誰是城鎮(zhèn)化主力

周靖祥

十八大報(bào)告和2012年末的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，把城鎮(zhèn)化提到一個(gè)新的戰(zhàn)略高度，提出城鎮(zhèn)化是中國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重點(diǎn)。

國務(wù)院副總理李克強(qiáng)主持召開經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革調(diào)研工作座談會時(shí)指出：中國作為大國要立足內(nèi)需，城鎮(zhèn)化就是最大內(nèi)需，發(fā)揮這個(gè)潛力，還要靠改革。把農(nóng)民工逐步轉(zhuǎn)為市民，需要改革戶籍制度；城鎮(zhèn)設(shè)施和保障房建設(shè)，要完善融資機(jī)制；城鎮(zhèn)化還要確保糧食安全，關(guān)系到保護(hù)耕地和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，這也要靠改革推動。

他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，把城鎮(zhèn)化最大潛力和改革最大紅利結(jié)合起來，形成疊加效應(yīng)，中國經(jīng)濟(jì)就有長久持續(xù)的動力。

地方目標(biāo)和計(jì)劃出臺

2013年的新年剛過，各地城鎮(zhèn)化目標(biāo)和計(jì)劃紛紛出爐。

山東省政府發(fā)布《山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要（2012- 2020）》（2013年1月24日），提出發(fā)展目標(biāo)：全省城鎮(zhèn)化率2015年達(dá)到56%，2020年達(dá)到63%；戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別達(dá)到47%、56. 5%。這是在省級政策文件中首次提出“戶籍人口城鎮(zhèn)化率”目標(biāo)。

河南省2013年《政府工作報(bào)告》把“加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化實(shí)現(xiàn)新突破”列為2013年重點(diǎn)工作。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年該省城鎮(zhèn)化率達(dá)到42. 4%；從2013年起，河南省目標(biāo)是城鎮(zhèn)化率年均提高2個(gè)百分點(diǎn)以上，2017年達(dá)52%以上。

也有地方政府在2012年就提出了有關(guān)目標(biāo)。

重慶市（2012年9月12日）發(fā)布的《中共重慶市委重慶市人民政府關(guān)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的若干意見》提出推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)：到2015年，市域常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%，逐步縮小兩者的差距。

《云南省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2011—2030年）》（省十一屆人大常委會第三十二次會議表決通過）到2015年城鎮(zhèn)化水平達(dá)到45%左右，2030年達(dá)到65%左右。2012年9月，云南省提出將利用山地資源，推動“城鎮(zhèn)上山、工業(yè)上坡”。

貴州省2012年11月公布的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃顯示，到2015年全省城鎮(zhèn)人口增加至1450萬人左右，城鎮(zhèn)化率達(dá)到41%左右；到2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%左右。按照計(jì)劃，該省將探索“多民族山地省區(qū)民生型發(fā)展”的新型城鎮(zhèn)化道路。

無論是城鎮(zhèn)化還是城市化，都預(yù)示著我們需要再次對農(nóng)民的身份進(jìn)行界定，這是關(guān)于城市化問題所爭執(zhí)和交鋒的聚焦點(diǎn)。城鎮(zhèn)化不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題。在發(fā)展中謀劃改革，尋求一種不損害大多數(shù)享受著發(fā)展之利又有利于大多數(shù)承受了增長之弊的人共享經(jīng)濟(jì)增長成果的方案，設(shè)計(jì)合理政策以適用于處理與農(nóng)民相關(guān)性極強(qiáng)的切身利益。

中國城鎮(zhèn)化之路已走過30余年，其間經(jīng)歷了從支持小城鎮(zhèn)到重點(diǎn)發(fā)展大城市、再到大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑。回顧城鎮(zhèn)化發(fā)展的過去，總結(jié)以往的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，才能定位城鎮(zhèn)化的未來，既能夯實(shí)中國發(fā)展的主要目標(biāo)，又是實(shí)現(xiàn)社會公平正義的必選之路。

在城鎮(zhèn)化的過程防止一些問題的加劇

必須面對的一個(gè)問題是，誰是城鎮(zhèn)化主力？是政府還是市場？

城市化說到底其實(shí)就是一種特殊的生產(chǎn)和分配過程，城市化進(jìn)程的推進(jìn)與農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展其實(shí)并不矛盾。城市化更是一種促進(jìn)社會分工走向合理的外部力量，城市只不過是一種社會空間居所（某種意義上講是為了區(qū)分農(nóng)村社會空間），兩者的分離和協(xié)調(diào)就決定了社會發(fā)展的步伐和發(fā)展方向。

最近幾年，筆者到各地調(diào)研和參與學(xué)術(shù)會議，當(dāng)問及各地推進(jìn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌或者城鄉(xiāng)一體化怎么走，許多地方政府的官員和大量的學(xué)院派學(xué)者都說不出答案，其實(shí)反映的一個(gè)事實(shí)是：靠城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)這條道路已經(jīng)難以走通。

十字路口，我們需要怎樣的城鎮(zhèn)化？國家提出積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化，地方政府急于用行政命令手段向下分配任務(wù)指標(biāo)（層層分配），如果還是老思路搞運(yùn)動式推進(jìn)，不可避免把城鎮(zhèn)化方向搞錯(cuò)。

當(dāng)政府官員考核、土地、戶籍、城鄉(xiāng)分割福利變革等相對滯后，成片的規(guī)劃工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、新城（區(qū)）建設(shè)運(yùn)動等則遍地開花。在此過程中，區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)的主要經(jīng)濟(jì)資源集中到城市（鎮(zhèn)）區(qū)域，大量新城拔地而起，周邊農(nóng)村卻因此而失血；已建成的新城人跡罕至，周邊的農(nóng)村日漸衰落，城鎮(zhèn)化變成某些地方官員謀取政績的手段。

在城鎮(zhèn)化的過程中，如何防止一些問題的加劇，如農(nóng)村人口老化、農(nóng)村土地?zé)o人經(jīng)營、勞動力結(jié)構(gòu)性短缺問題短期被擴(kuò)大化，糧食生產(chǎn)和環(huán)境破壞等。雖然承接產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，但筆者在云南、湖南、四川和重慶等地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少地方政府所熱衷的基本是“大企業(yè)帶大項(xiàng)目”，類屬同一轄區(qū)（不同層級）相互之間爭奪資源和消耗財(cái)力（甚至某種程度上已經(jīng)是過度透支，土地資源優(yōu)良資產(chǎn)變成了破罐子）的競爭體制屬性高度顯化。

重點(diǎn)關(guān)注的應(yīng)該是農(nóng)村而不是城市

城市化和城鎮(zhèn)化，前者強(qiáng)調(diào)大城市的發(fā)展，后者則是縣域、鎮(zhèn)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，目的是將全面建成小康社會落到實(shí)處。

根據(jù)筆者在中西部內(nèi)陸地區(qū)長期的跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，縣城（直轄市下屬的區(qū)）和中心鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)增長與發(fā)展都面臨的約束是用地指標(biāo)限制。在中國城市自上而下的行政層級管轄下，超大和特大城市更容易分得用地指標(biāo)，城鎮(zhèn)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)集市）能夠分配得到的指標(biāo)可謂“殘羹冷炙”。

省城、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口的分布梯度特征尤為明顯。筆者的調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村能夠進(jìn)城的群體通常選擇在縣城或以上城市購買房子和就業(yè)。

在以15個(gè)副省級城市為樣本的實(shí)證研究中，筆者發(fā)現(xiàn)城市化的動力機(jī)制和運(yùn)行機(jī)理體現(xiàn)為：人口集中推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)聚集、加速勞動力分工，反過來再吸納人口聚集。由于城市的增長動力源是人口和土地要素，所以筆者同樣在這15個(gè)城市進(jìn)行了相關(guān)調(diào)研，結(jié)果顯示城市市長、市委書記特質(zhì)（如年齡、任期和受教育水平）以及任期搭檔（黨委與行政）時(shí)間都顯著影響城市人口和經(jīng)濟(jì)增長。換句話說，不同行政層級的城市政府管理者才是決定城市或城鎮(zhèn)發(fā)展命運(yùn)的主體。因此就城鎮(zhèn)化方向而言，我們需要先回答的問題是——如何定位政府（國家）和市場的職能，簡而言之就是政府主導(dǎo)還是指導(dǎo)。

另一個(gè)我們需要厘清的思路是：中國的城市發(fā)展最終決定力量是土地指標(biāo)配置，而不是土地；中國的城市化進(jìn)程推進(jìn)，不是戶籍和土地制度的束縛，真正決定城市化進(jìn)程的是生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變和農(nóng)民收入，以及農(nóng)村的土地經(jīng)營模式的改變。事實(shí)上，現(xiàn)在討論和試點(diǎn)的規(guī)模化、集約化道路在當(dāng)下并非可取之策，因?yàn)檗r(nóng)村的土地與農(nóng)民的心理是綁定在一起的，這可能在未來很長一段時(shí)間內(nèi)都很難改變。

所以，筆者認(rèn)為，城鎮(zhèn)化道路選擇應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村而不是城市，出路在于城市建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)以及其與農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)。

東部省市可以在超大城市發(fā)展起來的輻射區(qū)域內(nèi)發(fā)展小城鎮(zhèn)，而且這在20世紀(jì)30、40年代就已啟動，其間雖然由于特殊的歷史原因經(jīng)歷過一次“塌陷”，之后得益于20世紀(jì)80、90年代的農(nóng)村工業(yè)化過程，城鎮(zhèn)發(fā)展活力再次激發(fā)，原因是東部人口密度高且分布較為集中。然而與之不同的是，廣大的中西部內(nèi)陸地區(qū)只能依靠大城市吸納農(nóng)村人口，約束條件是人口密度低和居住分散。

遺憾的是，現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)理論對中國城市和城市化發(fā)展很多既成的事實(shí)無法做出合理解釋，因此在當(dāng)下，建構(gòu)切合中國實(shí)情的理論（體系）是學(xué)術(shù)界的工作和責(zé)任所在。

（作者系數(shù)量經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、重慶交通大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院副院長，本文感謝國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目 “城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不平衡對城市化的影響及對策研究”以及教育部人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目，“協(xié)調(diào)與共富發(fā)展目標(biāo)下的區(qū)域城市化聯(lián)動機(jī)制研究”的資助。）