以新《民事訴訟法》第五十五條為視角談公益訴訟

閆格

2012年8月31日，十一屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過關于修改《中華人民共和國民事訴訟法》的決定，新的《民事訴訟法》將于2013年1月1日起施行。新《民事訴訟法》第五十五條“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”本條是我國《民事訴訟法》首次明確提出了在污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的案件中，有關機關和組織可以根據法律的授權提起“公益訴訟”的主體資格。“公益訴訟”的提起不需要與事件有“利害關系”，而是有法律的授權。本條明確了環境侵權提起公益訴訟的主體。

一、公益訴訟的含義及其必要性

所謂公益訴訟（PublicInterestLitigation）是指特定的國家機關和相關的社會團體、組織、公民個人，根據法律，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，尋求司法救濟。

二、公益訴訟的必要性

1.公益訴訟是保護民生、民權的重要途徑，是司法體制改革的必然要求

中央政法委在《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》中提出優化司法職權配置等四項改革措施，加強權力監督制度為重點，以解決影響司法公正突出問題，滿足人民群眾司法需求。圍繞中央確定的保增長、保民生、保穩定的決策上，公益訴訟就是完善訴訟法律制度，進一步保障檢察機關依法、獨立行使檢察權，進行司法體制改革的重大舉措之一。當前，經濟社會快速發展，我國處于矛盾突顯期、敏感期、多發期，如多發的有環境污染案、國有資產流失案、“有毒奶粉”案等等對弱勢群體利益和資源、環境等公共利益的侵害，引發新的社會矛盾。如國有資產流失，伴隨而來是對企業職工安置、社會養老保險、醫院保險利益的侵害，導致干群關系緊張，職工群體性上訪頻繁。作為弱勢群體的職工，“信訪不信法”，通過法律尋求救濟異常困難，因此，進行司法體制創新改革，突出檢察機關法律監督職能，賦予其公益救濟，完善相應訴訟制度，擴大司法監督體系的覆蓋面，更好地實現社會公平正義，更好地維護人民群眾的合法權益，公益訴訟能使一些復雜的社會矛盾轉化為法律問題，通過司法解決，使當事人趨于理性，防止糾紛升級、對抗，達到和諧穩定。充分體現人民的意愿，著眼于解決群眾不滿意的問題，自覺接受人民的監督和檢驗，真正做到改革為了人民，依靠人民，惠及人民。

2.人民檢察院的地位作用決定了其履行公益訴訟更便捷有效

檢察機關是法律的監督機關，是國家和社會公共利益的代表者，其職責也是為更好地保護國家和社會公共利益不受非法侵害，捍衛法律的權威和對受害者進行救濟保護。而我國民事法律對原告主體資格的嚴格限制，使原告主體大多局限在公民個人。而檢察機關真正履行“原告”權利，相比之公民更容易勝訴，取得巨大的法律效果、社會效果和政治效果。首先公益訴訟的受害方處于弱勢群體地位，涉案金額巨大，訴訟成本高昂、有畏難情緒。其次，民事案件是“誰主張、誰舉證”原則，當事人雙方信息的不對稱性，取證困難，而檢察機關代表公共利益，不謀求自己利益，更公正無私。檢察機關直接對人大負責，地位超脫不易受干擾，公益訴訟中可以依法定手段收集證據，而其它機關、團體、個人不具有這一法定職權。檢察機關熟悉法律法規，更便于與法院的溝通，爭取法院的支持。同時，社會影響更大，更能體現法律公正，更能化解矛盾糾紛，夯實黨的執政基礎，改善干群關系，促進社會和諧穩定。

3.公益訴訟是與國際接軌、法律一體化的表現

公益訴訟首創于18世紀的法國。目前，世界上很多國家普遍適用公益訴訟，英、美、日、俄、德等國已建立完善了檢察機關提起或參與民事訴訟的制度。在社會主義國家中，原蘇聯率先實行公益訴訟。我國相對滯后，目前仍處于試行探索階段。

4.公益訴訟的現狀

近幾年來，隨著我國經濟體制改革的不斷深化，大量的侵害國家利益和社會公利益的民事、行政違法行為不斷涌現出來。歸納分析，我國公益利益廣泛遭受侵害的嚴峻事實主要表現在以下方面：

（1）污染環境；（2）破壞生態平衡；（3）侵害廣大消費者權益；（4）危害社會公眾生命和身體健康；（5）擾亂市場經濟秩序，侵害民事公益；（6）不當處分國有資產，造成國有資產流失；（7）破壞社會公益事業（主要包括文化、教育、醫療、衛生、社會保障等事業）；（8）危害公安全；（9）侵害其它民事公益。

三、公益訴訟的方式

公益訴訟包括直接起訴、支持起訴、督促起訴三種方式。

1.直接起訴。檢察機關以原告身份對侵害公共利益行為直接起訴，主要是適用于無主體主張權利或資產流失單位怠于行使債權類型。如國有資產流失案中，單位出于本部門利益考慮，低價出售國有資產不愿起訴，或雙方當事人惡意串通，以合法形式掩蓋非法目的。此類訴訟勝訴率最高，更易有大的法律效果和社會效果，但檢察機關的起訴權尚處于無法無據狀況。

2.支持起訴。檢察機關支持受損害單位向法院起訴，如受害者較多或發生利益被侵害，事發單位不知采取何種手段的，可以支持其向法院起訴。

3.督促起訴。是指可能會損害國家利益和公共利益的案件，用法律手段督促當事人起訴，防患于未然，此類方式適用較多。檢察機關應根據不同案情，采用不同方式維護國有資產。

四、關于公益訴訟的幾個問題

1.公益訴訟主體問題。公益訴訟需要法律授權。法律包括廣義的法律和狹義的法律。廣義的法律：是指法的整體，包括法律、有法律效力的解釋及行政機關為執行法律而制定的規范性文件（如規章）。狹義的法律：專指擁有立法權的國家權力機關依照立法程序制定的規范性文件。這里應理解為狹義的法律。

2.公益訴訟需要完善立法和明確授權。目前，我國只有刑事訴訟法和海洋環境保護法對公益訴訟作了規定。《海洋環境保護法》第九十條第二款規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”我國其他領域尚沒有被法律明確授權賦予提起公益訴訟的機關和組織，所以，新的民事訴訟法頒布和實施后，需要有關部門盡快完善立法和明確授權。

3.公益訴訟賠償金的歸屬與分配問題理，有待完善。法律授權機關和相關組織在成功通過訴訟獲得賠償金后，如何分配和處理賠償款？獲得賠償款人數及人員如何確定？這些仍需在實踐中艱難的探索。

4.利害關系人訴訟權利。假設公益訴訟已經審結，但因賠償金歸屬和分配存在的問題，在損害事件中未獲得賠償的利害關系人能否另行提起訴訟主張權利？部分利害關系人是向侵權人主張權利，還是向公益訴訟主體主張權利？這些問題需要立法者進一步明確。