收入分配改革：哪些難題亟待突破？

“深化收入分配制度改革，是一項十分艱巨復雜的系統工程，涉及方方面面利益調整，不可能一蹴而就。”收入分配制度改革必須從我國基本國情和發展階段出發，立足當前、著眼長遠，克難攻堅、有序推進。為了讓改革能夠有的放矢，我們在公眾采訪調查基礎上梳理出了當前公眾關注的六個問題：

國企高管薪酬怎么降？

公務員工資拿多少合適？

隱性收入、非法收入如何管？

如何限制壟斷行業高收入？

普通職工收入倍增，落實靠誰？

“富者愈富，窮者愈窮”，稅收如何調？

特邀專家：

中國勞動學會副會長兼薪酬專業委員會會長 蘇海南

國家行政學院研究員 胡仙芝

中國紀檢監察學院副院長 李永忠

上海交通大學經濟學院教授 陸 銘

中國人民大學教授 鄭功成

財政部財政科學研究所副所長 白景明

課題組成員：賈立政 陳陽波 魏愛云 馬 靜 劉 建

深化收入分配制度改革，關鍵是要處理好公平與效率的關系。然而如何拿捏這對關系，卻絕非易事。

“公平”是人類建設理想社會的價值追求。但是過分追求公平，往往會以犧牲效率為代價。中國在改革開放前的平均主義，致使整個社會陷入均貧狀態，教訓深刻。目前歐洲某些高福利國家遇到的債務危機，在某種程度上，也與過分的平均主義有關，失業的人可能比上班的人過得還舒服就是典型表現，但改革這些不合理的福利制度，歐洲卻舉步維艱，至今尚未取得重大進展。

“效率”是促進經濟發展、財富增長的源泉。中國在改革開放后，打破了大鍋飯、鐵飯碗，這本身是在收入分配問題上取得的重要進步，然而效率也必然帶來貧富分化。更為嚴重的是，灰色收入、不法收入的大量膨脹，正在不斷侵蝕社會公平的底線。在西方發達世界中，美國是福利負擔較輕的國家，也是比較注重效率的國家，然而幾乎在每次大選中，圍繞是否給富有階層增稅的激烈爭論都是選舉焦點，給富人增稅有利于實現公平，卻有損經濟效率，這正是公平與效率的艱難抉擇。

市場經濟發育完善的發達國家，尚且仍在探索如何處理公平與效率的關系，與之相比，中國在解決收入分配問題上面臨的困難更大。中國建立市場經濟體制的時間還很短，各方面制度還很不完善。中國經濟發展取得了巨大進步，但進一步發展面臨許多障礙，深化改革還有許多硬仗要打，而深化收入分配制度改革就是硬仗之一。打仗前就希望能制定出詳盡完美的計劃，開戰后就按照計劃一步步去打，這是不切實際的。深化收入分配制度改革也是如此，值得肯定的是，我們已經邁出了第一步。

二、公眾意見最多的收入分配六個問題

綜合人民論壇問卷調查中心針對不同群體的多輪調查數據（受調查對象32013名），結果顯示，收入分配制度改革位居“公眾最期待的改革”第二位（僅次于“懲治腐敗”），得票率達65.9%，可見公眾對收入分配制度改革期望之高。此次深化收入分配制度改革意見的出臺回應了民意，值得贊賞；但如何把方案中提出的許多方向性的原則落到實處，仍需攻克諸多難題。

為此，人民論壇問卷調查中心在綜合多輪調查和專家采訪的基礎上總結出公眾意見最多的六個問題。

難題一：國企高管薪酬怎么降？公眾對民營企業家高收入，主要是羨慕嫉妒，而對國企高管的高收入則主要是“憤憤不平”。許多人認為，國企高管多由政府行政任命，而非通過競爭產生，國企高管很可能“轉身”成為政府官員，那么如何界定其角色，到底是公職人員還是企業家？另外，很多人認為，國企掙錢太容易，國企高管的高收入也不合理，應該限制。但如果讓國企高管僅僅拿死工資，又如何調動他們經營好企業的積極性？

難題二：公務員工資拿多少合適？從工資收入來看，公務員屬于低收入行列，在調查過程中，許多基層公務員認為自己收入微薄，生活很不寬裕。然而公眾普遍認為，公務員有權有勢，一定有大量的工資外收入，比如福利、津貼等。但是對于津貼到底有多少？福利到底多豐厚？似乎目前政府機關也沒有統一標準，“實權部門”和“清水衙門”的差距很大。近年來，每當有公務員漲工資的消息，公眾意見就很大，但公務員的工資就應該多年停滯不前嗎？這又是一個難題。

難題三：隱性收入、非法收入如何管？相比于工資、福利的差距。隱性收入對公眾容忍底線的挑戰更為直接。許多官員，依靠權勢攫取大量隱性收入，由此產生的腐敗問題為公眾所深惡痛絕。而如何鏟除腐敗，取締非法收入，顯然難度極大。

難題四：如何限制壟斷行業過高收入？盡管我國目前沒有對壟斷行業的清晰界定，但大部分人都將煙草、電力、石油、金融、通訊等列為壟斷行業。而且不少公眾認為，要對壟斷企業改革難度很大，似乎壟斷企業在公眾心目中已經成為實力雄厚、待遇優厚、背景深厚的硬骨頭，如何調整“壟斷行業”的收入已經成為眾人高喊，卻始終不見回音的老大難問題。

難題五：普通職工收入倍增，落實靠誰？不少低收入者，尤其是民營企業中普通勞動者，對收入倍增缺乏信心。有輿論認為，政府只能對機關事業單位和國企的收入進行調整，但涉及到民企，政府很難有作為。

難題六：“富者愈富，窮者愈窮”，稅收怎么調？稅收是調節收入分配的重要措施，然而許多人將目前我國的稅收形容為“劫貧濟富”，掙工資的全額交稅，高收入者在避稅上，卻能“八仙過海”。如何實現公平地分擔稅負，讓低收入者少交稅，高收入者多交稅，中國尚有很多工作要做。

三、在收入分配制度改革中需處理好的三個關系

世界各國都在探索如何處理好公平與效率的關系。而中國在解決收入分配問題上面臨的困難尤為艱巨。中國社會正處在轉型期，利益訴求表達渠道還很不健全。因此深化收入分配制度改革還需要把握好幾個關系。

關系一：如何在滿足公眾期待與避免陷入民粹主義陷阱中求平衡。縱觀中國歷史，貧富差距的擴大總會導致均貧富思想的盛行。然而，實踐一再證明，絕對平均主義只能導致“均貧”，而不是 “均富”。雖然各階層收入水平隨著經濟發展均有提高，但低收入人群“相對剝奪感”日益加深，對于這種相對剝奪感，政府既要通過收入分配改革，使其收入有較大幅度的提高，但也要引導公眾樹立理性預期：收入分配改革是一項十分艱巨復雜的系統工程，不可能一蹴而就，更不應希望通過改革達到“均貧富”的目的。

2011年，人民論壇問卷調查中心在“搞好經濟”和“搞好分配”的關系調查中發現，52%的受調查者認為“二者互相促進，在‘做大的同時可以‘分好” ，45%的受調查者選擇“魚與熊掌不可兼得，搞好分配更重要”，說明在現階段公眾對公平的價值訴求已經被提到了相當重要的位置，各級決策者只有重視并回應公眾的這種要求與心態變化，才能做出更符合民意的政策選擇，才能真正構建和諧社會。經濟學家鄒東濤指出，“實現貧富和諧的目標必須把握好兩點：一是收入分配的公正原則，這客觀上要求個人收入的增長，首先來自生產和市場領域符合效率原則的初次分配；其次是收入分配的機會均等原則，而機會均等原則首先是市場競爭機會的均等。只有牢牢把握這兩個原則，才能確保財富持續充分涌流的源泉永不衰竭。如果國家政策過度向社會弱勢階層傾斜，讓“懷弱”成為“民粹主義”，讓全體人民都完全“平等”起來，必然會影響經濟效率，減少財富增長，最終不利于解決社會弱勢群體問題。”

關系二：如何在多元訴求中取得共識。城鄉之間、地區之間、不同行業之間、高管與員工之間的收入差距都比較大，不同階層在收入分配改革中訴求不盡相同。目前社會對提高低收入人群收入已取得共識，落實起來也相對容易。但對于限制高收入人群收入，則存在明顯爭議。應不應該限制？該限制誰？怎么限制？許多階層認為應限制壟斷行業收入 ，然而我們對什么是壟斷行業仍然缺乏清晰的界定，又談何而來限制其收入。

關系三：如何處理好收入分配制度改革與其他改革的關系。收入分配改革是牽一發而動全身的改革，收入分配改革絕不僅僅是收入分配制度的問題，甚至也還不僅僅是一個經濟制度問題，收入分配狀況深深植根于經濟、社會、政治的整體狀況。在“針對收入分配領域，您感受最強烈、最期待解決的問題？”這一公眾調查中，“遏制各類灰色收入，使收入更加透明、陽光”位居第一，得票率為90.6%，但遏制灰色收入，牽涉到反腐敗。除此之外，統籌城鄉需要戶籍制度改革，加強領導干部收入管理，要求官員改自己，更是難度極大，細觀深化收入分配制度改革的意見，可以發現，收入分配制度改革幾乎是當下中國改革的“樞紐”之一。真正將意見落實下去，要靠各地區、各部門做大量工作，從這個意義上說《意見》不可能是深化收入分配制度改革的所謂的“實施細則”，而只能是指導改革的“綱領性文件”。

目前社會各界對收入分配制度改革期望很高，不少人希望通過改革能夠一勞永逸的解決貧富差距問題。政府應該從公眾的熱切期望中，感到壓力，承擔起責任。但在具體的改革方案上，我們要重視自身的經驗，收入分配制度改革牽一發而動全身，更有必要漸進有序、積極穩妥地予以推進。

四、借鑒國際經驗才能少走彎路

雖然國際上尚無關于收入分配改革的系統方案可以借鑒，但是一些國家在收入分配上的具體做法可以給我們提供啟示。

首先，要允許不同階層的公開討論。收入分配調整事關各階層切身利益，不同階層有不同意見非常正常。比如在美國歷次大選中，稅收總是成為核心議題，并引發激烈爭論，但這種爭論并未衍生出社會撕裂等嚴重后果。也許公共討論的效率比較低，也未必能制定出所謂最佳的方案，但至少經過討論的政策會是一個“各方都能接受”的方案。在轉型期的中國，這種經過爭論、妥協而最終達成的和諧至關重要。

其次，收入分配政策要著眼長遠。在這方面，一些福利國家的教訓值得借鑒。以希臘為例，其國家經濟實力不足以支撐現有的福利負擔，但政黨為了贏得選舉等短期利益，總是不斷向公眾拋出各種福利承諾，結果導致國家陷入破產邊緣，并最終使希臘大多數普通民眾的利益受損。目前，中國社會各階層對提高社會保障水平有較高期待，對此政府理應承擔起提供基本公共服務的職責，保證公民可以“免于恐懼”的生活，但也要堅決防止染上“過度福利病”。中國仍然是發展中國家，過高的福利水平，必定會加重企業和個人的負擔，也是不可持續的。

另外，要樹立這樣一種觀念：解決收入分配差距問題，政府理應承擔起責任，但也離不開個人的努力，等、靠、要的思想是絕對要不得的。以法國為例，民眾長期享受過高福利，并認為理所應當。政府曾屢次要對福利體系進行改革，但改革一有真動作，民眾就要游行示威，民意的壓力使大部分改革半途而廢。因此，對于尚處在發展進程中的中國，“分好蛋糕”絕不意味著放棄“做大蛋糕”的努力，在深化收入分配制度改革過程中，還要一直鼓勵“創業致富”的重要性。

復旦大學世界經濟研究所所長華民指出，“一個國家不可能通過對低收入者的補貼或者其他類型的轉移支付來形成富裕的中產階級，要使數量眾多的低收入居民成為富裕的中產階級，使一個國家從貧困的國家經由中等收入發展階段而發展成發達的工業化國家，必須依靠財富的創造。”

（執筆：人民論壇記者劉建）

責編/艾蕓 美編/石玉