試析我國法律的立法程序及立法體制

閆軍

一、立法程序的含義及其特點

1.立法程序的含義。所謂法律制定程序即立法程序，是指有法律制定權的國家機關在創制、認可、修改或者廢止規范性法律文件的活動中所必須遵守的步驟和方法。

狹義的立法程序僅指國家最高權力機關創制、認可、修改或廢止法律的程序。廣義的立法程序包括一切具有立法權的國家機關創制、認可、修改或廢止規范性法律文件的程序。根據《中華人民共和國人民代表大會議事規則》和《全國各國人民代表大會常務委員會議事規則》的有關規定及我國的立法實踐，我國最高權力機關及其常設機關立法的基本程序包括：法律案的提出、法律草案的審議、法律草案的表決與通過、法律的公布等。

2.立法程序的特點。立法程序的特點包括：（1）法律制定即是國家的一項專有活動，也是國家履行職能的主要方式之一；（2）法律制定既包括有創制權的國家機關進行的法律制定的活動，也包括經授權的國家機關進行的法律制定活動；（3）法律制定既包括法律制定活動，也包括法律修改、補充、廢止以及認可活動；（4）現代社會的法律制定活動是一種嚴格按照法定程序進行的活動。

法律制定的體制，即立法體制，是指有關法的創制的權限劃分所形成的制度和結構，它既包括中央和地方關于法的創制權限的劃分制度和結構，也包括中央各國家機關之間及地方各國家機關之間關于法的創制權限的劃分制度和結構。

我國現行的立法體制是結合我國具體情況獨創的一種“一元、兩級、多層次”的立法體制。所謂一元，是指根據我國憲法規定，我國是一個單一制的多民族國家，因此，我國的立法體制是同一的，一體化的，全國范圍內指存在一個統一的立法體系，不存在兩個或兩個以上的立法體系。所謂“兩元”，是指根據憲法規定，我國立法體制分為中央立法和地方立法兩個立法等級。所謂“多層次”，是指根據憲法規定，不論是中央級立法，還是地方級立法，都可以各自分成若干個層次和類別。

二、我國全國人大及其常委會制定法律的程序

（一）法律案的提出。這是全國人大及其常委會立法程序的第一階段。所謂提出法律案，就是根據有關規定，享有相應職權的國家機關或個人向全國人大或其常委會提出關于制定、修改、廢止法律的議案。

這里的“法律”是狹義上的，不包括憲法。因為，憲法的修改有特別程序，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第64條規定：“憲法的修改，由全國人民代表大會常務委員會或者五分之一以上的全國人民代表大會代表提議。”

根據憲法和《立法法》的規定，有權向全國人民代表大會提出法律的國家機關或個人是：（多選）（1）全國人民代表大會主席團；（2）全國人民代表大會常務委員會；（3）全國人民代表大會各專門委員會；（4）國務院；（5）中央軍事委員會；（6）最高人民法院；（7）最高人民檢察院；（8）一個代表團或者三十名以上的代表聯名。 根據憲法和《立法法》的規定，有權向全國人大常委會提出法律案的機關和個人是：（1）委員長會議；（2）全國人大各專門委員會；（3）國務院；（4）中央軍事委員會；（5）最高人民法院；（6）最高人民檢察院；（7）常務委員會組成人員十人以上聯名。

（二）法律案的審議

審議法律案，就是全國人大及其常委會就已經列入會議議程的法律案進行審查討論。這是立法程序的第二個階段，也是立法程序中的關鍵階段。

全國人民代表大會審議法律案的程序是：（1）聽取關于法律草案的說明。（2）各代表團和有關專門委員會進行審議。（3）法律委員會對法律案進行統一審議。（4）通過審議結果的報告和法律草案修改稿。

全國人大常委會審議法律案的程序是：（1）聽取提案人對該法律案的說明并進行初步審議。（2）聽取法律委員會關于法律草案修改情況和主要內容的匯報并進一步審議。（3）聽取法律委員會關于法律草案審議結果的報告，由分組會議對法律草案修改稿進行審議。

（三）法律案的通過

通過法律案，是指全國人大及其常委會通過表決來決定法律草案能否成為正式法律的活動。這是立法程序中的重要一環，它決定著一部法律草案能否最終成為正式法律。在我國，全國人民代表大會及其常務委員會通過法律案都是采用表決通過的方式進行的。憲法的修正以全國人民代表大會全體代表的三分之二以上的多數通過。根據《立法法》第22條和第40條的規定，全國人民代表大會通過法律案，是由主席團提請大會全體會議表決，由全體代表的過半數通過；全國人大常委會通過法律案，由委員長會議提請常務委員會全體會議表決，由常務委員會全體組成人員的過半數通過。

（四）法律的公布

公布法律，就是將立法機關通過的法律用一定方式和形式公之于眾。憲法規定由國家主席根據全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會的決定公布法律。主席令載明該法律的制定機關、通過和施行日期。

三、立法體制

立法體制是指關于法的創制，權限上劃分的制度，即對一個國家中各國家機關及其人員制訂、認可、修改、廢止法律和其他規范性法律文件的權限進行劃分的制度。根據我國憲法和有關國家機關組織法律規定，我國各級種類國家機關的創制權限如下：

①最高國家權力機關及其常設機關的權限是：修改憲法，制定和修改刑事、民事、國家機構和其他的基本法律的權力歸全國人民代表大會。全國人大常委會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。②最高國家行政機關及其所屬機關的權限是：根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令由國務院做出。國務院各部、委根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門權限內發布命令、指示和規章。③地方各級國家權力機關及其常設機關的權限是：地方各級人民代表大會在本行政區域內，有權依照法律規定的權限通過和發布決議。省、自治區、直轄市的人大及其常委會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人大常委會備案。省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人大常委會，可以擬定本市需要的地方性法規草案，提請省、自治區人大常委會審議制定，并報全國人大常委會和國務院備案。由于民族區域自治制度，民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人大常委會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省或自治區人大常委會批準后生效，并報全國人大常委會備案。④地方國家行政機關的權限是：地方各級人民政府在本行政區域內，有權依照法律規定的權限發布決定和命令。省、自治區、直轄市以及省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府，可以根據法律和行政法規，制定規章。縣以上人民政府的下屬部門可以發布命令和指示。