催生制度紅利的戰略思考

李瑞昌

幸福的世界需要高質量的制度予以支撐，制度質量決定了市場能否帶來經濟繁榮，制度質量也度量了社會進步的尺度。始終將制度建設放在政治工作的首位，既有利于規范權力的使用，又有助于煥發社會的活力，創造制度紅利。

制度為何能產生紅利？

有些制度能夠加快經濟發展和改善社會福利，而另外一些制度對經濟與社會發展無所裨益。這也就是人們常說的，制度產生了紅利，促進了發展。

所謂制度紅利就是制度實施后改進了社會公平、培養了社會信任和提升了社會平等，從而讓人們對制度更加忠誠，對政權系統更加認同。不同類型的制度，其紅利也是不一樣的。黨的十八大報告將我國現有制度劃分為三種類型：根本制度、基本制度和具體制度。從制度紅利來說，所謂根本、基本制度的紅利就是社會主義制度優越性；而具體制度的紅利是指制度能夠降低社會交易成本。

從規范意義來看，社會主義制度之所以能夠產生紅利，源于社會主義制度是以“社會中的人”為核心而構建起來的制度體系，更加強調社會公平、社會平等，更有助于培養人們之間的信任。資本主義制度是以“資本”為中心的制度體系，更加突出資本所產生的效率、收益，更傾向張揚人的唯利是圖的一面。因此，在理論層面上來看，社會主義制度體系應該比資本主義制度體系更能產生制度紅利。這也就是說，就制度本質而言，社會主義制度體系應該具有更高的制度質量，更能降低社會交易成本，促使人們之間合作。

但是，任何制度體系要走向成熟需要長時間的過程。制度體系成熟不僅表現為制度的結構完整，而且體現為制度質量的優化。從結構來看，中國特色的社會主義制度體系已經初具規模；但是，就制度質量而言，仍未達到全方面闡釋社會主義本身價值的要求，尤其是一些具體制度仍存在數量稀缺、質量短缺和結構殘缺的狀態；另外，根本制度、基本制度因機制的不健全而導致所蘊含的能量未得到全面釋放；因此，加強社會主義制度質量建設，防止冗余、不良的制度耗散中國特色社會主義制度的優越性，是實現黨的十八大報告中“始終把制度建設擺在突出位置”承諾的進一步發展，對于全方位催生制度紅利具有重要戰略意義。

提升制度紅利從何處入手？

我國改革開放30余年制度建設經驗表明，如果正式制度不能生產出公平制度，保證社會的公平、正義和公正，普惠制度覆蓋區域很小、范圍很窄的話，那么，非正式制度正式化以及互惠制度法治化只會加快人們向政府行賄的步伐，只會促使包括官員在內的全社會成員對貪污腐敗的默認，徹底摧毀人們對正式制度的認識，無情暴露出人們對普惠制度深層次的失望。因此，抓緊正式制度與普惠制度的質量建設，才能對30年制度建設的缺陷扭轉乾坤，才能增加人們對制度的信心，才能幫助人們形成合理的期望。

具體而言，加強制度質量建設可以從以下三方面切入，以增加制度紅利產出：

一是審視制度背后的理念是否符合社會發展趨勢，確保制度質量的優質性。不同層級的制度，其背后的理念也不一樣，甚至有些獨特。于是，制度運行時，經常出現兩種制度不能產生紅利的情況：其一是改革制度運行機制時，往往將這些制度背后的理念也改變，因此，生活在這種制度下的人們就容易失去方向。其二是忘記制度背后的價值。制度背后的價值才是制度制定與執行真正所追求的，決不能因為越來越重視制度中技術性的內容，而忘記了制度背后的價值理念。

二是改善制度可實施性，提高制度實效。制度之所以能產生紅利，其原因在于制度的可實施性。制度實施不僅是完成上級任務，而是制度本質的現實化、落地化。防止“凡是寫在紙上的制度皆是不落實的制度，或者不能落實的制度，只是給別人看的制度”的“政策空傳”現象泛濫，堅決遏制正式制度非正式化。

三是凝聚改革共識，引領制度變遷力量作用方向的一致性。在根本或基本制度不變的情況下，一些具體制度中運行機制或者細則總會調整，制度變遷是制度質量優化的常態軌跡。決定制度變遷是權力，可能是國家權力，也可能是強勢集團所掌握的權力。但是，如果任由國家權力或強勢集團權力隨意改變制度，就容易引發社會運動。

如何分享制度紅利？

中國特色社會主義制度建設先后走過了人民選擇、頂層設計和基層創新等發展歷程。時至今日，已從粗放式、單個型的制度數量建設進入到精細化、系統化的制度質量建設階段，也已從重視制度確立的單程序走向制度形成的生命周期全環節，質量要求貫穿制度建設全過程。因此，追求制度紅利將促使無論是建設方式還是建設力量悄然發生變化。從建設方式來看，從“摸著石頭過河”到“沿著航道插桿”，是改革開放30余年累積的制度建設經驗，但是，深水區、遠海域需要蛟龍探險、北斗導航。因此，未來制度建設仍需重視理論論證和模擬仿真。從建設力量來看，先前的“基層創新”突出了人民群眾的智慧，而“頂層設計”彰顯了高層領導者的膽識；現在與未來的制度質量建設更加側重制度實施與評價，更需要社會中間階層與私營部門貢獻自己的遠見與訴求。歷史經驗證明，絕大多數成功的制度設置，都得益于政府和私人部門的完美結合。這是因為，制度紅利并不必然等到制度優化后才分配，多方合作共建制度的過程中就已經共享了紅利。也就是說，制度建設過程本身就是一個紅利多方共享的過程。

（作者為復旦大學國際關系與公共事務學院危機（應急）管理研究中心執行主任）

責編/杜鳳嬌 美編/李祥峰