催生制度紅利的戰(zhàn)略思考

李瑞昌

幸福的世界需要高質(zhì)量的制度予以支撐，制度質(zhì)量決定了市場能否帶來經(jīng)濟(jì)繁榮，制度質(zhì)量也度量了社會(huì)進(jìn)步的尺度。始終將制度建設(shè)放在政治工作的首位，既有利于規(guī)范權(quán)力的使用，又有助于煥發(fā)社會(huì)的活力，創(chuàng)造制度紅利。

制度為何能產(chǎn)生紅利？

有些制度能夠加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善社會(huì)福利，而另外一些制度對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展無所裨益。這也就是人們常說的，制度產(chǎn)生了紅利，促進(jìn)了發(fā)展。

所謂制度紅利就是制度實(shí)施后改進(jìn)了社會(huì)公平、培養(yǎng)了社會(huì)信任和提升了社會(huì)平等，從而讓人們對(duì)制度更加忠誠，對(duì)政權(quán)系統(tǒng)更加認(rèn)同。不同類型的制度，其紅利也是不一樣的。黨的十八大報(bào)告將我國現(xiàn)有制度劃分為三種類型：根本制度、基本制度和具體制度。從制度紅利來說，所謂根本、基本制度的紅利就是社會(huì)主義制度優(yōu)越性；而具體制度的紅利是指制度能夠降低社會(huì)交易成本。

從規(guī)范意義來看，社會(huì)主義制度之所以能夠產(chǎn)生紅利，源于社會(huì)主義制度是以“社會(huì)中的人”為核心而構(gòu)建起來的制度體系，更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平、社會(huì)平等，更有助于培養(yǎng)人們之間的信任。資本主義制度是以“資本”為中心的制度體系，更加突出資本所產(chǎn)生的效率、收益，更傾向張揚(yáng)人的唯利是圖的一面。因此，在理論層面上來看，社會(huì)主義制度體系應(yīng)該比資本主義制度體系更能產(chǎn)生制度紅利。這也就是說，就制度本質(zhì)而言，社會(huì)主義制度體系應(yīng)該具有更高的制度質(zhì)量，更能降低社會(huì)交易成本，促使人們之間合作。

但是，任何制度體系要走向成熟需要長時(shí)間的過程。制度體系成熟不僅表現(xiàn)為制度的結(jié)構(gòu)完整，而且體現(xiàn)為制度質(zhì)量的優(yōu)化。從結(jié)構(gòu)來看，中國特色的社會(huì)主義制度體系已經(jīng)初具規(guī)模；但是，就制度質(zhì)量而言，仍未達(dá)到全方面闡釋社會(huì)主義本身價(jià)值的要求，尤其是一些具體制度仍存在數(shù)量稀缺、質(zhì)量短缺和結(jié)構(gòu)殘缺的狀態(tài)；另外，根本制度、基本制度因機(jī)制的不健全而導(dǎo)致所蘊(yùn)含的能量未得到全面釋放；因此，加強(qiáng)社會(huì)主義制度質(zhì)量建設(shè)，防止冗余、不良的制度耗散中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，是實(shí)現(xiàn)黨的十八大報(bào)告中“始終把制度建設(shè)擺在突出位置”承諾的進(jìn)一步發(fā)展，對(duì)于全方位催生制度紅利具有重要戰(zhàn)略意義。

提升制度紅利從何處入手？

我國改革開放30余年制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)表明，如果正式制度不能生產(chǎn)出公平制度，保證社會(huì)的公平、正義和公正，普惠制度覆蓋區(qū)域很小、范圍很窄的話，那么，非正式制度正式化以及互惠制度法治化只會(huì)加快人們向政府行賄的步伐，只會(huì)促使包括官員在內(nèi)的全社會(huì)成員對(duì)貪污腐敗的默認(rèn)，徹底摧毀人們對(duì)正式制度的認(rèn)識(shí)，無情暴露出人們對(duì)普惠制度深層次的失望。因此，抓緊正式制度與普惠制度的質(zhì)量建設(shè)，才能對(duì)30年制度建設(shè)的缺陷扭轉(zhuǎn)乾坤，才能增加人們對(duì)制度的信心，才能幫助人們形成合理的期望。

具體而言，加強(qiáng)制度質(zhì)量建設(shè)可以從以下三方面切入，以增加制度紅利產(chǎn)出：

一是審視制度背后的理念是否符合社會(huì)發(fā)展趨勢，確保制度質(zhì)量的優(yōu)質(zhì)性。不同層級(jí)的制度，其背后的理念也不一樣，甚至有些獨(dú)特。于是，制度運(yùn)行時(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)兩種制度不能產(chǎn)生紅利的情況：其一是改革制度運(yùn)行機(jī)制時(shí)，往往將這些制度背后的理念也改變，因此，生活在這種制度下的人們就容易失去方向。其二是忘記制度背后的價(jià)值。制度背后的價(jià)值才是制度制定與執(zhí)行真正所追求的，決不能因?yàn)樵絹碓街匾曋贫戎屑夹g(shù)性的內(nèi)容，而忘記了制度背后的價(jià)值理念。

二是改善制度可實(shí)施性，提高制度實(shí)效。制度之所以能產(chǎn)生紅利，其原因在于制度的可實(shí)施性。制度實(shí)施不僅是完成上級(jí)任務(wù)，而是制度本質(zhì)的現(xiàn)實(shí)化、落地化。防止“凡是寫在紙上的制度皆是不落實(shí)的制度，或者不能落實(shí)的制度，只是給別人看的制度”的“政策空傳”現(xiàn)象泛濫，堅(jiān)決遏制正式制度非正式化。

三是凝聚改革共識(shí)，引領(lǐng)制度變遷力量作用方向的一致性。在根本或基本制度不變的情況下，一些具體制度中運(yùn)行機(jī)制或者細(xì)則總會(huì)調(diào)整，制度變遷是制度質(zhì)量優(yōu)化的常態(tài)軌跡。決定制度變遷是權(quán)力，可能是國家權(quán)力，也可能是強(qiáng)勢集團(tuán)所掌握的權(quán)力。但是，如果任由國家權(quán)力或強(qiáng)勢集團(tuán)權(quán)力隨意改變制度，就容易引發(fā)社會(huì)運(yùn)動(dòng)。

如何分享制度紅利？

中國特色社會(huì)主義制度建設(shè)先后走過了人民選擇、頂層設(shè)計(jì)和基層創(chuàng)新等發(fā)展歷程。時(shí)至今日，已從粗放式、單個(gè)型的制度數(shù)量建設(shè)進(jìn)入到精細(xì)化、系統(tǒng)化的制度質(zhì)量建設(shè)階段，也已從重視制度確立的單程序走向制度形成的生命周期全環(huán)節(jié)，質(zhì)量要求貫穿制度建設(shè)全過程。因此，追求制度紅利將促使無論是建設(shè)方式還是建設(shè)力量悄然發(fā)生變化。從建設(shè)方式來看，從“摸著石頭過河”到“沿著航道插桿”，是改革開放30余年累積的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，但是，深水區(qū)、遠(yuǎn)海域需要蛟龍?zhí)诫U(xiǎn)、北斗導(dǎo)航。因此，未來制度建設(shè)仍需重視理論論證和模擬仿真。從建設(shè)力量來看，先前的“基層創(chuàng)新”突出了人民群眾的智慧，而“頂層設(shè)計(jì)”彰顯了高層領(lǐng)導(dǎo)者的膽識(shí)；現(xiàn)在與未來的制度質(zhì)量建設(shè)更加側(cè)重制度實(shí)施與評(píng)價(jià)，更需要社會(huì)中間階層與私營部門貢獻(xiàn)自己的遠(yuǎn)見與訴求。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，絕大多數(shù)成功的制度設(shè)置，都得益于政府和私人部門的完美結(jié)合。這是因?yàn)椋贫燃t利并不必然等到制度優(yōu)化后才分配，多方合作共建制度的過程中就已經(jīng)共享了紅利。也就是說，制度建設(shè)過程本身就是一個(gè)紅利多方共享的過程。

（作者為復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院危機(jī)（應(yīng)急）管理研究中心執(zhí)行主任）

責(zé)編/杜鳳嬌 美編/李祥峰