對“警察數量是政府合法性晴雨表”的反證

紀曉光

[摘 要]政府合法性從本質上講是民眾對政府統治的接受與認同程度，而警察作為國家打擊犯罪、管理社會秩序以鞏固政權的一種特殊的公共權力，對于維系政府統治有著不可替代的作用，因此有人認為警察數量能夠表征政府合法性，即一國政府合法性越低，該國的警察數量的人均比例就會越大。然而通過挪威、新加坡、巴基斯坦三國政府的合法性判定及警察數量人均比的比較可以發現，警察數量并不一定隨著政府合法性的降低而增加，也就是說警察數量并不完全是政府合法性的“晴雨表”。

[關鍵詞]政府合法性；警察數量；關系

[中圖分類號]D73/77 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）06 — 0027 — 03

美國著名政治科學家邁克爾·羅斯金在他的著作《政治學》中曾做出過這樣一種論斷：“判斷一個政府合法性的辦法是看國家雇用了多少警察。警察越少，像瑞典和挪威那樣，表明其合法性程度越高。警察越多，像佛朗哥的西班牙等，表明其合法性程度越低。”〔1〕然而，事實真的如羅斯金所說的那樣嗎？一個國家的警察數量真的能夠反映該國政府的合法性嗎？下面本文將通過挪威、新加坡、巴基斯坦三國政府的合法性以及警察數量人均比例的比較來論證這一問題。

一、政府合法性及其判斷標準

自古以來，不論中外，任何政府的統治都是建立在一定的合法性基礎之上的，不論這種合法性的來源如何，統治者都會想方設法讓自己的統治是“合法的”。那么到底何謂政府合法性，如何判斷一國政府是否具有合法性呢？

（一）政府合法性的內涵

政府合法性是政治學、政治哲學、政治社會學領域的一個基本概念，是一個被探討了幾百年的課題。關于如何對其進行定義，由于學界觀察問題的角度、分析問題方法以及社會價值規范的不同，時至今日，仍是見仁見智。近代以來，最早從理論上提出合法性概念的讓·雅克·盧梭認為由于國家是人們之間相互締結契約的產物，那么政府及其權力存在的惟一合法性依據只能是源自人民的授予和認同；德國社會科學家馬克斯·韋伯在提出政府合法性的三種來源之后，認為政府合法性是人們對享有權威者地位的確認和對其命令的服從，而這一切都是建立在他們對政治系統信任的基礎之上，即政府的合法性來自于人們的信任；德國著名批判理論學家哈貝馬斯則從價值評判的角度來定義政府合法性，將其理解為一個政治秩序被認可的價值；而本文開頭提到的邁克爾·羅斯金則認為：“合法性是國民對政權的一種感覺——它的統治是正確的，它應當受到普遍的服從。”雖然關于政府合法性的概念在學界尚未形成共識，但是無論是盧梭的“認同論”、韋伯的“信任論”，還是哈貝馬斯的“價值論”、羅斯金的“感覺論”，歸根結底想要強調的還是國民的認可與接受對于政權穩定的巨大作用。

鑒于政府合法性的概念寬泛、判斷標準復雜，直接探討難度太高，所以本文在基于前文分析的基礎上，將政府合法性的概念化零為整，引入一個具有可操作性概念，認為凡是為本國國民所普遍接受和認可的政府就是合法的政府。換句話說，所謂政府合法性，就是指國民對于本國政府統治的普遍接受和認可的程度。

（二）政府合法性判斷標準

既然本文已經將政府合法性定義為本國國民對該國政府統治的接受和認可的程度。那么判斷一國政府合法性的標準就是這種接受和認可程度的高低，凡是政府統治的被認可程度高的，其合法性程度就高，反之，其政府的合法性程度就低。

那么什么樣的政府更容易為民眾所接受和認可呢？由于受到國情、歷史淵源、社會價值規范差異的影響，不同國家的人可能會給出不同的答案：歐洲人崇尚自由、亞洲人追求穩定、部分非洲落后國家目前可能更加看重基本生存的維系。然而，通過對前人研究成果的總結以及各國國情的考察，我們發現縱然世界各國政府用于獲得本國民眾認可和接受的方式即政府合法性的方式各有不同，但歸納起來也都是通過三種渠道：（1）意識形態的影響，即從認知、信仰、價值觀等理念方面的影響來獲得民眾的肯定；（2）形式合法性的影響，即因政治權力的獲得與運作符合制度與法律的規范而獲得民眾認可；（3）政府有效性的影響，即通過政治權利運作取得政績而獲得國民的支持。就政府合法性的這三種獲得方式而言，意識形態體現了政治統治主體的性質，它的影響是深層次的，也是最難測量的，而形式與有效性則是顯性因素，是可以通過測量和比較來評價其好壞的，所以它們也常被當作政府合法性的評價標準。

二、挪威、新加坡與巴基斯坦的政府合法性的判定

當今世界有兩百多個國家和地區，社會傳統、風俗人情、政治體制都各有不同，分別對每一個國家的政府合法性進行判定、對警察數量進行列舉是不現實的，所以本文只對足以論證“警察數量不完全是政府合法性晴雨表”的挪威、新加坡和巴基斯坦進行比較分析。

（一）挪威的政府合法性判定

挪威，全稱挪威王國，地處歐洲北部，該王國形成于公元9世紀前后，幾經沉浮，于19世紀由君主制王國轉變為一個君主立憲制王國。由于各種形式的王室傳統在挪威已經有1000多年的歷史，加上挪威王室“遠離奢華、追求簡樸”的平民化的親民作風，使挪威國民對于國王及王室貴族的存在，一直都十分認可和接受，并把王室視為國家榮譽的象征。因此，以國王為元首的國家政府在政治權力的獲得和運作形式方面的合法性自然是毋庸置疑的。

雖然挪威一直保留著古老的王室傳統，但卻是地道的民主社會主義國家，自從上世紀90年代中期以來社會就一直保持著持續平穩的發展。據《經濟學人》智庫組織公布的2012年全球民主數排名，挪威蟬聯冠軍，再次被公認為世界上最民主的國家。

經濟上，挪威是擁有現代化工業的發達國家。在2011年全球人均GDP排名中挪威位居北歐之首、世界第三，躋身歐洲十大經濟強國；與此同時，經濟的飛速發展并未帶來社會收入差距的加大，相反地，挪威保持了極為平等的收入分配格局，2009年，挪威的基尼系數為0.237，幾乎是歐洲乃至世界收入分配最為平等的國家。

此外，挪威還是北歐福利國家模式的典型代表，擁有世界上最完備的社會福利體系：公民平均養老金能夠達到正常收入的三分之二；非自愿失業的公民可以連續兩年領取原工資收入水平62.4%的救濟金；所有意外受傷者都可獲得免費的住院治療；小學至大學的教育均由國家免費提供等等。

對照前文所確定的政府合法性的判定標準來評價挪威，那么挪威政府應該是一個具有高度合法性的政府，因為挪威政治清明、民生和諧、社會收入分配平等，無論是在政府運作形式方面，還是在政府有效性方面，挪威政府都受到了該國民眾的廣泛接受和認可。

（二）新加坡的政府合法性判定

新加坡共和國是一個城市國家，位于馬來半島南端，以發達的經濟、穩定的政局、廉潔高效的政府而著稱。

新加坡是以華人為主的國家，自獨立以來，李光耀等幾代領導人都倡導儒家思想，繼承中華民族傳統的文化價值觀。當然，新加坡并不拘泥于東方文化，還積極弘揚西學，所以新加坡的意識形態是自由民主觀念與東方儒家倫理道德相互融合的產物。雖然在新加坡，人民行動黨一黨獨大，政府的意識形態，在某種程度上就是社會行動黨所設計的，但是新加坡政府或者說是人民行動黨，始終把國家和社會的利益放在意識形態至高無上的地位，并以強制的手段對民眾進行灌輸。因此，新加坡的意識形態在理念上既有傳統文化底蘊，又積極倡導民主自由；即以國家、民眾利益為先，又輔以嚴刑峻法保證實施，所以，縱然新加坡是一個多種族、多宗教、多文化的移民國家，在這樣的意識形態的主導下，依然能夠保證實現民族團結、宗教和諧和社會穩定。國內民眾對于這樣的意識形態，不得不認同，更加是樂于認同。

在政府績效方面，自1959年新加坡擺脫英國殖民統治建立新加坡自治邦，1965年脫離馬來西亞聯邦獨立為新加坡共和國以來，新加坡政府勵精圖治、奮發圖強，在一個社會動蕩、經濟落后、資源不豐的海島上創造了一個令世界矚目的新加坡奇跡：奉行市場經濟為主導的經濟發展模式促進了新加坡經濟的飛速發展，使新加坡在短短幾十年的時間里迅速崛起，成為“亞洲四小龍”之首、全球最富裕的國家之一；經濟的發展為政治穩定提供了前提，自獨立以來，厲行法治，嚴刑峻法，除了人民行動黨執政初期政局有些許動蕩之外，近五十年的時間里，新加坡政治、政局穩定，從未發生過大的政治沖突和流血事件，各族人民和諧相處，社會治安和社會風氣良好，是世界上少有的政治、經濟、社會協調發展的國家；不僅如此，新加坡還是世界上最廉潔的國家之一，據監督各國政府腐敗行為的非政府組織“透明國際”的統計表明，多年來新加坡政府的廉潔程度一直位于世界前五名之內。

在良好的經濟與穩定的政治環境下，新加坡公民安其居、樂其業，對政府的認同與接受程度自然也是很高的，所以按照我們的評價標準，新加坡政府也是具有高度合法性的政府。

（三）巴基斯坦政府合法性的判定

巴基斯坦，全稱巴基斯坦伊斯蘭共和國，是南亞僅次于印度的國家。1947年，巴基斯坦從英國統治下的印度分離出來宣布獨立，成為英聯邦的自治領，1956年，改自治領為共和國，正式定名為巴基斯坦伊斯蘭共和國。

巴基斯坦與新加坡在建國之前有著類似的經歷，都是擺脫殖民統治成立共和國，建國時間也相差無幾，但它卻沒有取得新加坡那樣長足的發展。自建國以來，巴基斯坦似乎總是處于政治動蕩、經濟窘困和安全亂局之中。在美國著名雜志《外交政策》評選的《世界上最失敗國家排行表》上，巴基斯坦連續幾年排列在第9到第15名之間，僅次于非洲一些國家和阿富汗，被視為“最具風險的國家”甚至是“失敗國家”?！?〕

回顧巴基斯坦幾十年來的發展，我們發現，首先巴基斯坦政治上始終沒有建立起穩定而有效的政治體制，文官政府與軍人政府輪流坐莊，幾乎每10年就要發生一次政變。據有關調查表明，巴國政府經常陷入這樣一個怪圈，軍人政府統治期間，政局及社會發展均能保持一定的穩定性，但是由于軍政府系政變上臺，所以其統治的合法性常常受到抨擊；民選政府雖然具有合法性，但因為各種反對勢力與利益集團的阻礙，上臺之后關注的更多的是黨派利益而非國計民生，所以在文官政府統治期間，政局更迭更加頻繁。

其次，巴基斯坦經濟發展滯后。雖然擁有多元化的經濟體系，是世界第25大經濟體，但是巴國經濟發展速度還是遠遠落后于世界其他國家，2010—2011財年GDP僅增長2.4%，扣除人口增長因素，發展幾乎停滯。〔3〕經濟發展的落后帶來了一系列衍生問題，如教育投入不足導致的人口文化水平偏低的問題，據統計該國勞動力人口中受教育程度一年以下的占46%，而這樣的教育水平是難以滿足經濟發展和技術進步對工人技能水平和文化水平的要求的；就就業情況而言，巴國就業率低，失業率高，由于勞動市場的飽和和傳統觀念的影響，年輕人與婦女在就業中是主要的弱勢全體，為社會穩定增添了隱患；巴國醫療衛生狀況很差，至今尚未形成完整的醫療體系和醫保制度，民眾時常要面臨看病難、看病貴的問題。

不僅如此，巴基斯坦還面臨著國家安全的內憂外患。對外，巴基斯坦與印度歷史積怨很深，由于克什米爾問題，巴印之間曾爆發三次戰爭，雖然近些年巴印關系有所緩和，但是克什米爾問題不解決，兩國國家安全之上就永遠懸著一顆定時炸彈。對內，巴基斯坦暴力沖突、恐怖襲擊不斷，幾乎每月都有反政府的示威游行和罷工活動，塔利班組織時常在巴國境內進行針對軍方和政府的恐怖襲擊，2013年3月29日，巴國西北部城市白沙瓦再次遭遇自殺式恐怖襲擊，造成多人死亡和受傷。

政局動蕩、經濟落后、民生沒有保障，還要時刻面臨國家以及自身安全的隱憂，生活在這樣的國家里，民眾對政府的認同度自然是不會高的，所以本文認為相對于前文所介紹的挪威與新加坡而言，巴基斯坦政府的合法性比較差。

三、挪威、新加坡、巴基斯坦的警察數量比較及結論分析

在判定了挪威、新加坡、巴基斯坦三國的政府合法性之后，本文將對三國政府治下的警察數量的人均比進行對比，以此來判斷政府合法性與國家警察數量的關系。

下表數據摘自最近維基百科對全球130多個國家警察數量的統計結果：

通過表格內的數據對比我們發現，按照本文先前確定的評價標準，政府合法性相對較低的巴基斯坦每10萬人口中約有207名警察，而政府合法性較高的挪威和新加坡警察的人均占有量分別是每10萬人有222名和752名警察。照此看來，警察數量的多少似乎并不能反映政府的合法性，也就是說，國家警察數量的人均占有量高并不一定就說明該國政府的合法性就是低的，羅斯金所謂的“判斷一個政府合法性的辦法是看國家雇用了多少警察”的絕對論斷是不成立的。

國民對于政府的認知和接受程度決定了該國政府的合法性，合法性低的政府必然要受到反對，而政府為了維系自己的統治，必然動用作為國家暴力機器之一的警察來鎮壓反對派，所以政府的合法性越低，要雇傭的警察就越多，這個邏輯是說的通的，可是為什么又會出現前文所述的“警察數量并不能反映政府合法性的現象”呢？本文認為主要是有以下三方面原因：

第一，各國政府對社會治安質量的期望值不同，“社會治安質量期望值越高，警察人數的需求量越大，反之亦然?！薄?〕因此一些政府合法性較高并對社會治安質量有較高期望值的國家警察數目自然就要龐大。以新加坡為例，新加坡立足建立高質量的社會治安環境，并將此定為國策，所以警察數量的配備比例要比世界上很多國家都要多，每10萬人口中的警察數量達到752人。實踐表明，該國之所以能夠在取得輝煌經濟成就的同時保持了長期的治安穩定，正是得益于這種“在穩定中求發展”的治國方略。

第二，各國政府警察的職責不同。警察的職責與警察人數的需求是成反比例的，警察的職責面越廣，警察數量的需求也就越少，反之則需求越多。以挪威為例，挪威警察屬于國家警察體制，在全國各地實施警務。挪威市區警察一般只設行政處、普通警務處和刑警處三個機構，只有在較大的城市，才設有交通管理處和外國人管理處以及港口警察等。地區警察不僅負責社會治安管理工作，還要負責民訪，如協助救護和消防部門等工作，與民間救援組織進行合作，參加社會救濟和預防犯罪等，必要時還要支援軍隊。此外，挪威一些普通警察還要兼任機動警察，專門對付騷亂和其他緊急情況?？傮w來說，挪威警察的職責面是很廣的，在能力所能及的范圍內，常常一人身兼數職，所以挪威警察的人均比例也就很小了。

第三，有些國家軍警不分，社會治安主要靠軍隊維持，所以導致一些政府合法性較低的國家，警察數量的人均比例并不巨大。巴基斯坦就是軍警不分的典型代表，自建國以來，由于長期受到軍人政府統治的影響，軍隊的主要職能對象不再僅僅是戰爭，更多的是對社會治安的維系，所以由于軍隊的僭越，巴基斯坦并不需要大量的警察去維持社會秩序，警察數量自然也就不多。

言而總之，雖然政府合法性是民眾對于政府統治的接受與認同程度，雖然警察在打擊犯罪、管理社會秩序以維系政府統治方面有著不可替代的作用，且數量越多這種作用越大，但是由于受到國情、世情、歷史、政治體制、治國方略等多方面原因的影響，再加上本文剛剛分析過的三點原因，我們可以得出結論：縱然警察數量可能在一定程度上能夠反映出世界各國政府合法性高低的整體趨勢，警察數量與政府合法性之間的關系卻不是必然性的，也就是說警察數量并不完全是政府合法性的“晴雨表”。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 〔美〕邁克爾·羅斯金.政治學（第6版） 〔M〕.北京：華夏出版社，2002：5.

〔2〕 李亮.美雜志公布“全球失敗國家排行榜” 〔N/OL〕.環球網，http：//world.huanqiu.com/roll/2012-06/2838649.html.

〔3〕 杜冰.巴基斯坦的困境與前景 〔J〕.現代國際關系，2012，（03）：25.

〔4〕 熊裕武.影響警力的若干因素分析 〔J〕.政法學刊，1999，（04）：19.

〔責任編輯：張平凡〕