農民“落戶”可先保留土地權益

徐霄桐　王夢婕

近日，一則“全面放開小城鎮和小城市落戶限制”的消息，引發社會各界強烈關注和輿論熱議，媒體解讀稱“這是我國第一次明確提出各類城市具體的農民城鎮化路徑”，學者提出放開落戶限制須改革配套制度，專家建言農民“落戶”可先保留土地權益，民眾期待全面放開小城市落戶限制釋放更多改革紅利。

近日，一則“全面放開小城鎮和小城市落戶限制”的消息，如一石激起千層浪。

6月26日，國家發改委主任徐紹史在《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》中說：“全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。”

上述表述被媒體解讀為，我國第一次明確提出各類城市具體的農民城鎮化路徑。

“小城鎮放開戶籍限制，并不新鮮。但是，由于農村相對寬松的計劃生育政策和不愿意放棄土地權益，小城鎮戶籍對相當一部分農民的吸引力并不高。”

中國社會科學院農村發展研究所宏觀室主任黨國英在接受采訪時表示，在開放大中城市戶籍“尚需時日”的情況下，作為戶籍改革第一步的小城鎮，如何真正吸引農民落戶，是一個現實而迫切的話題。

城鎮化率究竟是多少

52.6%與35.2%，一個是統計城鎮化率，一個是權威人士估計的實際城鎮化率。兩個數字之間，橫著戶籍制度這堵“墻”。

改革開放以來，城鎮化一直是一條發展主線。新一屆領導班子上任后，城鎮化更被放在了重點推進的位置。新型城鎮化的“紅利”不言而喻，僅從經濟角度看，全國人大財政經濟委員會副主任辜勝阻曾向媒體估計，其至少可以通過內需消費，拉動3%到6%的GDP。

我國城鎮化的確發展迅猛。

發改委報告顯示：2000年以來，我國城鎮化率年均提高1.36個百分點；2012年城鎮的總人口為7億1182萬，城鎮化率已達到52.57%。這意味著，截至去年年末，我國城鎮人口首次超過農村人口，城鎮化進入關鍵發展階段。有媒體解讀認為，由改革開放時的17.9%城鎮化率發展到今天，我國城鎮化率已與世界平均水平相當。

但專家估計的另外一個數字，卻沒有那么“樂觀”。

中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文在今年的一次公開演講中稱，約52.6%的城鎮化率背后，約1/3的人沒有城鎮戶口。

“把他們刨掉，按公安部戶籍的統計，我們真實的城鎮化率是35.2%。”陳錫文指出：“也就是說，我們實際有城鎮戶籍的人口不到4億8000萬。”一紙戶籍，削去了約三成城鎮化率。

此說法也得到了清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明的認同。他告訴筆者，52.57%是寬口徑的統計結果。“統計的是在城市居住工作6個月以上的常住人口，而常住人口未必都有本地戶籍。”

近年來，關于戶籍與非戶籍人口在就業、教育、醫療衛生、保障性住房等方面的不平等報道，頻頻曝出。一紙戶籍，承載了太多民生之痛。

土地權益最令農民“割舍不下”

土地的城鎮化快于人口的城鎮化，此現象已引起中央政府的警惕。

李克強總理在上任之初，就提出了“新城鎮化”戰略，要求實現“人的城鎮化”。蔡繼明認為，新型城鎮化的最重要特點，“就是遷移而來的人口，要與本籍居民享受同等的公共服務和社會福利”。

在此背景下，全面放開小城鎮和小城市的落戶限制，顯得頗令人振奮。而諸多受訪專家告訴筆者，我國小城鎮戶籍早已“松動”，現實情況可能比新聞中走得更遠。

筆者查詢發現，我國戶籍制度改革的腳步，可追溯到1984年《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，使當時450多萬農民工，轉變為非農戶口。近年來，改革步伐日漸加快，尤其2011年《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》印發實施后，前述發改委報告顯示，目前已有18個省（區、市）出臺了具體實施意見，14個省（區、市）探索建立了城鄉統一的戶口登記制度。

經梳理，已建立城鄉統一戶口登記制度的城市，早在2003年起就開始出現。其中不僅包括嘉興、惠州等小型城市，蘭州、沈陽、廣州、福州、南寧、昆明等省會城市也不鮮見。據公安部統計，2010～2012年，全國農業人口落戶城鎮的數量為2505萬人，平均每年835萬人。

但一個耐人尋味的數據是：截至2012年年底，國家統計局發布的農村人口總數約6.4億。近三年來落戶城鎮的，僅為其中的3.9%。

“給戶籍制度‘松綁來帶動城鎮化是一方面，但一個現實是：農民并不一定都愿意轉戶籍。”黨國英向筆者分析，農村相對寬松的計劃生育政策和不愿意放棄土地權益，或成為農民戶籍不愿向小城鎮遷移的兩大理由。

“這些年，小城鎮戶籍限制已經放松很多，有些甚至已經完全放開。但農民進城的首選還是大中城市，而不是小城鎮。”蔡繼明告訴筆者，原因除了缺乏一流的教育、醫療和社會保障服務外，“小城鎮沒有發達的二、三產業，農民也不太可能在小城鎮就業”。

黨國英則提示，令部分農民對是否“落戶”小城鎮心存猶疑的，更多是一筆經濟賬。

“伴隨糧食價格的上升與農民對土地價值的重視，東部沿海地區的農民，已經不愿意轉變為非農戶口。在農村地區交通狀況的改善與新農村建設日益推進的過程中，中西部地區的農民，也開始不愿進入當地的小城鎮落戶了。”早在2007年，戶籍制度堅冰還未加速消融時，中國社會科學院社會學研究所副所長張翼就這樣撰文分析。

“‘舍不得土地，其實是現在的農民感受到了城鄉利益格局的巨大變化。”廣州大學社會發展研究院副院長、教授謝建社對媒體總結道。

戶口先落，待遇不變

戶籍制度改革不是簡單地換一張紙，而意味著平等的身份和平等的待遇。但教育、就業、醫療、養老、保障性住房的均等化……沒有一項不需要巨額財政支持。

農民放棄農村戶口“轉戰”城市后，其“市民待遇”能否真正實現，才是令部分農民如此糾結的主因。

此疑慮并非空穴來風。知名網友周克成建議農民“慎重加入城市戶口”，因為一旦待遇沒拉平，又喪失了土地權益，就得不償失。

而因為拉平待遇，政府的財政負擔不容忽視。

按陳錫文在演講中披露的數據，2011年，約有80%的農民工沒有參加保險；目前，約1.25億農村戶口的孩子正處在義務教育階段。中國社科院發布的《中國城市發展報告》算了一筆賬：假設到2020年，中國每年的城鎮化率以0.8%～1.0%的速度推進，2020年中國城鎮化率超過60%，今后還將有近5億農民需要實現市民化，人均市民化成本為10萬元，需要40萬億～50萬億元。

巨大的財政負擔壓力下，北京、上海等一線城市對人口城鎮化并不熱心，甚至多有抵制。

如何“破題”？專家們意見不同。

黨國英認為，如果本著漸進改革的思路，錢并不成為問題。

他給出的方案是：戶口先落，待遇不變。即農村人口到城市落戶，在社會保障上仍沿用農民待遇，但要允許農民暫行保留土地的權益。即農民仍能保留其在原籍的土地承包經營權、宅基地使用權、房屋所有權，想退出的則由政府給予相應的補助。“雖然有些人會覺得不公平，但只有擱置爭議才能改革。而且，人落戶以后，城市的基礎設施、公共服務就可以享受了。”他說，至于何時拉平待遇，“不同的城市，可以根據各自的財政情況自行決定”。

華中師范大學中國農村問題研究中心主任徐勇則強調，土地制度的改革應該“先行”。

他告訴筆者，農民的耕地、宅基地等資產，因為現行制度下無法轉化為資本，“沒有錢的農民根本無法進城定居”。

但中國社科院學部委員張曉山提示，土地制度作為消除二元結構、促進城鄉經濟社會發展一體化新格局的關鍵點，也是各方的利益交會，“單兵突進是不可能的，必須要進行全方位配套的綜合、深層次改革”。其中，至少要包括國民收入分配體系、財稅體制、行政管理體制和干部考核晉升體系。

蔡繼明認同此觀點。“為進一步促進‘人的城鎮化，土地制度以及中央政府對地方政府的考核體系，都需要改革。”他說：“例如，將地方政府吸收外來人口為本地居民的比例數量，與中央政府財政轉移支付的力度相掛鉤。這樣，可以減輕地方政府的財政壓力。”

來源：2013年7月2日《中國青年報》