城市地下管線運行管理的德日經驗

尚秋謹　張宇

一、城市地下管線運行管理的德國經驗

歷史上，德國許多城市也被大規模的洪水侵襲過。漢堡于1842年、法蘭克福于1867年、柏林于1874年先后都開始修建具有現代意義的排水系統。目前，根據德國聯邦統計局發布的數據，德國全境共有515000公里長的排水管道，而據德國污水技術聯合會2003前后對124家管道運行管理部門的調查數據顯示，估計德國有90萬公里私有排水管道，約是公共排水管道長度的2倍。就各類城市管道總長度而言，截至2005年，德國城市的公共地下管道總長度達190萬公里，96%的庭院內的私有管道和公共管道相連。就城市地下管線建設運行管理方面，以下四個方面的德國經驗值得借鑒。

（一）推行社會化的管線全周期管理以及市場化運營模式

自20世紀50年代，德國各城市都以立法的方式對地下管道的建設管理作出了明文規定。根據《城市建設法典》等涉及地下管道建設管理的有關法規，為統一負責地下管道系統的規劃、建設、運維與安全監管等相關事務，德國各城市均成立由城市規劃專家、政府官員、執法人員及市民代表等組成的“公共工程部”。通過該平臺，各利益相關方可對相關建設工程的多個方面，如管道設施的規劃、布局情況，新建管道與周邊現有管道設施的匹配情況，管道設施維修保養的政府資金投入情況等，進行討論。對于規模較大的地下管道工程，還必須經議會審議。議會審議采取聽證會的形式，由市長辦公室提前10天通知所有可能受影響的居民住戶、建設運營商、所涉地段的產權人等利益相關方。只有經過聽證會上與會各方達成一致意見，這些工程才能被審批通過。

在管道運營模式上，德國大多數城市地下管道系統采用由多家企業參股的市場化方式共同經營。如果管道內輸送的介質能夠方便地與管道本身分開運營（如天然氣管道），那么，通常推行管網建設運營與輸送介質經營相分離的方式，而且，不論管道本身建設的主體還是管道內介質的經營主體，都存在多家競爭的局面。同時，德國相關法律規定，不論采用什么方式建成的地下管道，其最終產權均屬于政府所有，但負責投資建設的企業對其所建設的地下管道及相關設施享有一定年限的管理權和收益權。若投資企業自身資金有困難，政府可引導社會資金、企業和個人閑資積極投入。這樣，既有利于統一規劃、協調管理，又可避免地下資源的流失或重復建設，還能彌補政府在城市建設中投資的不足。

（二）通過完善的政策法規及相關標準實施監管

為保證管網的安全運行，德國往往通過強化或完善立法及制定體系化的標準、規范對地下管網的各類主體實行政府監管，規范其行為。例如，基于歐盟的相關政策法規，實施天然氣輸送、配送業務與管網運營業務之間的相互分離，實現管網運營的相對獨立，推行管網第三方準入政策，通過突破管網和地域的局限促進天然氣的自由流通。這樣，在保證天然氣市場上游價格完全放開的同時，又能對管道運輸、存儲和配送等環節實施嚴格的價格和利潤率監管。又如，德國通過一系列的政策法規標準開展雨污水管道的運行管理，以有效防范城市內澇和保護城市環境。在1995年通過的《室外排水溝和排水管道》（EN752-1）及其修訂版（EN752-2、EN752-4）中，均對雨污水的排放標準、應具備的基本設置規范等方面做了詳細規定。還如，在德國工業標準中，有關燃氣技術領域所用的管道材料、閥門管件材料和檢測、施工安全和調節設備及燃氣儀表等都作了明確而細致的規定。

（三）借助非政府的行業性組織實施管道運行管理

在德國，非政府的行業組織在某些方面承擔了不少的公共管理職能，其在城市地下管線的安全平穩運行過程中發揮了不可或缺的積極作用。例如，德國排水管道的統計調查工作就是由德國污水技術聯合會（ATV-DVWK）推動實施的。該聯合會于1984年就開始對德國境內的排水管道進行全面調查，以期全面掌握排水管道的狀況及相關投資需求。該聯合會從1987年開始每四年對排水管道設施進行一次調查和統計，從1995年開始每三年進行一次調查和統計。該聯合會還通過制定相關標準來規范本行業相關主體的行為，如管道的檢修頻率、修復方式等。《除構筑物外排水系統狀態統計、分級、評價》（ATV-M149）就是該聯合會針對排水管道運行維護而發布的一項重要行業標準。該標準中，按管道修復整治的緊迫程度，排水管道的運行維護狀況被分為5個具體等級：0級，需要立即整治修復；1級，短期內需要整治修復；2級，中期內需要整治修復；3級，長期內需要整治修復；4級，不需要整治修復。類似地，德國氣、水科學技術聯合會也制定了大約100項涉及燃氣設備設施的建設、運行和維護等方面的標準規范。

（四）運用各種政策杠桿，引導鼓勵社會配合政府實現公共利益

在德國，城市內澇的發生概率小，固然與其管道設施的規劃、建設及運行維護狀況有密切關系。其實，通過有效運用各種政策杠桿，從而推動全社會實現公共利益也是一個極為重要的因素。例如，征收雨水排放費就是一項很有效的政策杠桿，此政策一方面是為雨水管道設施項目的投資進行資金籌集，另一方面則是為了引導、鼓勵全社會站在經濟利益角度，選擇雨水循環利用相關技術或產品（如洼地-滲渠系統）。因為隨著相關產品的采用，有利于減少雨水排放戶（相關單位或居民）流入城市公共雨水管網的雨水總量，雨水排放戶可因此節約不菲的“雨水排放費”（德國雨水排放費和污水排放費用一樣高，以建筑物造價的2%加以征收，通常是自來水費的1.5倍左右），如果建筑房屋的雨水可以完全滲入地下，相關費用也可全免。正是借助該政策杠桿，德國不僅在大面積商業開發區內，也在各類成規模的居民小區中有效推廣了各種成熟的雨水利用技術，減少了暴雨季節對公共排水管網的壓力，保障了城市整體平穩運行。

二、城市地下管線運行管理的日本經驗

作為中國的近鄰，日本憑著對技術和人性化的完美追求，將城市地下管網系統的建設與管理幾乎推向了極致，尤其是在經歷20世紀50年代經濟高速發展之后，日本學習西方先進的城市治理理念，建起了壯觀而現代化的地下管網系統，東京等城市宏大而完善的地下排水系統堪稱其代表作。有關統計數字表明，日本全國共埋設地下管道34萬公里，僅東京都的下水道總長度就達1.58萬公里。

（一）綜合運用各種手段防范城市內澇

日本是一個島國，臺風頻發、暴雨不斷，各主要城市在經濟高速發展時期幾乎都遭遇過因落后的排水系統而引發的內澇災害，因而日本多數大城市都極為重視并綜合運用各種手段防范與治理城市內澇問題。

首先，基于都市圈發展的視角開展排水系統建設。日本一直相當重視都市圈視角下內澇災害的防范治理問題研究，并為此建設了大量的防洪工程，有效減輕了洪水災害，其中堪稱當今世界最先進的排水系統要數“首都圈外圍分洪地道”（日文全名為“首都圈外郭放水路”）。該工程其實是一個巨型蓄水池來存儲、排放雨季帶來巨大降水而形成的河流洪澇，調節首都圈內各水系的洪峰，從而防范城市內澇。工程始于1992年，2006年建成，耗資2400億日元（約合人民幣192億元），由5個深達60米、直徑介于22.5-33.6米的立坑（豎井）與在地下50米處、直徑10.6米，總長6.3公里的隧道以及長177米、寬78米、高25.4米共有59根立柱支撐的調壓水槽組成，調壓水槽處有四臺由航空發動機改裝而成的水泵，排水量最高可達200立方米/秒。該工程蓄洪能力達67萬立方米，設有中央控制室，可全程計算機監控整個系統，平日向民眾開放參觀，被稱為“地下神殿”。正是憑借這個巨大調節器，原來東京易受暴雨襲擊而變得脆弱不堪的城市排水系統，變得無比堅強。該工程在建成當年，所在流域雨季“浸水”房屋數量從最嚴重時的41544家減至245家，浸水面積從最嚴重時的27840公頃減至65公頃。

其次，日本重視運用城市自然水系與人工排流相結合的方式防范城市內澇。一方面，日本各地政府在城市規劃過程中通常都會充分利用城市自然水系（保留河道和湖泊等），為城區蓄洪溢洪留足空間，并挖掘一些人工水道，增強城市排澇能力。例如，東京市內多中小河流，河面寬度多在10至20米。東京水務部門將這些河道下挖硬化，一些10米左右寬的河道在枯水時的岸壁高度可達5米甚至更高，然后再連接周圍區域的雨水管道，這種類似“毛細血管”的河道體系發揮了重要的行洪作用。另一方面，通過積極倡導減少城市地面的硬化面積，運用綠地、砂石地面的吸水作用，建筑小型雨水蓄水池等舉措，降低屋頂及路面水流對排水管道的壓力。例如，近年來日本不少地方政府將道路路面逐漸改變為環保的透水瀝青。在一些公園的小廣場，還建有小型蓄水池，容積通常為數千立方米，用于雨季存水。

再次，長期維持高水平的財政投入。日本自1970年召開“公害國會”并大幅修改了《下水道法》之后，中央政府就決定每年投入大量國家預算用作污水收集和處理設施的建設及運營，而各地方政府也普遍將下水道設施的建設和管理作為重要工作，并為此投入巨大資源。例如，作為負責下水道管理機構的東京下水道局（該局是東京都政府僅有的三家主要公營企業之一，全面負責東京都的水循環系統），每年財政支出約合人民幣520億元，其排水管網設施建設費用約合人民幣100億元，設施維護支出約合人民幣120億元/年。

復次，注重構建精細嚴謹的預警應急機制。日本各地通常設有降雨信息系統來預測和統計各種降雨數據，并運用多種特殊處理措施防范、應對一些容易積水的區域或進行排水調度。例如在東京，通常會針對容易出現積水的低洼地帶和下凹式立交橋等區域設立告示牌，標明“浸水想定區域”（意為“可能積水區域”） ，一旦開始積水就運用電子告示牌以醒目字幕“積水禁止通行”加以提示。同時，其充分運用手機預警、“大喇叭”廣播應急而構建的預警應急體系也值得參考。

最后，以細致入微的日常維護手段保障排水管道通暢。例如，東京下水道局規定，一些不溶于水的洗手間垃圾必須經垃圾分類系統處理后才能排放到下水道，并通過專設介紹健康料理的教室和網頁、宣傳少油健康的食譜，告誡民眾不要將烹飪產生的油污直接倒入下水道，以免腐蝕排水管道。

（二）以精細理念管理井蓋設施

2010年，在日本多地因天降暴雨導致下水井蓋脫落或破損，發生多起行人跌落下水井事件后，日本國土交通省綜合各個井蓋安全事故防范經驗，專門設立包括各地有識之士和相關社會團體的“下水井蓋緊急安全對策委員會”，并制訂了精細化管理理念的“下水井蓋緊急安全對策”。

首先，對井蓋類案件加以細分，共八類：即井蓋噪音、井蓋破損、井蓋脫落或飛起、井蓋“打滑”、井蓋腐蝕、井蓋下沉、垃圾侵入井蓋以及雨水流入井蓋等。同時，對下水道的每一個檢查井都有一個8位數編號，以便維修人員迅速定位。

其次，對不同井蓋類案件的處置原則進行細分，即“鎖定危險區域，劃定危險等級，而后根據危險程度不同，集中力量優先解決危險系數和安全隱患大的井蓋；在現有能力的基礎上，能徹底解決的就徹底解決，不能徹底消除的以不造成安全事故為原則進行臨時改進”。

最后，對具體事件的應對措施進行細分，如，提高下水井內設施的排氣量，安裝具有較高排氣能力的下水井蓋，在下水井蓋上設置排氣口；設置監視屏幕，防止大型垃圾進入下水井內，堵塞下水井或損壞下水井蓋；在下水井內設置梯子，以利于跌落井內的行人脫險；建立下水井蓋信息系統，內容包括井蓋初始設置時的基本信息和管理維護、應急等相關信息等。

（三）以城市地下空間綜合管理促進地下管線運行管理

基于對自身國土面積及大都市圈日漸聚集狀況的認識，日本已經從單一的地下管線管理逐步轉向整個地表以下空間的綜合開發與管理。可以概括地講，日本是目前有關城市地下空間開發利用立法最為完善的國家，其在開發利用規劃的整體化與系統化、工程設計施工技術應用、國家行政綜合協調推進管理等方面均處于世界領先水平。在地下空間綜合開發利用與綜合管理方面，日本建立了比較完備的法制體系，從《憲法》、《民法》到《建筑基準法》、《道路法》、《城市公園法》、《軌道法》、《地方鐵道法》，從《下水道法》到《共同溝特別措施法》、《大深度地下公共使用特別措施法》，均反映出日本在法制建設、健全的思索與步伐。

（責任編輯：趙靜）