京津：從“相近相競”到“合作雙贏”

何芬

京津應時之需簽署《北京市天津市關于加強經濟與社會發展合作協議》。具體實效還需時間檢驗。但這是好開端，有助于建立京津新型相鄰大城市關系，帶動“首都經濟圈”及京津冀地區協調發展

北京和天津，兩個相距僅130公里的直轄市，相互的關系既親密又微妙，在競爭與合作、防備與互助博弈中一路行來，各有斬獲，也面臨“二虎相爭”帶來的問題。當長三角、珠三角在區域發展規劃統籌指導下邁向新一輪跨越發展時，京津冀區域卻遲難達成統一行動綱領。被寄厚望的“首都經濟圈”，從正式提出至今已兩年有余，實質性動作還在醞釀中。現實發展對京津深化合作的要求日益迫切。京津應時之需簽署《北京市天津市關于加強經濟與社會發展合作協議》。具體實效還需時間檢驗。但這是好開端，有助于建立京津新型相鄰大城市關系，帶動“首都經濟圈”及京津冀地區協調發展。

一、京津競合關系的演變及對區域發展的影響

北京與天津競爭合作，有其歷史淵源。天津，意即“天子渡口”，從建立之初就是拱衛京畿的要地和門戶。1860年天津被辟為通商口岸，在鐵路、電報等近現代工業發展方面開全國先河 ，并發展為僅次于上海的第二大工商業城市，地位一直保持到新中國成立。北京過去長期是純消費性城市，工業基礎薄弱，生產水平相對低下。統計資料顯示，1949年，天津的GDP是北京的2.5倍。彼時兩城市功能定位很明晰，相互間是合作關系，北京是政治中心，天津是北方最大的工商業城市、北京的出海口和東大門。

建國后到改革開放前，北京實行“變消費性城市為生產性城市”的建設方針，天津卻因各種原因經濟地位下降，二者經濟地位發生轉換。北京1953版、1957版城市總體規劃中都強調“工業基地”的定位，相繼投巨資建立燕山石化、石景山鋼鐵廠、東方紅煉油廠等一系列大項目和大型工業區，成為重工業城市，1979年北京工業產值占全市GDP的64%，重工業占工業的64%，僅次于遼寧居全國第二。此時，天津的經濟地位卻相對下降。上世紀50年代，我國一度實行“限制沿海、支援內地”政策，天津作為沿海城市，不再做新發展。蘇聯援華的156項目中天津僅有的國營第一一五廠也遷至陜西。其后，1958年2月-1967年1月9年間，天津市劃歸河北省，期間幾無投資，還遷出數百個工廠。兩城市經濟發展“一快一緩”，天津從經濟規模遠超北京到與北京旗鼓相當，再被北京趕超。1978年，北京實現GDP為1257億元，天津為1133億元，天津經濟規模相當于北京的90%。

改革開放后，北京與天津城市性質幾經變遷，北京工業發展受限，謀求經濟轉型，天津則如愿確立“北方經濟中心”定位。隨北京城區人口資源環境壓力越來越大，中央三次批示要求北京不再發展重工業。1983年版北京城市總體規劃中，不再有“經濟中心”或“現代化工業基地”的提法。原本位于北京城區的工業企業大量外遷 。天津則乘改革東風成為14個沿海開放城市之一，建立全國首批經濟技術開發區之一的泰達開發區，奠定濱海新區發展雛形。北京舍棄“經濟中心”的定位，天津則轉為“我國北方重要的經濟中心”，再上升為“北方經濟中心”，經濟地位不斷回升。改革開放至今35年間，北京有12年GDP增速超天津，其余23年GDP增速均低于天津。特別是濱海新區上升為國家級新區后，天津發展勢頭迅猛，2008年以來每年經濟增速都超出北京6個百分點以上，經濟規模相當于北京的比例從最低時的不到一半回升到70%以上，并在2011年實現人均GDP超過北京。

城市性質與發展定位差異化并未阻止京津在經濟發展領域的競爭，兩城對產業項目、高端資源爭奪日趨激烈。上世紀90年代，京津兩城產業（主要是重工業）同構現象較突出，資源爭奪苗頭初現。據說當時國家計委擬在京津地區興建一30萬噸乙烯生產基地，京津兩市互不相讓，最終各建一15萬噸項目，結果因規模小都未實現效益。故事源頭已不可考，但京津間競爭和矛盾可見一斑。北京甚至另尋出海口，1993年始與唐山聯建京唐港。該項目投入巨大卻收效甚微，因北京到京唐港距離是到天津港距離的兩倍，加之京唐港航線少等原因，目前北京經海運進出口貨物仍90%以上經天津港運輸。新世紀以來，京津圍繞首都第二機場、北方產權交易中心、全國第三家證券交易所等大項目開展了激烈競爭，其結果雖非兩敗俱傷，但對理順兩城關系、推動京津冀區域整體發展并無裨益。

二、京津具有加強分工合作的迫切需求與良好基礎

近來，關于京津加強合作的呼聲日高并形成高度共識，京津必須放下“心防”與“成見”，加強分工合作，謀求雙贏發展，像日本的東京與橫濱、荷蘭的阿姆斯特丹與海牙一樣。

加強京津合作是推動兩城可持續發展、實現各自發展定位的客觀需要。北京建設世界城市，天津建設北方經濟中心，都面臨許多困難和制約。如兩城共同面對的日益嚴重的資源環境瓶頸、城市發展空間約束、民營經濟發展不活躍等困擾及北京的交通擁堵、天津服務業發展等問題，不可能孤立地在本市行政區范圍內解決，而要與周邊地區功能互補和良性互動，在生態建設、人口布局、基礎設施建設、產業協作等方面發揮各自比較優勢，合力發展。

加強京津合作是建設首都經濟圈、打造有全球影響力城市群的必然要求。要實施首都經濟圈戰略，推動京津冀區域統籌協調發展，必須先理順京津兩個特大型城市間關系，降低乃至消除競爭內耗，并協調河北省，實現圍繞核心城市區域分工合作和功能資源的全域合理配置，共同推動區域一體化進程。

實踐中，政府、社會各界對推進京津合作做了諸多探索，也取得積極成效。2004年國家發改委召集京津冀三省市發改部門召開“京津冀區域經濟發展戰略研討會”，達成“廊坊共識”，被認為是京津冀合作進入實質化的重要標志。其后，京津與周邊省市相關部門相繼達成一系列重要框架協議，如2005年簽署《京津冀人才開發一體化合作協議書》、2007年簽訂《京、津、冀旅游合作協議》、2008年簽署《北京市天津市河北省發改委建立“促進京津冀都市圈發展協調溝通機制”的意見》等，在相關領域為深化合作奠定良好基礎。

市場化條件下的產業合作是京津合作卓有成效的領域。北京和天津依托各自資源優勢，通過技術成果交易等多種方式開展產業合作。2011年，天津開發區與中關村協會聯席會簽署戰略合作協議，協定在天津開發區共建中關村高科技企業濱海轉移發展基地，承接北京高科技產業轉移，目前已吸引120余家中關村優質科技企業落戶。另據天津市政府駐京辦事處相關數據，2012年北京企業在津投資項目1039個，到位資金901億元，同比增長41%，占全市引進內資總額的35%，呈上升趨勢。

既有合作，無論是政府引導推動的，還是企業層面自發促成的，都是過去京津二市競大于合的環境下的有益突破，其形成的相關合作框架、合作機制、合作模式等，為京津進一步明確分工、深化合作奠定良好基礎。

三、京津邁進深化合作、帶動區域一體化的新階段

作為深化合作的重要舉措，京津二市2013年上半年簽署了《北京市天津市關于加強經濟與社會發展合作協議》（簡稱“《協議》”），從規劃、交通、物流、產業等十方面，推出一攬子合作計劃，明確今后五年合作重點。

《協議》體現了區域一體化過程中重視區域規劃指引與基礎設施先行的普遍規律。當前我國大多數省市都有國家戰略層面區域發展規劃覆蓋，京津冀區域卻為空白，盡快推出首都經濟圈發展規劃必要而務實。《協議》提出雙方共同配合國家發改委做好首都經濟圈發展規劃編制，共同爭取國家出臺推進京津冀區域發展的規劃和政策。“完善交通基礎設施體系”是《協議》中重要一筆。《協議》提出更多快速通道建設計劃或設想，包括構筑北京直通東疆保稅港區快速通道、京津三通道（京臺高速）、北京與天津港南部港區快速運輸通道、爭取天津濱海國際機場與北京新機場實現連通等。運輸通道建設進一步加強京津兩地重點區域交通聯系，促進兩市物流、客流便捷化，對帶動沿線經濟發展作用重要。

《協議》突出集成與發揮京津兩地比較優勢，謀求互利共贏發展。如在“開展產業轉移和對接合作”方面，提出發揮京津科技研發、產業、土地等互補優勢，共同打造京津科技新干線、天津濱海-中關村科技園、京津合作示范區（寧河）、京津產業新城（武清）等。再如在“深化陸海空航運物流合作”方面，提出將天津港打造成北京便捷出海通道，天津市支持北京朝陽口岸外移至通州馬駒橋物流基地，支持北京平谷國際陸港實施海關卡口聯網工程。這些安排體現兩個突出特點：一是立足雙方共同需求，既能解決各自發展面臨的困難，又助于區域整體競爭力升級；二是通過實質性共建，降低企業自發尋求跨區域合作的較高搜尋成本、談判成本和運營成本，發揮政府的資源配置能力和服務能力。《協議》最終是否能夠落實，關鍵在能否構建合理的利益分配機制和高效組織運營機制，進一步明確共建主體及各自權責利，使參與方都能獲益。

《協議》圍繞京津共同面對的突出問題，加強關鍵領域協調與合作。一是改善京津地區環境質量。京津兩市都深受環境污染之苦。大氣污染治理和流域水污染治理需跨區域聯防聯控才收實效。《協議》提出，建立基于水質目標改善的管理制度和生態保護、生態建設合作機制，進一步改善京津地區水環境；加強京津PM2.5污染治理合作，促進京津地區空氣質量持續改善。二是加快金融一體化進程。北京是我國的金融管理中心，努力建設“具有國際影響力的金融中心城市”。天津建設全國金融改革創新基地，兩地對金融資源的爭取從未放松。此次《協議》提出雙方支持兩地大宗商品及要素市場跨區域發展，在北京市大興區、天津市武清區等京津交匯處探索建立金融一體化綜合改革試驗區，開展金融監管合作、金融創新聯合化和金融活動同城化。該舉措將切實增強兩市金融實力，為提升京津冀區域全球影響力與國際競爭力創造有利條件。

根據《協議》，京津還將合作打造教育和科技研發高地，共同建設一批世界前沿研究中心、國際聯合研究基地、技術創新平臺等高端研發機構；加強人才共享互通合作，制訂便于兩地人才相互流動的政策措施，促進人才交流；加強北京歷史文化和天津海濱休閑文化融合，推進文化旅游會展融合發展。《協議》提出，建立長效合作工作機制和兩市領導高層協商機制，組織兩市相關部門對口銜接，具體推動各項合作實施。

《協議》實施時間雖不長，其力促京津合作的效果已初現。天津市有關委局已與科技部、工信部、文化部、教育部、國土資源部、新聞出版總署等28個部委簽訂42個部市戰略合作協議，與中科院等科研院所簽訂了59個院市戰略合作協議。