關(guān)于我國(guó)刑法“其他依照法律從事公務(wù)的人員”分析

李旭

摘 要：具有國(guó)家公職身份或其他從事公職事務(wù)的人員，通常稱為國(guó)家公務(wù)人員。職務(wù)犯罪就是國(guó)家的公務(wù)人員利用自己的職務(wù)之便，在從事公務(wù)活動(dòng)中違反職責(zé)故意或過(guò)失地實(shí)施了嚴(yán)重危害國(guó)家和人民的利益，以權(quán)謀私，即公共權(quán)力的非公共運(yùn)作。職務(wù)犯罪既有故意也有過(guò)失。我國(guó)法律在特定情形下，將不是公務(wù)人員的人看作公務(wù)人員或其他依照法律從事公務(wù)的人員。本文將對(duì)從村民委員會(huì)等村基層組織的人員在刑法中以“其他依照法律從事公務(wù)的人員”論的情形進(jìn)行分析和探討

關(guān)鍵詞：村委會(huì)；基層組織；公務(wù)人員；犯罪

一、村委會(huì)等村基層組織人員的含義

根據(jù)憲法和村民委員會(huì)組織法的規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議。我國(guó)農(nóng)村的基層組織比較多，除村委會(huì)外，還有村黨支部、村經(jīng)聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)、治保會(huì)、婦聯(lián)、團(tuán)支部、民兵排、村民小組和各種協(xié)會(huì)等。從目前出現(xiàn)的情況看，發(fā)生在村黨支部、村委會(huì)和村經(jīng)聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)等掌管村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人身上的問(wèn)題比較多。《解釋》中所說(shuō)的“村委會(huì)等村基層組織人員”，主要是指村黨支部、村委會(huì)和村經(jīng)聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)等掌管村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織的人員。因?yàn)樗麄兪寝r(nóng)村中最主要的可能協(xié)助政府從事行政管理工作的人員。

二、應(yīng)當(dāng)以行為人是否從事公務(wù)作為是否應(yīng)當(dāng)將其以國(guó)家工作人員論的標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)于村委會(huì)等村基層組織人員與國(guó)家工作人員的關(guān)系，實(shí)踐中存在不同認(rèn)識(shí)。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家工作人員是依法行使國(guó)家賦予的公共管理職權(quán)的人員。根據(jù)憲法和村民委員會(huì)組織法的規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，村委會(huì)主任、副主任等村基層組織組成人員由村民直接選舉產(chǎn)生，而不是依法任命；村委會(huì)成員不脫離生產(chǎn)，也不享受國(guó)家工作人員的工資福利待遇。對(duì)村委會(huì)等村基層組織人員以國(guó)家工作人員論，既與其實(shí)際享有的職權(quán)不符，也與其實(shí)際享有的待遇不相稱，權(quán)利義務(wù)不對(duì)等。村委會(huì)等村基層組織人員從其產(chǎn)生、任命、管理和實(shí)際承擔(dān)的職責(zé)來(lái)看，均與一般國(guó)家工作人員有所不同，因此確實(shí)不能簡(jiǎn)單地說(shuō)村委會(huì)等農(nóng)村基層組織的人員就是國(guó)家工作人員。

根據(jù)刑法第九十三條的規(guī)定，國(guó)家工作人員分為三類：一類是國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員；一類是國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事公務(wù)的人員；還有一類就是其他依照法律從事公務(wù)的人員。第一類國(guó)家工作人員即國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員是本來(lái)意義上的國(guó)家工作人員，其內(nèi)涵和外延是比較清楚的。后兩類按照法律規(guī)定是以國(guó)家工作人員論的。但是不論是哪一類國(guó)家工作人員，其共同點(diǎn)都是“從事公務(wù)”。即使是在國(guó)家機(jī)關(guān)中工作的人員，如果其所承擔(dān)的具體工作不屬于公務(wù)活動(dòng)，仍然不能作為國(guó)家工作人員。比如各級(jí)各類國(guó)家機(jī)關(guān)中的工勤人員等。當(dāng)然，如果這些人員臨時(shí)受指派從事公務(wù)活動(dòng)或者雖然在內(nèi)部編制上屬于工勤人員，但是實(shí)際上承擔(dān)從事公務(wù)活動(dòng)的職責(zé)的，也屬于國(guó)家工作人員。比如，一些國(guó)家機(jī)關(guān)中“以工代干”的人員。同樣，對(duì)于刑法第九十三條第一款規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員以外的，以國(guó)家工作人員論的人員來(lái)說(shuō)，也應(yīng)當(dāng)以是否從事公務(wù)作為能否將其以國(guó)家工作人員論的標(biāo)準(zhǔn)，而不能隨意擴(kuò)大范圍。根據(jù)村委會(huì)組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給與指導(dǎo)、支持和幫助，村委會(huì)協(xié)助基層人民政府開(kāi)展工作。村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人民政府之間的關(guān)系是非常密切的，村委會(huì)的很多工作需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人民政府的指導(dǎo)與支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人民政府的很多工作也離不開(kāi)村委會(huì)等村基層組織的支持和協(xié)助，有一些具體工作也常常委托村委會(huì)等村基層組織來(lái)開(kāi)展。因此村委會(huì)等村基層組織的人員依法協(xié)助基層人民政府開(kāi)展工作或者受基層人民政府委托辦理一些行政管理事項(xiàng)時(shí)，就屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”之一，應(yīng)當(dāng)以國(guó)家工作人員論。

三、準(zhǔn)確理解“依照法律從事公務(wù)”的含義

根據(jù)刑法第九十三條第二款的規(guī)定，村委會(huì)等村基層組織的人員依照法律從事公務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以國(guó)家工作人員論。“公務(wù)”按照一般理解是指公共事務(wù)，按照其性質(zhì)可以分為國(guó)家事務(wù)和集體事務(wù)。國(guó)家事務(wù)是指為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化等職能而進(jìn)行的組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理活動(dòng)。集體事務(wù)是指集體組織內(nèi)部的事務(wù)的組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理活動(dòng)。刑法第九十三條規(guī)定的公務(wù)顯然是指國(guó)家事務(wù)，而不包括集體事務(wù)。由于村委會(huì)等村基層組織擔(dān)負(fù)著從事大量的村集體事務(wù)的職責(zé)，同時(shí)又要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人民政府的工作。這些基層組織的人員在從事國(guó)家事務(wù)或者本集體內(nèi)部事務(wù)的過(guò)程中，都存在利用職務(wù)之便實(shí)施違法犯罪活動(dòng)的可能性，但是其所構(gòu)成的犯罪的性質(zhì)又可能完全不同，因此在認(rèn)定其所從事的公務(wù)的性質(zhì)時(shí)，要注意具體問(wèn)題具體分析，防止任意擴(kuò)大公務(wù)范圍的傾向。因此，村委會(huì)等村基層組織的人員協(xié)助人民政府從事救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理，社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理，國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)和管理，土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理，代征、代繳稅款，有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作，以及協(xié)助人民政府從事其他行政管理工作時(shí)，屬于依照法律從事公務(wù)。 救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫，是國(guó)家維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全而采取的重要措施，是政府的一項(xiàng)重要工作。實(shí)踐中在農(nóng)村的很多救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、扶貧、移民、救濟(jì)工作需要村委會(huì)等村基層組織來(lái)發(fā)動(dòng)、組織村民積極參與，有的相關(guān)款物需要委托村委會(huì)等村基層組織管理。這種管理活動(dòng)本身屬于國(guó)家救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛工作的組成部分，村委會(huì)等村基層組織人員管理這些款物就是在從事國(guó)家公務(wù)。這些人員在管理上述特定款物的過(guò)程中侵吞、挪用或者索取、收受他人財(cái)物，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依照刑法關(guān)于國(guó)家工作人員貪污罪、挪用公款罪、受賄罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任。 社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理是指村委會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府實(shí)施的對(duì)社會(huì)捐助公益事業(yè)的款物的管理。如地方政府根據(jù)情況安排社會(huì)捐助公益事業(yè)的款物給某村用于村公益事業(yè)，并且委托村委會(huì)進(jìn)行管理的，就屬于從事公務(wù)。上述事務(wù)的共同特征就是都已經(jīng)超出了村集體事務(wù)的范圍，屬于應(yīng)當(dāng)由政府從事管理的事務(wù)的范疇。除此而外，國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)和管理，土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理，代征、代繳稅款，有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作也都屬于這一范疇。協(xié)助人民政府從事其他行政管理工作，是指除上述幾項(xiàng)工作以外的其他屬于從事公務(wù)的情形。