對《旅游法》關于利用公共資源建設景區收費規定的理解

侯曼

我國《旅游法》第四十三條，規定：“利用公共資源建設的景區的門票以及景區內的游覽場所、交通工具等另行收費項目，實行政府定價或者政府指導價，嚴格控制價格上漲。擬收費或者提高價格的，應當舉行聽證會，征求旅游者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。利用公共資源建設的景區，不得通過增加另行收費項目等方式變相漲價；另行收費項目已收回投資成本的，應當相應降低價格或者取消收費。公益性的城市公園、博物館、紀念館等，除重點文物保護單位和珍貴文物收藏單位外，應當逐步免費開放。”這是關于利用公共資源建設的景區收費的特別規定。

面對我國旅游景點價格近年來的迅速上升，正確理解此規定具有重要意義。理解如下：

利用公共資源建設的景區耗費了公共資源，具有一定的公益屬性，因此其收費定價不能完全由市場來決定，政府應當有一定的行政管制。所以，對于利用公共資源建設的景區，包括景區的門票以及景區內的游覽場所、交通工具等另行收費項目，實行政府定價或者政府指導價，嚴格控制價格上漲，確保公眾利益。

公共資源是指那些沒有明確私人所有者，人人都可以自由獲得、免費利用的資源，如海洋、湖泊、草場等。在我國，公共資源屬于非私有資源，屬于國家所有（即全民所有）或集體所有。《憲法》第6條、第9條、第1.0條和《物權法》第41條、第58條明確規定了國家所有和集體所有的物，即公共資源。公共資源具有公共性，公共資源的使用權應該屬于公眾，其應服務于社會公眾的利益。所以，任何漠視公共資源的公益性，壟斷或獨占公共資源，對公共資源擅自定價的行為都是對社會公眾利益的侵害。利用公共資源建設的景區，是指政府利用國家所有或集體所有的資源，如國家所有的自然資源、地方財政部門撥付的款項、政府有關部門征集的捐款等，來建設的為旅游者提供游覽服務、有明確的管理界限的場所或者區域。門票，是指進入景區的憑證，又被稱為人場券。門票一般是一次性的，而且需要花錢購買；也有門票是磁卡或電子卡，通過刷卡繳費，可儲值并多次使用。另行收費項目，是指除景區門票以外的任何收費項目，包括景區內的游覽場所、交通工具、特殊景點、游玩項目等的收費。政府定價，指依照《價格法》規定，由政府價格主管部門或者其他有關部門，按照定價權限和范圍制定的價格。政府定價的定價主體是政府，具體價格由政府價格主管部門或者有關部門按照定價權限和范圍制定。政府定價具有強制性，屬于行政定價性質。凡實行政府定價的商品價格和服務價格，不經價格主管部門批準，任何單位和個人都無權變動。政府指導價是指依照《價格法》規定，由政府價格主管部門或者其他有關部門，按照定價權限和范圍規定基準價及其浮動幅度，指導經營者制定的價格。政府指導價一般由縣級以上各級人民政府物價部門和業務主管部門，根據自己的權限和市場現狀，通過規定基準價、浮動幅度、最高限度和最低保護價等，指導制定的商品價格和收費標準。

如果景區管理部門欲收費或者提高價格的，應當按照《價格法》和《政府制定價格聽證辦法》的規定，遵守行政程序法中的聽證制度，舉行聽證會，征求旅游者、經營者和有關方面的意見。論證以下內容：其一，必要性，即為什么一定要收費或提價；其二，可行性，即擬采取的收費或提價幅度是否符合實際情況，是否行得通。聽證會應當遵循公正、公開、公平、效率的原則，充分聽取各方面的意見；聽證會程序還應當至少包括公告、通知參加、開會和決議等環節。

對于利用公共資源建設的景區，管理部門可以根據情況設立另行收費項目，如景區內由私人投資建設的游覽場所。但是，不得通過增加另行收費項目變相漲價。對于已經收回投資成本的另行收費項目，所收費用僅用于支付維護成本，因此應當相應地降低價格，甚至取消收費。

由于公益性的城市公園、博物館、紀念館等，本質上屬于公共資源，是國家所有或集體所有的公共設施，使用政府財政公共開支，因此，應當對公眾逐步免費開放。

文物保護單位一般是指我國確定納入保護對象的不可移動文物的統稱，并對文物保護單位本體及周圍一定范圍實施重點保護的區域，包括具有歷史、藝術、科學價值的古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻等。文物保護單位都是古代科學技術信息的載體，對于科技史和科學技術研究有著重要意義。文物保護單位根據其級別分別由國務院、省級政府、市縣級政府劃定保護范圍，設立文物保護標志及說明，建立記錄檔案，并區別情況分別設置專門機構或者專人負責管理。《文物保護法》第13條規定：“國務院文物行政部門在省級、市、縣級文物保護單位中，選擇具有重大歷史、藝術、科學價值的確定為全國重點文物保護單位，或者直接確定為全國重點文物保護單位，報國務院核定公布。省級文物保護單位，由省、自治區、直轄市人民政府核定公布，并報國務院備案。市級和縣級文物保護單位，分別由設區的市、自治州和縣級人民政府核定公布，并報省、自治區、直轄市人民政府備案。尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物，由縣級人民政府文物行政部門予以登記并公布。”根據《文物保護法》和《文物藏品定級標準》（文化部2001年第19號令）規定：文物藏品分為珍貴文物和一般文物。珍貴文物分為一、二、三級。具有特別重要歷史、藝術、科學價值的代表性文物為一級文物；具有重要歷史、藝術、科學價值的為二級文物；具有比較重要歷史、藝術、科學價值的為三級文物。具有一定歷史、藝術、科學價值的為一般文物。

對于違反本條的行為，旅游者可以向有關主管部門舉報，如向價格主管部門檢舉；價格主管部門也有職責主動查處，并有權責令相關景區管理部門及時改正。《旅游法》法第106條還規定：“景區違反本法規定，擅自提高門票或者另行收費項目的價格，或者有其他價格違法行為的，由有關主管部門依照有關法律、法規的規定處罰。”

綜上，《旅游法》對利用公共資源建設的景區的收費總體上應該采取嚴格抑制的態度。針對利用公共資源建設景區的門票及收費的特殊規定，可概括為：一是從定價機制上，規定利用公共資源建設景區：的門票和景區內的游覽場所、交通工具收費實行政府定價和政府指導價。二二是定價程序上，規定利用公共資源建設景區門票及景區內的收費，擬提高價格，應當舉行聽證會，征求旅游者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性和可行性。三是在收費的渠道上，規定利用公共資源建設的景區不得通過增加另行收費項目等方式變相漲價，另行收費項目已收回投資成本的，應當相應降低價格或取消收費。四是在公益性上，規定公益性的城市公園、博物館、紀念館，除重點文物保護單位和珍貴文物單位外，應當逐步地免費開放。