民融合國家創新體系，實現軍民科技資源共通互享，加快軍民兩用科技成果推廣轉化等舉措，夯實戰略性新興產業軍民融合發展的技術基礎。

[關鍵詞]戰略性新興產業；軍民融合；制度保障；產業平臺；技術基礎

[中圖分類號]F062.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2013）07-0053-05

后金融危機時代，新興產業已經成為世界各國走向經濟復興的選擇和重點，對于中國等發展中國家而言，發展戰略性新興產業是轉變經濟發展方式、實現內生增長的重要途徑[1]。然而，從全國范圍看，各地政府只考慮到戰略性新興產業對經濟發展的促進作用，而忽視了其推動國防建設的特殊功能。因此，有必要從戰略高度統籌考慮，謀劃戰略性新興產業的軍民融合式發展道路，這不僅對我國社會經濟科技發展具有重大引領帶動作用，而且對未來一段時間國民經濟發展、重大技術突破、國防科技進步都有重大意義。

一、提高戰略性新興產業軍民融合發展的認識水平

戰略性新興產業具有戰略性、全局性、導向性等特點，在國民經濟中具有重大戰略意義，關乎國計民生、國家經濟安全或軍事安全[2][3][4]，必須從戰略高度理解戰略性新興產業軍民融合發展的重大意義。

1.要認識到軍民融合發展是戰略性新興產業自身特點的內在要求

7大戰略性新興產業在技術、人才、設備、信息等要素層次都具有軍民通用特性，軍民融合發展是其內在必然要求。以新一代信息技術產業為例，其中的新一代移動通信、下一代互聯網、物聯網、地理信息、高性能集成電路和高端軟件等，既在推動國民經濟和社會發展中具有先導性、支柱性作用，又在國防和軍隊建設中擁有廣闊應用前景。據統計，發展信息化武器裝備所需要的計算機技術、軍事微電子技術、光電子技術等80%以上與民用信息技術通用。我國北斗衛星導航系統建成以后，年產值可達500億元，其中民用需求占系統用戶總量的95%以上。又如發展高端裝備制造業中的航空航天產業，需要新材料、現代制造、先進動力、電子信息、自動控制、計算機等領域關鍵技術的群體突破，對于發展經濟、改善民生和轉變戰斗力生成模式都具有十分重大意義。因此，戰略性新興產業軍民融合發展有一定的必然性，應切實提高軍民融合發展意識。

2.要牢固樹立戰略性新興產業軍民融合發展既是富國之策又是強軍之略的觀念

走軍民融合式發展道路，把戰略性新興產業培育成既是國民經濟持續健康發展的重要支柱，又是武器裝備重要的工業基礎，有利于進一步形成國防建設和經濟建設相互促進、相互協調發展的良好局面，減少國防建設對經濟建設的“擠出效應”，提高國防建設對經濟建設的“溢出”效果。歐美的一些經濟學家對航天產業作過評估，其投入比為1∶2，與核心技術相關的產業可以高達1∶8至1∶14。據央視報道，花費239.15億美元的“阿波羅登月計劃”，不僅實現了美國趕超蘇聯的政治目的，同時也帶動了美國科學技術特別是推進、制導、材料、電子學和管理科學的發展。而據專家估計，中國探月工程的投入產出比會達到1∶10，甚至在不遠的將來會為中國帶來更多的收益。可見，戰略性新興產業不僅能夠極大地提高國民經濟發展水平和速度，還能推動武器裝備現代化建設發展。

3.要有局部利益服從服務國家利益的大局觀

自國家確定了新能源、新一代信息技術等7大領域作為戰略性新興產業后，各地區、各部門格外積極地加以貫徹落實，也是情理之中的事情，但應避免爭搶項目，盲目跟風，造成產業趨同。根據李金華的[5]研究，生物醫藥應以山東、廣東、江蘇、河南為依托，節能環保應以廣東、浙江、江蘇、天津為依托，高端裝備制造業應以山東、江蘇為依托，新能源汽車應以吉林、廣東、山東、上海、湖北為依托，新一代計算機和通信技術應以廣東、北京、江蘇、上海為依托建立集聚區。但從現實情況來看，產業同質化趨勢明顯，根據各省市發布的戰略性新興產業發展規劃看，北京、天津等12個省市列出的戰略性新興產業涵蓋了國家規劃的全部7個領域，而把新材料、新能源、新一代信息技術作為發展重點的省市分別有30個、25個、23個，其它領域的戰略性新興產業也有類似現象。在戰略性新興產業培育發展中，區域的產業、項目選擇趨同、雷同現象比較明顯，這都是從各自地區局部發展利益出發，而沒有從整個國家利益出發考慮產業布局的結果，極容易造成爭先恐后、大干快上，不注意發展階段、發展條件和循序漸進，最終造成重復建設，一哄而上，一哄而下[6]。

二、提供戰略性新興產業軍民融合發展的制度保障

任何新興產業的培育發展都需要政府提供相應的制度保障、政策法規支持。目前，我國還沒有建立起與戰略性新興產業軍民融合發展相適應的制度體系，需要進行制度創新，并完善法律體系。

1.建立權威、高效的戰略性新興產業軍民融合領導決策機構

戰略性新興產業軍民融合發展涉及政府與軍隊、軍工企業與民用企業等多方面利益關系，需要理順不同地區、行業部門、軍地之間的工作關系。在頂層設計層面，要有國家層次軍隊相關部門參加的權威領導機構，強化國家宏觀管理的領導職能，妥善處理地方與軍隊、整體與局部、短期與長遠、行業之間、區域之間的平衡關系。因此，需要設立權威有效、上下聯動的決策機構，可考慮建立由國務院總理或第一副總理牽頭，軍隊總裝備部部長、各相關國務院部委和國防科技工業局負責人參加的軍民融合發展委員會，就戰略性新興產業軍民融合的規劃、途徑、政策等方面進行統籌規劃和協調，并上升為國家意志，強制執行。同時，各省市也應建立相應的領導機構，貫徹落實上級決策指示，就本地區戰略性新興產業軍民融合進行統籌規劃。

2.進一步深化國防科技工業管理體制改革

很長一段時間，我國國防科技工業由國防科工委和國務院相關機械工業部管理，民用工業則由經委/發改委等部委負責。2008年，大部制改革后，民用工業的管理職責合并到工業與信息化部，并下設副部級的國防科技工業局管理全社會的國防科技工業。這是很大的改革，初步改變了過去那種國防工業與民用工業完全分離的管理體制，是在中央政府管理體制層面體現軍民融合的一個重要變化。但是新的國防科技工業管理體制仍具有很大程度上的獨立性，行業壟斷、部門壟斷、行政性進入壁壘并沒有真正打破。必須進一步加快改革步伐，盡快實現國防科技工業與民用工業管理體制的真正融合，建立適應國防建設和經濟建設融合發展的宏觀管理體制，為戰略性新興產業軍民融合發展提供制度保障。以轉變政府職能改革為抓手，加大行政放權力度，減少各種類型“民參軍”的行政審批，在必要保密的原則下，包括國防科技工業局在內的工業管理部門將職能重點轉變到信息發布、政策支持、軍地協調等服務功能上來。

3.建立門類齊全、功能完備、內外協調、配套銜接的政策法規和技術標準體系

首先，要加快研究制定《“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃》實施性細則，從政策層面減少戰略性新興產業發展的不確定性。當前，各地區對戰略性新興產業的理解和規劃還存在一定的差異，一些地方將文化創意、石化深加工、林產業、綠色食品、現代物流、海洋產業、高端生產性服務業等一般新興產業列為戰略性新興產業。這都是對戰略性新興產業定位上存在認識差異的結果，需要盡快從政策、標準體系上加以確認，以方便從規劃階段便考慮到產業的軍民兩用性。其次，完善稅收激勵政策。對戰略性新興產業進行稅收優惠，是世界各國的普遍做法。如1973年，日本把基礎產業列為發展戰略的重點，開始注重產業技術的原始創新和集成創新。為此，日本政府制訂了減免、優惠等一系列能夠刺激自主創新的稅收政策。我國雖然也在不同時期制訂過相應的稅收激勵政策，但總體上激勵的效果仍不理想，還存在一些不利于促進企業自主創新的稅制環節。特別地，仍然缺少針對戰略性新興產業發展的稅收優惠規定，對自主創新激勵不夠，需要創新稅收政策，促進戰略性新興產業發展。最后，要加強財政金融政策支持力度，以政府資金推動和引導戰略性新興產業走軍民融合發展道路。同時，加快戰略性新興產業融資方式創新，積極拓寬融資渠道，鼓勵支持戰略性新興產業企業上市融資。綜合運用計劃和市場兩個機制，共同推動戰略性新興產業軍民融合發展。

三、打造戰略性新興產業軍民融合發展的產業平臺

戰略性新興產業軍民融合發展的最終結果就是要形成在若干領域具有重要影響和戰略地位的軍民融合型產業。所謂軍民融合型產業，是指那些具有軍民兩用廣闊前景，軍事效益和經濟效益顯著，對軍事裝備研制和國民經濟發展發揮著重要引領作用的產業[7]。軍民融合型產業有兩個來源方式，一個是從國防科技工業出發，打造軍民融合的國防工業體系；另一個是依托民用高新技術產業，走“民參軍”發展道路。

1.進一步推動國防科技工業軍民融合發展

經過多年“軍轉民”發展，我國國防科技工業已基本實現了“軍品為本，民品立業”的產品結構，民品行業涉及到能源、材料、信息技術等多個領域，下一步發展軍民融合型產業，關鍵要做好如下幾點：①優化民品結構，朝戰略性產業方向發展，按照“有所為有所不為”的原則，擇機退出一些非核心、發展前景不好的產品。發揮軍工企業自身科技優勢，集中力量朝國家規劃的戰略性新興產業領域進軍。②轉變發展方式，加快轉型升級。抓住國家經濟發展方式轉變契機，促進民品產業由粗放型增長方式轉變到集約型增長方式。將產業的發展動力轉變到依靠勞動者素質提高、管理創新上來，依托產業結構優化升級做大做強軍民融合型產業。③強化技術支撐，提高科技創新能力。在現有軍工技術優勢基礎上，進一步優化內部科技資源配置，提升整個行業的自主創新能力和水平。可設立相應的民品技術開發基金，對有重要發展潛力產品的科技攻關、技術研發、人才培養等方面給予資金支持。

2.鼓勵引導民用高新技術產業走軍民融合發展道路

對于民用領域軍民融合型產業的培育，則要在如下兩方面下功夫：

（1）打破軍民分離的工業體系。受發展歷史、管理體制等多種因素影響，我國軍工企業自成體系、封閉獨立仍比較嚴重，高新技術民用工業企業長期無法融入國防科技工業體系，抑制了“民參軍”的步伐和程度。要打破軍工行業壟斷，鼓勵有實力的優秀民用工業企業進軍武器裝備科研生產領域。

（2）改革軍品采購制度。我國國防軍工行業長期處于封閉和半封閉狀態，軍品采購范圍小，招標信息傳播渠道少，連許多大型國有企業對國防軍工需求了解甚少，甚至根本不了解。除少數經常與國防科技工業企事業單位聯系的企業外，大多數民營企業不知道國防科技工業的技術需求是什么，因而無法為國防服務[8]。因此，應擴大軍品采購范圍，合理提高軍方產品、技術需求的透明度，從需求上引導民用高新技術產業走軍民融合發展道路。

四、夯實戰略性新興產業軍民融合發展的技術基礎

軍民兩大創新體系的融合是推進戰略性新興產業軍民融合發展的技術保障。實現兩個創新體系融合，實質上就是要建立軍民融合的國家創新體系，融合軍地科技資源網絡，促進創新要素的軍民良性互動，提高國家自主創新能力[9]。

1.加強國家創新體系各主體之間、創新鏈條各環節之間的軍民互動

①消除國防科技創新體系與民用科技創新體系壁壘，將國防科技創新規劃納入國家科技創新整體規劃中。調整軍民分離的國家科技管理體制，由政府、軍隊圍繞國家安全與發展的重大戰略需求，整合軍民科技資源，實現軍民科技創新之間的相互協調、優勢互補、良性互動，共同支撐戰略性新興產業發展。②加強國家、區域層面國防科技創新體系與民用創新體系的協調互動，建立開放、協作的軍民融合式科技創新體系基礎。統籌軍地兩大系統的基礎性科研機構和高等院校，強化其在國家科學技術基礎與應用研究、前沿探索、先期技術開發中的主力軍作用，為武器裝備與戰略性新興產業發展增加知識積累和核心技術儲備。③建立一批以企業為主體、高校科研院所為支撐、戰場和市場為導向、特色產品為核心、產學研相結合的長期穩定的科研創新聯盟。通過政策引導，以滿足戰略性新興產業軍民融合發展的技術需求為主要目標，引導軍民科技資源雙向流動，優先支持軍地兩大系統的企業、高等院校、科研機構聯合承擔技術攻關項目，形成長期、穩定的以企業為主導和核心，軍地雙方高校、科研機構聯動的協作創新機制，努力推動國防科技工業企業、軍事科研院所和地方科技資源有機結合、科學配置。

2.建立健全軍民科技資源共享機制

①進行系統、深入的科技資源普查，摸清家底。建國60多年來，我國科研設施、基地和人力物力財力資源等科技條件建設有了很大的積累和改善，但是由于缺少統一的普查機構，再加上歷經多次體制變革，科技資源實力的系統掌握存在一定困難。可由科技部牽頭，聯合工信部、國防科工局、教育部和總裝備部等相關部門，成立聯合調查機構，定期系統調查各類科技資源數量、規模、使用情況等統計信息，徹底搞清大型科研試驗平臺、基地、人員等各類科技資源實際狀況，為科學合理統籌規劃軍民融合式國家科技資源體系提供數據支撐。②構建國家層面軍民兩用科技基礎平臺。雖然我國各類科技資源都積累了一定的規模，但與此同時，多年以來存在的多頭投入、重復分散、利用率低下的問題仍然大量存在[10]。因此，必須從國家層面優化科技資源分布與配置，建立軍民兩用的科技基礎平臺，提高科技資源利用效率。在國家科技基礎條件平臺建設中，要注意吸納軍民兩大創新體系中的優質存量資源參加建設，軍民共建、軍民共用、邊建邊用，為軍民兩大創新體系服務。近期，應圍繞制約7大戰略性新興產業長遠發展的科學技術，由國務院、中央軍委牽頭，對相關科技資源進行全面普查，摸清科情科力。依托科技部國家科技基礎中心平臺已有成果，全面融合高校、科研院所、軍隊、軍工系統和地方企業科技資源，打破當前軍民分割、條塊分割、相互封閉、重復分散的格局，形成服務于全社會戰略性新興產業技術創新需求的軍民兩用科技基礎平臺。③完善以促進科技創新要素流動、知識擴散、軍民兩用技術雙向轉移為核心的科技資源服務體系。依靠工信部軍民結合推進司、科技部、教育部有關司局、總裝備部等單位，建立覆蓋軍地雙方的中介服務體系，并加強國家層面、軍隊系統、區域層面科技中介服務體系的有機結合，提高對戰略性新興產業科技創新活動的全過程服務能力和水平。

3.加速軍民兩用科技成果推廣轉化

由于戰略性新興產業的發展嚴重依賴技術創新，所以對于戰略性新興產業來說，科技成果的有效轉化是重中之重[11]。而軍民兩用科技成果推廣轉化則是戰略性新興產業軍民融合發展的重要途徑。①充分發揮國防科技創新對于培育發展戰略性新興產業的支撐作用。國防科技創新體系是國家創新體系的重要組成部分，戰略性新興產業的培育發展需要國防科技創新的引領和支撐。新中國成立以來，兩彈一星、載人航天、探月工程、超級計算機、北斗衛星導航系統等重大軍事科技創新項目，對我國核工業、航空航天工業、信息產業等戰略性產業的發展，發揮了不可替代、不可或缺的關鍵作用。如由天津市濱海新區和國防科技大學共同建設，以天河一號千萬億次高效能計算機系統為基礎構建的國家超級計算中心，已經并將繼續帶動石油勘探數據處理、航空航天裝備研制、新材料開發和設計等戰略性新興產業發展，創造了上百億元的經濟價值。②鼓勵民用高新技術企業從事軍民兩用技術開發。目前，我國民用高新技術企業已經擁有豐富的科技資源，具備從事軍民兩用技術開發的能力。以國家高新區為例，2008年，國家高新區擁有5.3萬家企業，匯集了7，000家研究開發機構，700多個國家工程（技術）研發中心和開放實驗室，300多家產業技術檢驗檢測平臺，擁有各級科技人員135萬人，占全國的30%，R&D投入接近甚至超過了許多發達國家平均水平，達1，658億元[12]。民用工業企業已經在新材料、新能源、高端裝備制造等領域取得了一批重要技術創新成果，可以從事相關領域軍民兩用技術的開發及產業化。下一步，應做好如下幾個方面工作：首先，建立民用高新技術成果的通報和展示制度，使軍方裝備部門能及時了解民用高科技企業具有軍事應用潛力的成果。建立民企與軍方合作開發軍品項目的機制，減免民企的軍工產品稅。把裝備研發由封閉的集中機制轉變為開放式的民用企業都能參與的機制，更多的吸納民用科技成果。其次，向民口單位發布可以利用先進民用技術的國防科研和武器裝備協作配套科研項目指南，實現信息雙向交流，并在武器裝備科研生產許可和向國家推薦參加軍工科研任務競爭方面，打破軍民界限，實行同等政策，支持民用技術為軍工服務。最后，設立軍民兩用技術開發中心，推動軍民科技資源和先進技術的雙向轉移，構造小核心、大協作、軍民兼容的軍工科研體系。③完善軍民兩用科技成果推廣轉化的法律體系。這方面，發達國家做的比較多。如美國自從20世紀90年代以來，就相繼頒布了《國防授權法》、《國家競爭力技術轉移法》、《國防工業技術轉軌、再投資和過渡法》、《聯邦技術轉移法》、《國防采辦系統》等法案，為軍民兩用科技成果推廣轉化提供了良好的法制環境[13][14]。其它國家如英國、法國等也都有類似的法律法規。而我們國家的軍民兩用科技成果推廣政策，大多是以領導人講話和政府文件形式下發，尚無一部明確關于軍民兩用科技成果推廣轉化的法律，推廣轉化活動缺少穩定的法律保障，不確定性較大，不能有效促進軍民兩用科技成果的推廣轉化。

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Research on the Civil-military Integration Development

of Strategic Emerging Industries

Ji Jianqiang， Huang Chaofeng

（College of Humanity and Social Science，National University of Defense Technology，Changsha 410074，China）

Abstract： The civil-military integration development of strategic emerging industry requires three conditions as guarantee. First，we should establish authoritative and efficient decision-making body，reform national defense industry management system and perfect legal and policy system. Second，we need to build industrial platforms which are based on both national defense industries and high and new technology industries. Finally，we should consolidate the technological base for the civil-military development through constructing civil-military development innovation system at state-level，sharing scientific and technological information resources between civil and military industries and accelerating the transformation and promotion of the scientific and technical achievements which are applicable for both civil and military purposes.

Key words： strategic emerging industries；civil-military integration；institutional guarantee；industrial platform；technological base

（責任編輯：張改蘭）