淺析基本農田保護規劃及意義

閆永強

摘要：為了對基本農田實行特殊保護，促進農業生產和社會經濟的可持續發展，根據《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）、國務院《基本農田保護條例》和有關法律、法規，我們對基本農田保護規劃進行一個分析，保護耕地就是保護我們的生命線。基本農田是耕地中的精華，因此實施耕地保護的實質就是實施基本農田的保護。基本農田規劃是土地利用總體規劃中的重要內容之一，它是將總體規劃確定的耕地按照一定的指標優選劃為基本農田的過程。科學合理的基本農田規劃對于保護耕地、促進農業和國民經濟發展以及實現國家可持續發展都有著重要意義。本文對此展開研究探討。

關鍵詞：基本農田 規劃 持續發展 重要意義 研究 方向

根據調查，我們發現在采取嚴格的基本農田保護措施的同時，往往只重視耕地數量，忽視質量；重視耕地生產功能，忽視生態、景觀和文化等功能，造成了耕地質量的下降及優質耕地資源的浪費。國土資源部發布的《縣級土地利用總體規劃編制規程》指出：“土地利用結構和布局調整要優先安排生態屏障用地，保護耕地和基本農田”，這些要求的提出為基本農田保護空間規劃方法在實踐上提出了新的挑戰，也為基本農田空間規劃研究指明了新的方向。按照國土資源部、農業部的要求，永久基本農田劃定工作和土地整治規劃編制工作的最終目的都是以科學發展觀為統領，落實最嚴格的耕地保護和集約節約制度。事關政府耕地保護目標責任考核以及耕地占補平衡指標驗收工作，事關經濟建設發展和糧食安全，意義重大。

1 實施基本農田保護利用總體規劃的重要意義

1.1 總體規劃的重要意義。我們知道，土地利用總體規劃是指導土地管理的綱領性文件，是落實土地宏觀調控和土地用途管制的重要依據，事關國家和人民長遠利益。各級國土資源主管部門要充分認識土地利用總體規劃在土地管理工作中的基礎地位和引領作用，切實做好土地利用總體規劃實施管理工作，不斷提高土地資源對經濟社會全面協調可持續發展的保障能力。

1.2 嚴格依據規劃劃定和保護基本農田。及時劃定基本農田。各地要嚴格按照土地利用總體規劃確定的基本農田保護目標、保護區布局及管制規則，在土地利用總體規劃批準之后3個月內完成基本農田劃定工作。基本農田劃定后，實行永久保護，任何單位和個人未經批準不得改變或者占用。與此同時，注重完善基本農田保護區管理。

2 保護制度

《中華人民共和國土地管理法》、《基本農田保護條例》和國土資源部制定的有關規章對基本農田保護制度作了規定。這些制度概括起來主要有以下幾個方面：2.1 基本農田保護規劃制度。各級人民政府在編制土地利用總體規劃時，應當將基本農田保護作為規劃的一項內容，明確基本農田保護的布局安排、數量指標和質量要求。

2.2 基本農田保護區制度。縣級和鄉（鎮）土地利用總體規劃應當確定基本農田保護區，保護區以鄉（鎮）為單位劃區定界，由縣級人民政府設立保護標志，予以公告。

2.3 占用基本農田審批制度。基本農田保護區經依法劃定后，任何單位和個人不得改變或者占用。國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實無法避開基本農田保護區，需要占用基本農田，涉及農用地轉用或者征用土地的，必須經國務院批準。嚴禁通過調整各級土地利用總體規劃變相占用基本農田。

2.4 基本農田占補平衡制度。

2.5 禁止破壞和閑置、荒蕪基本農田制度。禁止任何單位和個人在基本農田保護區內建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他破壞基本農田的活動。禁止任何單位和個人占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。禁止任何單位和個人閑置、荒蕪基本農田。

2.6 基本農田保護責任制度。并作為考核領導干部政績的重要內容。

2.7 基本農田監督檢查制度。縣級以上地方人民政府應定期組織土地行政主管部門、農業行政主管部門以及其他有關部門對基本農田保護情況進行檢查，發現問題及時處理或向上級人民政府報告。

2.8 基本農田地力建設和環境保護制度。地方各級人民政府農業行政主管部門和基本農田承包經營者，要采取措施，培肥地力，防止基本農田污染。

3 基本農田保護實施

根據國土資源部、農業部要求，以土地利用總體規劃修編為契機，將規劃確定的基本農田逐圖落實到地塊，落實到村組和承包農戶，明確地塊邊界、面積、質量等級、編號，健全相關圖表冊、完善基本農田臺賬，更新基本農田保護責任書，建立基本農田數據庫。數據庫信息將報國土資源部、國家土地督察局備案，做到圖、數、地一致，實現基本農田動態監管，為依法依規使用土地，嚴格落實土地用途管制制度、違法土地監測工作增加剛性，也為下一步開展耕地保護補償或激勵機制創新與試點工作打下基礎。

農業局要提供基本農田質量數據、負責建設基本農田質量數據庫，并根據劃定成果逐步將基本農田標注到農村土地承包經營權證書上。由于落實基本農田保護責任，簽訂保護責任書和承包經營卡等工作，需要逐村逐戶與農戶對接，必須要有村組干部的密切配合，希望各鄉鎮政府能做好事前動員，事中協調，以確保項目順利實施。并提供本鄉鎮概況（包括村組與農戶信息，交通概況）。

4 基本農田保護劃定與調整的作用

4.1 嚴格控制耕地流失。嚴格控制非農建設占用耕地。強化對非農建設占用耕地的控制和引導，建設項目選址必須貫徹不占或少占耕地的原則，確需占用耕地的，應盡量占用等級較低的耕地，扭轉優質耕地過快減少的趨勢。嚴格禁止擅自實施生態退耕。加強對農用地結構調整的引導。合理引導種植業內部結構調整，確保不因農業結構調整降低耕地保有量。

4.2 加大補充耕地力度。嚴格執行建設占用耕地補償制度。切實落實建設占用補充耕地法人責任制。按照建設占用耕地占補平衡的要求，嚴格落實省、自治區、直轄市補充耕地義務；支持有條件的地區在完成補充耕地義務的基礎上，增加補充耕地任務，確保耕地保護目標實現。對國家重大工程建設項目的補充耕地任務，經國務院批準，通過實施土地整理復墾開發重大工程，在全國范圍內統籌安排。積極推進土地整理復墾開發補充耕地，努力拓寬資金渠道，探索市場化運作模式。

4.3 加強基本農田保護。穩定基本農田數量和質量。嚴格按照土地利用總體規劃確定的保護目標，依據基本農田劃定的有關規定和標準，參照農用地分等定級成果，在規定期限內調整劃定基本農田，并落實到地塊和農戶，調整劃定后的基本農田平均質量等級不得低于原有質量等級。嚴格落實基本農田保護制度，除法律規定的情形外，其他各類建設嚴禁占用基本農田；確需占用的，須經國務院批準，并按照“先補后占”的原則，補劃數量、質量相當的基本農田。

4.4 統籌安排其他農用地。提高園地利用效益。重點發展優質果園，建設優勢果產品基地，促進品種結構調整和產品質量提高。調整園地布局，引導新建園地向立地條件適宜的丘陵、臺地和荒坡地集中發展。加強對中低產園地的改造和管理，穩步提高園地單產和效益。嚴格保護林地。加強林地征占用管理，禁止毀林開墾和非法占用林地，嚴格控制各項建設工程征占國家重點公益林、天然林、自然保護區、森林公園以及大江大河源頭等生態脆弱地區的林地。

4.5 加強規劃對土地利用的整體控制。落實耕地保護和節約集約用地責任制。按照《綱要》確定目標和任務，明確各省、自治區、直轄市耕地保護和節約集約用地責任，建立和完善耕地保護和節約集約用地責任考核體系，將實際耕地保有量、基本農田保護面積、補充耕地面積和質量、新增建設用地面積作為耕地保護責任和節約集約用地目標考核的重要內容。建立土地利用規劃實施問責制，地方各級政府主要負責人要對本行政區域內的土地管理和耕地保護負總責。把嚴格保護耕地、節約集約用地作為地方經濟社會發展評價和干部實績考核的重要因素，完善相關評價和考核辦法。

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