墨西哥城治理空氣污染對策研究

張燕

墨西哥城20世紀90年代初被聯合國評為地球上污染最嚴重的城市，經過20多年的不懈治理，其空氣質量已有了很大改善，根據2010年的監測數據，空氣中的鉛含量相比1989年減少了98%，二氧化硫減少了88%，PM10減少了68%，一氧化碳減少了80%，空氣狀況和美國洛杉磯市相當。北京目前正受到以PM2.5為代表的大氣污染的困擾。同樣是發展中國家的大城市，墨西哥城的空氣治理經驗值得我們深入研究和借鑒。

一、墨西哥空氣污染的原因

墨西哥城之所以發生嚴重的空氣污染，主要是由三個方面的原因造成的。一是地理因素，墨西哥城是墨西哥合眾國的首都，它坐落于墨西哥河谷中央、海拔2240米的高原上，除了北面，三面被呈馬蹄鐵形狀的3000～5000米的高山包圍，空氣稀薄，氧氣含量僅為海平面地區的77%，而且盆地地形阻擋了空氣流通。二是氣候因素，墨西哥城處于北緯20度（與我國臺灣緯度接近），屬亞熱帶氣候，紫外線照射強烈，每年的12月至次年的3月，受高氣壓控制，處于靜風狀態，高空大氣溫度高于地面溫度，阻礙了空氣的上下對流，導致地面頻繁出現嚴重的臭氧等空氣污染。三是排污因素，墨西哥城人口多達2120萬，集中了全國約1/2的工業、商業、服務業和銀行金融機構，是全國的政治、經濟、文化和交通中心。擁有420萬輛機動車和5萬家工廠，以及1萬多家從事服務業的企業（公共浴室、醫院、旅館），產生成千上萬噸二氧化硫、氮氧化物、碳氫化合物等空氣污染物。這些污染物經光化作用，產生對身體危害更大的PM2.5、臭氧等污染物。相比傳統型城市空氣污染，即由汽車尾氣引起的氮氧化物和光化煙霧污染（洛杉磯）、由工業生產引起的高濃度二氧化硫、可吸入性顆粒物污染（倫敦），墨西哥城的空氣污染屬于兩者的混合。

二、墨西哥城空氣污染的治理過程

從20世紀50年代起，墨西哥城工業開始快速發展，城市規模迅速膨脹，城市化地區從1940年的120平方公里擴展到1995年的1500平方公里，人口則以每年5%的增長速度，從300萬猛增至1800萬，達到墨西哥國家總人口的四分之一，地區GDP占到國家GDP的36%、能源消耗占國內總量的近20%。從20世紀60年代起，墨西哥城開始出現空氣污染問題，但當時沒有引起足夠的重視。到20世紀80年代中期，墨西哥出現可怕的煙霧天氣，導致遷徙到墨西哥城的大量候鳥死亡。據墨西哥衛生部統計，1984年至1988年，因大氣污染導致的哮喘、支氣管炎等上呼吸道疾病的患者人數從100萬激增到220萬。墨西哥政府和民眾開始認識到空氣污染的危害性，于1985年組建國家環保部，開始著手治理大氣污染。出臺《環境污染防治21條對策》（1986年）和《環境保護100項措施》（1987年），提出將公交車的發動機更換成低污染型、加強地鐵和有軌電車建設、限制郊區機車進入城中心、實行機動車尾氣檢測、提高汽油和柴油質量、安裝機動車尾氣凈化裝置等21條措施。1988年，墨西哥政府全面修訂了《環境保護基本法》，該年年末，薩利納斯總統上臺，提出將解決環境問題、提高國民生活質量作為《1989—1994年國家開發計劃》的目標之一，1989年，啟動了《墨西哥城地區空氣清潔計劃（1990—1995）》，從提高油品、引入替代能源、優化交通系統、限制工業排放、加強生態修復等多個方面，開始對空氣污染進行綜合整治。到20世紀90年代中期，困擾墨西哥城的二氧化硫和一氧化碳問題基本得到了解決，但是總懸浮顆粒物（SPM）和臭氧濃度依然居高不下。為此，墨西哥城又陸續出臺了三個空氣清潔計劃，更廣泛深入地推動大氣污染治理工作。經過20多年的努力，墨西哥城的空氣質量已經得到根本性改善。

三、墨西哥城大氣污染防治的具體對策

（一）出臺大氣污染相關法律制度和標準體系

墨西哥在1982年就頒布了《環境保護法》，提出大氣污染的控制措施。1988年，頒布了《生態環境保護法》，提出了機動車尾氣排放標準、強制報廢制度、完善工廠廢氣排放標準等100項對策，明確聯邦政府、地方自治體、墨西哥石油公司等國有企業的權責。在此基礎上，又出臺了《大氣污染控制法》和《墨西哥城以及周邊城鄉車輛污染控制法》。此外制定了排放標準等45個控制大氣污染的管制方案，煙囪限高范圍、污染物監測方法和監測儀器等相關標準，固定源和移動源的種類和污染物排放標準、總量控制標準以及廢氣檢測裝置的性能和測定方法標準。還針對每種廢氣產生源，出臺了具體的監測標準。

（二）大力開展大氣污染監測和預警

1966年墨西哥政府在墨西哥城建立了4個監測站，開始監測二氧化硫和總懸浮顆粒物等空氣污染物；1977年，引進自動監測設備；1995年，進一步完善大氣自動監測網，將首都圈監測站點增加至33個；1997年設立了自動監測中心，接管原屬漁業資源環境部的監測站。由于氮氧化物、硫化物、總懸浮顆粒物（PST）主要來自電力、水泥等產業，墨西哥政府強制要求工廠等固定污染源安裝污染物自動跟蹤監測器，將監測信息實時傳送給監測局。

為了便于市民了解，墨西哥政府選取了五種污染物（懸浮顆粒物、二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳、臭氧）每天在新聞媒體上公布，每一項污染物都有一個污染指數基準值（IMECA），以二氧化硫為例，將其24小時平均濃度0.13ppm定為IMECA基準值100，當其濃度達到0.35、0.56、0.78、1ppm時，對應的IMECA污染指數為200、300、400、500。如果污染指數超過250，墨西哥城就會啟動首都圈內的工廠限產和機動車限行的緊急措施，超過300，所有的學校停課。

（三）以治理機動車為重要抓手，采取綜合治理

墨西哥城空氣污染的主要來源是機動車。從20世紀80年代以后，墨西哥城機動車數量迅速增長，到1994年機動車數量達到270萬輛，并且車輛平均使用年限達到八年半，由于高原地區氧氣不足，燃燒不充分，導致汽車尾氣污染物濃度非常高。據墨西哥城1998年統計，汽車尾氣貢獻空氣污染幾乎全部的一氧化碳、40%的氮氧化物、20%的二氧化硫和35%的PM10等。所以墨西哥城將大氣污染防治的重點放在機動車上。

首先，強制實行汽車尾氣檢測和維修。墨西哥城要求所有機動車輛每半年進行尾氣排放檢測，排污超標的車輛嚴禁上街行駛。

其次，采用車輛限行制度。墨西哥城自1989年開始實行“一周限行一天”的車輛限行制度。根據汽車尾號，貼上不同顏色的標識，根據顏色標識限行，違反者將受到高達一個月工資（最低月工資標準）的罰款。在重污染天氣，還實行雙限行。1997年至1999年，墨西哥進一步完善限行制度，按照尾氣檢測排放情況在車輛上貼上“0”（新車，符合嚴格的排放標準）、“1”（符合一般排放標準）和“2”（符合最低排放標準）標志。貼有“0”標志的車輛行駛不受限制；貼有“1”和 “2”號標志的車輛，平時每周限行一天。在重污染天氣，對“2”標志的車輛進行管制。1999年以后，墨西哥又提出在大氣污染緊急狀態下，第一階段（頭3天）先對“2”標志的車輛實行雙限行，第二階段（3天以后）“2”標志車全部停駛，“1”號標志車每天早上5：00至晚上22：00期間限行，停駛50%的公車，該政策延續至今。

第三，采用低硫、無鉛和清潔的燃料。要求墨西哥城300個重污染工廠將燃料由重油替換為天然氣、低硫柴油，并向首都圈內的企業提供工業用低硫汽油。同時，還積極引進使用天然氣和液化氣的公共交通工具。

第四，加強對污染工廠的管控。針對嚴重的空氣污染問題，墨西哥城要求所有工廠生產時間縮短30%。1992年至1994年，墨西哥環境監察局針對首都圈的固定污染源，采取月均500次的現場檢查，關閉了其中37家（占0.5%），限制617家（占4.6%）生產，并對9057家（占68.3%）提出技術改造建議。1994年以后，又實行新一輪的工廠和機構的廢氣排放管控，提出在重污染天，工廠要減少30%—40%的生產量。

第五，利用綠植凈化空氣。墨西哥政府在1989年至1991年的全國發展計劃中提出在全國開展綠化運動，尤其是大力加強農村地帶和生態保護區的綠化，建設人工公園，并設立專人看守森林。1991年墨西哥城周邊植樹達到10萬棵。至今，墨西哥城森林面積已達1600多平方公里。

（四）連續有力的空氣污染行動計劃確保治理工作落實有力

1989年，墨西哥出臺了《墨西哥城地區空氣清潔計劃（1990-1995）》，提出石油生產要符合國際標準，重油和柴油生產要脫硫，安裝硫和碳氫化合物的捕捉裝置和廢氣排放監測設備，增加軌道交通里程，使用天然氣等清潔能源等41條行動方案。1996年，出臺第二個《墨西哥城地區空氣清潔計劃（1995-2000）》，該計劃提出到2000年減排碳氫化合物50%，氮氧化物40%，懸浮顆粒物45%，具體措施包括：推動第二、第三產業的產業升級和清潔能源替代，大力發展新能源汽車，建立安全有效的公共交通系統、統籌考慮首都圈的城市發展、交通和環境、加強環境相關的科研教育。2001年，推出第三個《墨西哥城地區空氣清潔計劃（2002-2010）》，與前兩次規劃不同，該規劃在制定過程中不僅廣泛吸收聯邦和地方政府機構參與，還面向全社會征求意見，鼓勵民眾參與規劃，并首次運用前瞻性規劃方法，在評估未來10年內人口增長和城市擴張帶來污染總量增長的基礎上制訂治理措施。規劃目標包括：消除臭氧污染指數超過200的極端重度污染天；將PM2.524小時平均濃度控制在65ug/m3以下，年平均濃度控制在15ug/m3以下；消除一氧化碳8小時平均濃度超過9ppm的污染天等。至2010年，除PM2.5年均濃度未達標外，規劃目標基本實現。

目前，墨西哥城正在執行第四個《墨西哥城地區空氣清潔計劃（2011-2020）》，該計劃提出在此前治理工作基礎上將主要污染物排放量再減少50%，換言之，在今后9年的時間里，墨西哥城的減排總量將達到過去20年的總和。主要措施包括加強居民健康防護、降低能耗、提高能效、降低機動車排放、推行環保技術改造、倡導環保意識和公眾參與、園林綠化、強化科研等八個領域，提出81條舉措和116條行動，并對每條行動列出了責任單位、實施時間表、所需經費等。由于該計劃可操作性很強，被墨西哥州州長譽為“30年來最好的空氣治理綜合計劃”。

（五）建立多部門聯防聯控的組織體系

墨西哥城大氣污染防治工作能產生顯著成效，離不開它科學的分工協作組織管理體系。這個組織體系包括三大機構：一是國家漁業資源環境部，該部內設環境局和環境監察局。環境局負責環境保護的政策制定、科技研究等。環境監察局負責巡視工廠排污情況、發現并糾正違法行為，處理民眾的投訴舉報等，它在各個州都有派出機構，負責與當地政府協作，共同開展環境保護工作。二是墨西哥城環境署，負責開展大氣監測調查以及相關科研監測機構的管理。三是首都圈環境保護委員會（AMCM），該機構由漁業資源環境部、衛生部、教育部、交通運輸部、能源礦山工業部、墨西哥州政府（毗鄰墨西哥城，從東、西、北三面環繞首都）、墨西哥聯邦區（即墨西哥城）、墨西哥石油公司、聯邦電力委員會、墨西哥城環境署、墨西哥石油研究所等多個部門組成，負責發布墨西哥城大氣污染警報、制定優化城市交通網絡規劃、加強機動車尾氣檢測、推廣無鉛汽油等工作。

（六）將維護民眾健康作為大氣污染治理的首要策略

墨西哥城政府高度重視大氣污染對民眾健康的影響，在《墨西哥城地區空氣清潔計劃2011-2020》中提出一系列保護民眾健康的措施。一是分析研究細顆粒物、臭氧、氮氧化物等污染物對各類人群的健康影響，確定高危人群，依照研究結果制定危害分級標準體系，確定大氣污染治理的重點區域和重點目標。二是不斷升級自動環境質量監測體系，確立各類污染物濃度預警機制，發布信息警示公眾或特定高危人群在特定時段避免進入重度污染區域。三是研究制定簡便可行的防護措施，并加大宣傳力度，保證公眾能夠采取一定的自主防護措施。四是針對大氣重度污染制定應急預案，實行各級單位責任制，確定各主體屆時采取相應的行動，并著力加強幼兒園、學校等易感人群聚集區的防護。五是建立長期評估體系，定期評估污染對健康損害造成的醫療費用支出等經濟損失，達到“算大帳”、“看整體”的目的，為經濟與環境的協調發展提供科學依據。

（七）為治理大氣污染多渠道籌資，建立長期資金保障機制

大氣污染治理時間長、耗資大，為確保治理工作獲得長期穩定的資金支持，墨西哥城建立了以政府為主體的多渠道籌融資體系。該體系由四部分組成。一是政府財政預算支持。墨西哥聯邦政府、墨西哥州政府和墨西哥城政府均將環境治理費用列入年度預算，?？顚Ｓ谩６悄鞲绻鹊丨h境信托基金。該信托基金由墨西哥聯邦政府、墨西哥州政府和墨西哥聯邦區政府共同創立，資金來自對機動車和企業征繳的排污費，主要用于資助環保教育、環境自動監測網絡建設、機動車油改氣等28個長期治理項目。三是發展銀行優惠貸款。墨西哥發展銀行每年撥出一定的優惠信貸額度，并與世界銀行、泛美開發銀行、日本國際合作銀行等國際金融機構合作，重點支持中小企業的環境改造項目。四是國際援助。對于難以收回投資的環保項目，墨西哥城積極爭取國際援助，每年均與美國環保署、日本國際合作署、德國技術合作公司（GTZ）等機構進行項目合作，獲得資金援助。

（八）通過教育和文化培養，推動公眾參與環境污染治理和保護

墨西哥城通過大量調研發現，雖然經過廣泛宣傳，民眾普遍認識到空氣污染的危害，但仍存在較大誤區，即認為環境污染是由外部原因造成的，自身努力對于改善空氣質量無濟于事。此外，在環保意識上，不同群體差別較大，受教育程度高的高收入群體環保意識較強，低收入群體較弱。

為此，墨西哥城政府采取了一系列措施加強全體市民環保意識教育，提高公眾參與環境保護行動：一是將環保課程納入基礎教育范疇，在正規教育體系下講授環保案例和個人應采取的環保行為；二是在調研不同社區、不同群體對空氣污染的認識情況的基礎上，有針對性地進行宣傳，重點是鼓勵民眾減少駕車出行和養成良好的駕駛習慣；三是政府率先垂范，帶動社會參與，一方面鼓勵公務員在工作地點就近居住，并推行錯峰工作制度，另一方面簡化行政工作流程，推廣電子政務和網上辦公，盡量減少公眾前往政府部門辦事，鼓勵有條件的公司企業實行遠程辦公；四是積極聽取公眾對清潔空氣規劃執行情況的反饋，與相關社區建立順暢的溝通渠道，定期交換意見，為市民積極參與規劃的實際執行和調整提供參考；五是開展全民綠化運動。1990年，墨西哥城推行“每戶一樹”運動，種樹145萬棵。

（責任編輯：趙靜）