司法警察維護控申接訪秩序的實踐思考

天津市濱海新區大港人民檢察院課題組

隨著新刑事訴訟法實施，檢察機關面對的涉檢信訪特別是刑事申訴信訪案件日趨紛繁復雜，僅憑控申部門的力量難以有效處置集體訪、告急訪等突發事件，迫切需要聯合內設部門建立“大接訪”制度，尤其需要司法警察在“大接訪”格局中發揮維護控申接訪秩序的警務保障作用。

一、司法警察維護控申接訪秩序的角色定位

（一）司法警察是控申接訪秩序的維護者

《人民檢察院司法警察暫行條例》第2章規定，人民檢察院司法警察的九項職責之一就是“負責檢察機關專門接待群眾來訪場所的秩序和安全，參與處置突發事件。”第20條還規定，“人民檢察院司法警察在維護接待群眾來訪場所秩序時，應勸解疏導個別不遵守上訪秩序人員，制止不法分子的破壞活動，維護檢察機關的工作秩序，保護檢察官的人身安全。”同時，《人民檢察院司法警察暫行條例》第10條規定，“人民檢察院司法警察對以暴力、脅迫方法妨礙檢察活動的人員，可以強行帶離現場，或者采取法律規定的其他強制措施。”可見，檢察機關的司法警察維護控申接訪秩序和參與處置涉檢信訪突發事件有法律的依據，是檢察機關司法警察的職務范疇，其有權對妨礙檢察活動的信訪人員進行勸解疏導，直至采取必要的強制措施。

（二）司法警察是處置涉檢信訪突發事件的重要參與者和執行者

檢察機關司法警察是參與處置涉檢信訪突發事件的重要參與者和執行者，要在檢察官領導和指揮下處理涉檢突發事件。如根據《人民檢察院司法警察工作試行條例》第2條規定，人民檢察院的司法警察具有武裝性質和特殊強制手段，肩負著保衛人民檢察院各項檢察工作、國家的各項建設和人民群眾生命、財產安全的重任，同時對社會的發展和文明起著維護和促進作用。因此在高檢院對“維穩處突”的整體部署中，接待涉檢來訪人員工作一直是維穩工作的重中之重，其中將司法警察始終定位于“負責維護控申接訪秩序的基本保障力量”，就是要充分發揮其作為檢察機關唯一一支武裝力量的警務保障功能。但在現有的檢察機關領導體制里，檢察機關司法警察從事某項檢察活動往往是在檢察官的領導和指揮下開展。在控申接訪實踐中，控申部門遇到重大集體訪、碰到信訪人情緒激動，難纏，威脅接訪檢察官等可能引起事態進一步惡化或需要對過激信訪人員采取一定的穩控或者強制措施等特殊情況或突發事件時，需要向法警部門申請用警，法警出警后，在具體的維護信訪秩序工作中要統一接受控申、業務部門的指揮，協助維護接訪秩序，參與處置突發事件。

二、司法警察維護控申接訪秩序的現實需要

（一）涉檢信訪案件大多具有原因復雜、處置棘手等特點，突發事件時有發生

在控申工作實踐中，對控申接訪秩序構成沖擊的主要是涉檢信訪案件，即公民、法人或者其他單位通過信訪渠道反映的人民檢察院違法違規、檢察人員違法違紀或不服人民檢察院處理決定等涉及人民檢察院或者檢察人員的案件。此類案件成因非常復雜，有檢察人員與公安偵查人員、審判人員由于認識分支而對案件定性、處理上形成的“夾生案件”，往往是法院退回起訴，檢察院作不起訴處理，當事人由于不服不起訴決定而到檢察院“討說法”；有地方黨委、政府等部門不當干預，致使公檢法司通過召開“四長會”而形成的“妥協案件”，導致當事人對司法機關的處理結論懷疑和不信服而導致的上訪案件；有辦案人員在實體上、程序上或多或少存在這樣那樣的問題和漏洞，而引發的上訪案件等。信訪人將信訪的焦點集中于檢察院，一旦利益訴求得不到滿足，就通過越級訪、非正常進京訪、選擇在特殊時期集中上訪等形式給檢察院施加壓力，甚至通過制造信訪突發事件來激化信訪矛盾，處置起來非常棘手。

（二）控申部門接訪力量有限，需要司法警察來協助維護接訪秩序

檢察機關的控申部門是涉檢案件的主要接待部門，有專門的接待室。作為是一個“多功能”的接待室，涉檢信訪接待室承擔著接待來信、來訪、控告、申訴，接受舉報貪污受賄、瀆職侵權線索等職能，它要求控申部門工作人員對所有來舉報、控告、申訴、法律咨詢的人員都要熱情接待，細心聽訴，耐心解答。但由于涉檢案件的日趨復雜性，接待室出現了一些多發常見的棘手問題，如信訪人在接待室非法滯留、纏訪鬧訪，甚至破壞辦公設施；集體訪人員情緒激動，秩序混亂，聲音噪雜；個別信訪人就可能發表過激言論或做出過激的行為，表現為自傷自殘或對接訪人威脅或直接實施暴力，廝打亂撓和攻擊性行為等等。而控申接訪部門的主要工作是解釋和說服，高檢院的信訪接待規定中要求將違反信訪秩序不聽勸告的人員交由法警處理。且實踐中控申訴接訪人員一般為2-3人，缺乏處置經驗和必要的執法手段，面對這些情況也大多束手無策，缺少應對能力。因此，處置此類信訪案件或突發事件，僅憑控申人員的力量是不夠的，需要有一支編隊管理條件下的常態的應急處突的警力儲備，而司法警察能夠承擔參與信訪接待值勤，維護信訪秩序和安全的重任。

三、司法警察維護控申接訪秩序的難點問題

（一）司法警察維護控申接訪秩序的主觀認識誤區和執法能力缺陷

檢察機關司法警察在隊伍建設、隊伍素質和作風紀律不斷加強，為檢察工作的順利進行作出了重要貢獻。但還是將警力集中配置在辦案工作區，工作重點放在看管、押解、送達等配合辦案工作上，對維護控申接訪秩序工作缺乏足夠的重視，特別是對涉檢信訪工作中突發事件缺乏敏感性。有的司法警察角色意識不強，總認為自身的職責就是送達法律文書、押解、看管等工作，涉檢上訪是控申部門和業務部門的事，與司法警察無關，因此出警并不積極；有的則認為“多一事不如少一事”，缺乏必要的職責擔當以，僅滿足于單一的維護秩序而不對信訪人作必要的說服勸解工作，遇到突發事件不敢依法采取強制手段，依賴“等、靠、拖、耗”來解決問題；有的則缺乏群眾工作意識，對社情民意缺乏必要的了解，遇到上訪人員有過激言行時，缺乏耐心和理解，處置不夠冷靜，表現為不夠理性和情緒化，如有的心態急躁，有簡單化傾向，總期望公安盡快出面了事；有的則情緒激動，一味冷、硬、橫、推，與信訪人形成矛盾對立和激化等等。上述諸多現象實際反映出司法警察對維護控申接訪秩序缺乏必要的重視，思想準備不足，以致在日常執法工作中忽視“維穩處突”能力的訓練，執法能力有所欠缺，在應急預案的形成及演練方面落實不到位。實踐中，由于大多數司法警察對如何應對重大突發事件，在處置過程中有關的注意事項及易出現問題的環節，沒有清晰的認識，缺乏有針對性的訓練，不具備運用群眾語言釋法說理、近距離接觸群眾化解矛盾、處理疑難復雜問題與應對突發事件等相關執法能力，以致在處置突發事件時辦法不多，不知如何積極化解矛盾，影響了執法效果。

（二）司法警察維護控申接訪秩序的工作機制有待完善

當前，檢察機關在處置涉檢信訪突發事件中往往是由控申部門接待，整個處置過程顯得很被動、不靈活、不科學、不系統，處置能力明顯不足。筆者分析工作機制不完善的原因主要有：一是高檢院關于司法警察參與維護控申接訪秩序的規定較原則，法律授權不明確。如對司法警察在維護信訪秩序工作中的職、責、權是什么，哪些行為是可為的，哪些行為是不可為的，遇到突發事件如何處置，在什么情況下聯系公安警察介入，在什么情況下實施強制措施，以及維穩中的指揮關系等等都未作出具體的規定。這就導致司法警察在處置突發事件時，對什么可為與什么可不為不太明確，思想上有所顧慮，造成遇事不能快速、準確地處置，司法警察作用的發揮受到了很大限制；二是涉檢信訪處置機制中的檢警銜接配合機制不完善。司法警察與控申等業務部門研究信訪接待中群眾工作的趨勢、規律及配合協作制度機制還沒有實現常態化，多是臨時性和應急性工作聯系，遇到緊急情況才找申請用警，缺乏固定的制度安排；三是涉檢信訪案件的安防機制也有待完善。如接待室接訪和候訪區域沒有分離，未設立隔離緩沖地帶；物防、技防和安全設備使用條件不夠具備，人防與技防未實現緊密結合，多未建立安檢制度；部分基層院警員數量不足，在司法警察的裝備、警務技能等方面較為薄弱，加上部分司法警察年齡偏大、技能水平不高等原因，導致法警不能很好地控制場面，在處置突發事件中處于被動狀態。

四、司法警察維護控申接訪秩序的完善對策

（一）司法警察應提高“維穩處突”的思想認識和執法能力

司法警察應強化責任意識，要忠于職守，將維護控申接訪秩序與維護機關安全放到重要位置；要提高群眾意識，要體認到自己是涉檢信訪接待窗口的司法行政人員，面對的是不確定的復雜的人群，應該以理性、文明、平和的心態對待信訪群眾；要樹立角色意識，辯證的擺正“主角與配角”的關系，在接待來訪人員時，接訪人員是“主角”，一些具體接訪事宜，要由“主角來唱”，司法警察協助維護秩序。但遇到突發事件，司法警察就由配角轉化為主角，果斷靠前，主動處置。司法警察還要正確看待“養兵與用武”的關系，通過加強日常培訓和演練來提升應對突發事件的能力：司法警察在具備政治素養的同時而且要培養一定的法學素養，熟悉各部門業務范圍，精通檢察院辦案規則、刑事訴訟規則等業務文件；要有嫻熟的口頭語言表達能力，關于利用群眾語言對信訪人進行釋法說理，通過良性溝通和交流來化解矛盾糾紛；司法警察還要具備良好的身體素質，會擒拿、會用械具。為此，司法警察需要加強體能訓練和日常演練：要采用互動式教學方法，通過討論來理清思路，澄清維護控申接訪秩序的認識誤區；要大力開展涉訴處突的實戰演練，可以與公安專科學校聯系，邀請該學校的專業教師向司法警察傳授抗暴力事件的處置方法和語言表達技巧，組織對群體性和暴力型上訪的模擬訓練；要科學施教，采取軍事化管理，通過正規培訓，強化職業意識和心理素質訓練，教育并培養司法警察勇敢頑強的職業品質；要立足實戰，大量開展警械具的使用，包括佩帶、上銬時機及動作、警棍操、強光手電使用規定等內容，及槍械等武器的使用操作。在省級院法警總隊集中培訓的同時，基礎較好的檢察院可以實行司法警察每周半天的分散訓練活動，適時組織崗位練兵和實戰演練活動。

（二）檢察機關應進一步完善司法警察維護控申接訪秩序工作機制

一是及時制定司法警察維護控申接訪秩序和處置突發事件工作細則。建議高檢院或省級院進一步完善司法警察“維穩處突”的工作規范和標準，特別是對控申接訪工作中的申請用警、派警出警等的程序作出規定，明確司法警察在接訪工作中規范行使的權力范圍及其與控申各自的權力邊界，減少履職盲區，避免推諉扯皮；二是進一步完善“大接訪”或“聯合接訪”工作機制。“大接訪”或“聯合接訪”是在控申接訪室由控申人員和案件承辦人員、司法警察等聯合接待來訪，其中司法警察負責維護接訪秩序，處置突發事件。在“大接訪”機制下，司法警察部門與控申部門部門各設一專人負責溝通聯絡工作，由控申部門部門定期將告急訪、群體性上訪和重大社會影響及重大安全隱患的信訪事件等信息及時向司法警察大隊通報，共同建立信息通報長效機制。控申部門在遇到接待群訪、鬧訪、無理纏訴等緊急情況時，應及時與司法警察部門取得聯系，要求司法警察大隊派員到場控制局面，防止意外發生。同時，司法警察部門在處置與院領導和業務部門糾纏的當事人及其家屬時，亦應亮明身份，穩定來訪者情緒。對業務性問題，要及時與控申部門聯系，共同出面疏導解釋，保持聯動、共同應對，及時、安全、有效地處理各類信訪問題。筆者建議，控申部門與司法警察部門應提前制定預案，對各自的權責作出區分，對用警出警的案件范圍作出界定，對處置措施作出謀劃，對警械具的使用作出規定，以保證檢警順利銜接；三是對集體訪、告急訪、上訪老戶及部分重特大信訪案件要建立安檢制度，強化人防、物防和技防。司法警察負責安檢門工作，對受檢者以語言形式對抗安全檢查時，值勤人員要心態平和，不卑不亢，冷靜地勸導對方，拒絕接受安全檢查的人員不得進入接待室；同時，司法警察部門還要與當地公安派出所定期溝通。根據事件的發展變化，及時向公安機關通報，必要時請公安民警支援協助，制止事態的擴大，有效維護檢察機關的安全和社會的穩定。