“禁止開發”引發的思考

趙方忠

在首都仍處于大開發大建設的背景下，突然冒出來一個禁止的概念，這將對18.4%的生態空間產生怎樣的實質性影響

雖然生態保護是公認的實現經濟社會可持續發展的保障，各級政府均將其寫入政策文件，但在GDP為導向的評價機制面前，可持續大多只停留于紙面，具體的實現手段仍略顯蒼白。由國家發改委牽頭制定的《全國主體功能區規劃》的出臺，使人們在清晰掌握身邊生態保護空間之余又重新看到了希望。

根據國家規劃要求，《北京市主體功能區規劃》于2012年9月正式對外公布，總面積約3023平方公里，約占市域總面積18.4%的生態空間，呈片狀分布于人們熟悉的首都功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區和生態涵養發展區等四類功能區域之內，包含了世界自然文化遺產、自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園和重要水源保護區等六大生態類型。

禁止開發區域是按照《全國主體功能區域規劃》有關要求，禁止進行工業化城鎮化開發、需要特殊保護的重點生態空間，是北京維護良好生態、保護古都風貌的重要區域。規劃明確，除必要的交通、保護、修復、監測及科學實驗設施外，禁止任何與資源保護無關的建設，這在某種程度上相當于剝奪了其發展房地產或制造業的權利，而對于適當的旅游開發，因其可通過盈利反哺于生態維護，并不在禁止之列。

在首都仍處于大開發大建設的背景下，突然冒出來一個禁止的概念，決策者需要關注，這將對18.4%的生態空間產生怎樣的實質性影響？更重要的是，發展禁止開發區域的旅游業，社會投資是否有積極性？而周邊地區利用禁止開發區域良好的自然生態環境發展經濟，又將如何帶動禁止開發區域“不開發的發展、富裕與繁榮”？

“名份”該不該要？

優美的自然生態空間讓穿梭于鋼筋水泥之間的市民充滿向往，無以復加的媒體渲染和極富誘惑的市民需求像激素一樣迅速滋長出大量冠以各種國家級、市級“名頭”的風景區、保護區、森林公園等，截止北京主體功能區規劃發布時，北京禁止開發區域已達63處，幾乎涵蓋了北京所有成片的生態空間。

一位曾分管過農林工作的某郊區原副區長告訴記者，2000年之后，各區縣申報國家及市級各式名頭曾經風行一時，成片的自然生態空間，除世界文化遺產、地質公園有些特殊的要求外，申報其他“名份”基本上沒什么門檻，更沒什么標準可言，無論是市級還是國家級，基本上是你只要敢申報就能拿到一個，如果是風景好有山有水有特點就能搞個風景名勝區，差一點的要是生物品種多樣便可以成為自然保護區，最差的也可以拿個森林公園回去。

多數的禁止開發區域管理者向記者肯定了這一說法，2007年成為市級森林公園的門頭溝西峰寺森林公園管理處負責人韓秀印就向記者直言，“別人都在申報，西峰寺也不能落伍，其實大家想拿到‘名份的目的很簡單，就是想有了‘名份之后好向各級部門申請資金進行旅游開發，最差的也可以圈起來收門票。”

但此后的發展事實卻并非韓秀印們想象的那么簡單，一方面大部分自然生態區域由于不具備旅游開發的條件，并不能吸引到大量的市民旅游觀光，關門收費并不現實。

即便在目前的63處禁止開發區域中，除了世界自然文化遺產和風景名勝區外，占禁止開發區總量3/4的森林公園、自然保護區、水源保護區等，對外收費者仍寥寥可數，個別實現收費的區域，年旅游收入也少得可憐。

而另一方面，各類與禁止開發區相關的地方法規，雖規定這類區域的建設管理資金要實現多渠道籌集，并要求區縣以上政府將其建設納入本地區國民經濟和社會發展規劃，為其提供必要的條件和經費保障，但現實中，少數能夠有旅游收入的區域勉強可以自己列支部分建設資金，絕大部分如近40處的市級和國家級森林公園等，基本上沒有從政府拿到過建設資金。

指責，習慣性地又一次落在市級相關部門的身上。有人指出，前幾年成為市級或國家級的禁止開發區域，很多與旅游開發相關的建設項目并不成熟，近兩年，隨著社會資本對這些資源的高度關注，開展項目建設的時機來了，主體功能區規劃的發布又適時阻止了剛剛培育興起的投資勢頭。

而事實上，主體功能區規劃雖然對禁止開發區有非常嚴格的限制，但并不是一點建設都不允許，市級相關部門在主體功能區規劃發布之時就曾公開表示，禁止開發區域中，必要的交通、保護、修復、監測及科學實驗設施仍可建設，禁止的主要是任何與資源保護無關的建設。

但是，不管是有意無意，政策效應的確對禁止開發區域的旅游開發產生了影響。而如今，這種繼續發酵的影響已經讓禁止開發區域經歷著另一種危機。

以森林公園為例，韓秀印向記者透露，與主體功能區規劃相配套的市森林公園管理辦法日前正在征求各方意見，不日將正式發布，其中專門對森林公園的設立、變更和撤銷作了明確規定。

“根據新的規定，已經成為市級或國家級的森林公園，市園林綠化局要求在批準的18個月內，必須委托具有相應資質的單位編制森林公園總體規劃，確定旅游開發的內容，并據此進行開發建設，規劃期為十年，經批準后5年內不得修改。”韓秀印直言，編制規劃的費用大約在五十六萬元左右，而包括森林公園在內的禁止開發區域大部分是國有林場，政府僅撥付日常的運行費用，這些費用連日常的安全管護都不夠，數十萬的規劃編制費根本無從籌集。

類似西峰寺森林公園的區域正面臨著“摘牌”的風險，因為規定明確指出，批準設立后未按照規定完成總體規劃的，或未按總體規劃進行建設的，將被撤銷原有資格，且3年內不得再次申報。

盡管如此，大部分禁止開發區域的管理者仍向記者坦言，雖然“名份”并未給禁止開發區域帶去多少實惠，但有總比沒有強，有這個“名份”起碼還有保護性開發建設的可能，沒有的話卻是絕對不可能。

而這也正是禁止開發區域普遍的生存境況，因為在市森林公園管理辦法征求意見的同時，北京市森林管理保護條例、自然保護區管理辦法、風景名勝區管理辦法、河湖保護管理條例、水污染防治條例、水土保持法實施辦法等與《北京主體功能區規劃》相匹配的地方性配套法規均在制定或修訂當中。

從已經開始征求意見的新法規來看，均有一個相同點，就是由原來的零門檻甚至無門檻，上升為嚴格的開發建設規范，并計劃建立起分類的保護建設機制，對自然保護區，界定核心區、緩沖區和實驗區的范圍；對風景名勝區、森林公園、地質公園等，劃定核心區和緩沖區，并要求申報單位必須建立專門的經營管理機構進行直接管理。

在這樣的環境下，資金捉襟見肘的各類禁止開發區域，雖擁有著各類看似光鮮的“名份”，卻在保留和退出的邊界上苦苦掙扎。

投資會不會來？

盡管禁止開發區域的管理主體大多不具備投資的能力，但良好的生態環境依然為各路社會資本所覬覦。

“幾乎天天都有找過來談合作的。”韓秀印就告訴記者，因為在現行的各項法規中均明確指出，鼓勵單位或個人經批準后，以多種渠道的投資合作方式，依法參與禁止開發區域的項目建設和經營，找上門的投資者雖然大部分想搞房地產，不在禁止開發區的允許范圍之內，但其中也不乏一些真正想利用生態資源開發旅游的投資商。

面對投資者拋出的各式“誘惑”，缺錢的韓秀印卻絲毫不敢松口，“禁止開發區域除世界文化遺產和風景名勝區很早便由政府進行開發之外，其他類型的區域均為公益性質，絕大部分由相關的事業單位承擔管理職責，政府會撥付一定的維護經費保持管理單位的正常運轉，若引入社會投資在保護的前提下進行旅游開發，公益性質就會發生變化，投資成功了收益還能補貼運行費用，要不成功政府的撥款可能也會因此中斷或者減少。”韓秀印說，在現有保護經費仍難以保證的情況下，這樣的風險根本無法承受。

其實，對于投資商來說，參與禁止開發區域的保護性建設運營，也同樣面臨著較大的投資風險，因為禁止開發區域內可用于保護性建設的區域非常有限，根本無法滿足投資商發展旅游的要求，更談不上合理的投資回報，能夠賺錢的惟一途徑就是整合周邊的土地、人文等資源，將禁止開發區域作為旅游景區的一部分進行整體設計開發，但這些與禁止開發區域毫無關系的資源，禁止開發區域基本上沒有話語權，由投資商進行協調的難度同樣非常之大。

在這種背景下，也有一些特殊的區域獲得了意外的成功，如同樣處于門頭溝的妙峰山市級森林公園，由于產權歸所在的村及鎮所有，管理維護的資金主要由村集體承擔，而周邊不在森林公園范圍內的建設用地也歸村集體所為，同一主體使之具備了以整體資源吸引投資者的條件，妙峰山森林公園也因此吸引到了社會資本進行投資，盡管到目前為止并未取得多么可觀的經濟效益，但整體建設運營之后，由此實現的運營收入，在略有盈余的情況下足以保持森林公園的正常運轉。

大部分禁止開發區域的管理者認為，禁止開發區并非不具備投資價值，但投資價值的發揮，并不取決于擁有生態資源的自己，而是擁有周邊土地、人文等資源開發使用權的當地政府，若當地政府能夠統籌禁止開發區域周邊的資源用于旅游開發，實現禁止開發區域的保護和利用，以及周邊區域的開發建設，就不會有任何問題。

補償該不該給？

禁止開發以“不開發”為代價，為區域的經濟發展和生態環境建設做出貢獻和犧牲。反之，如果這些地區不去保護生態環境，而是據此開展大規模、高強度的工業化或城鎮化開發，甚至有可能會獲得相比周邊更高的經濟收益。

這已經是不爭的事實，禁止開發區域內部無法進行大面積的經濟建設卻承擔著生態保護的責任，但保護的果實卻大抵落入了周邊區域的城鎮化實施者或旅游開發者囊中，此類案例不勝枚舉。

仍以西峰寺森林公園為例，近千畝森林面積所在的門頭溝永定鎮，在緊鄰森林公園的山腳下，如今已經建起了大量的高檔別墅，據說每棟別墅售價均超過了1億元。即便是山區搬遷工程遺留在西峰林森林公園上方的古村莊，如今也已經引入了社會投資建設旅游接待設施。

而這些大家心知肚明受益于西峰寺超過70%以上的森林覆蓋面積的發展成果，卻對西峰寺森林公園沒有任何的經濟補償。

不僅如此，由于山上的旅游設施建設需要修建一條貫穿森林公園的道路，還征用了森林公園的部分用地，因為征用土地屬于國有用地，西峰寺森林公園不僅沒有得到任何經濟補償，反而卻因此增加了森林的管護和運營壓力。

從社會公平的角度看，對禁止開發區域因保護生態環境而犧牲的經濟利益應給予相應的經濟補償。

表面上看，對于同屬于一個省份的不同地區來說，由于屬于同一個行政區，本著“誰受益、誰補償，誰保護、誰獲利”的原則，較為容易建立橫向的生態補償機制。

但西峰寺森林公園的事實告訴人們，即使是同處一個行政區，不同地區之間的生態補償實施起來也是相當困難。

“并非是周邊區域不愿補償。”韓秀印直言，因為沒有補償的實施細則，地方政府雖都有補償的意愿，但即便是想補償也不知道應該如何補償，現在人們幾乎在所有與禁止開發區相關的政策文件中，均能看到對生態補償的表述，但基本上都是一句“繼續完善山區生態補償機制 ”，而對于如何完善卻鮮有詳細的論述。

“禁止開發區在沒有禁止開發建設的時候，管護經費不到位的情況就大面積存在，現在明確禁止開發了，若還不能適時出臺相應的經濟補償細則，對禁止開發區破壞性的經營活動仍將難以根除。”韓秀印說。