生態文明建設中的市場嵌入機制

胡煒

[摘 要]兩型社會建設和碳排放權試點工作是生態文明建設的一部分，一旦取得理論和實踐突破，試驗區將繼續擴大。碳排放權交易作為一種市場嵌入機制，是生態文明建設的突破口，一方面可以利用市場嵌入機制配合行政調控手段優化資源配置，通過市場成本來淘汰落后產能，促進產業結構轉型升級，構建資源節約型社會，另一方面可以運用排放許可及排放權交易市場保護優美的自然環境，深化環境友好型社會建設。

[關鍵詞]碳排放交易；兩型社會建設；產業結構轉型；市場嵌入機制

[中圖分類號]D0；X22 [文獻標識碼]A [文章編號]1674-6848（2013）06-0019-07

[作者簡介]胡 煒（1975—），男，湖北黃岡人，法學博士，江西省社會科學院助理研究員，主要從事國際法、環境法、法經濟學研究。（江西南昌 330077）

[基金項目]江西省社會科學院重點課題“江西農村社區建設法治保障研究”（1304）的階段性成果。

黨的十八大報告提出了全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體的總體布局。關于生態文明建設，黨中央、國務院從頂層設計的角度已經做出了兩型社會建設試驗區和碳排放交易試點工作的安排。2007年12 月， 國務院正式批準武漢城市圈—長株潭城市群成為資源節約型、環境友好型社會（兩型社會）建設綜合配套改革試驗區。2011年11月國家發改委批準同意北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市開展碳排放權交易試點工作。作為生態文明建設的一部分，如何界定碳排放權交易試點工作和兩型社會建設兩者之間的關系？當前存在哪些問題，又該如何應對？對于整個中部地區而言，考慮到經濟發展條件的相似性以及經濟發展階段的同質性，總結湖北省碳排放權交易試點工作的經驗，對推進生態文明建設有極大的現實意義。①

在生態文明建設中，排放權交易作為一項市場嵌入機制，是人類制度創新的結晶，一方面可以利用市場嵌入的機制配合行政調控手段優化資源配置，通過市場成本來淘汰落后產能，促進產業結構轉型升級，構建資源節約型社會；另一方面運用排放許可及排放權交易市場保護優美的自然環境，深化環境友好型社會建設。

一、碳排放權交易的市場嵌入性

碳排放權交易作為強制減排交易體系，既是一種總量控制與限額交易的模式，也是一種嵌入式的市場機制。其市場嵌入性由以下幾點決定。首先，政策工具均有優缺點，理論上需要合理要素的相互嵌入。由于為解決全球變暖問題而制定的各種政策工具都有其適應性邊界和局限，沒有哪一種政策工具具有取代其它政策工具的絕對優勢，均有各自的優缺點，因此彼此相互嵌入合理性要素對于構建全球應對氣候變化的理性政策工具體系具有重要價值。其次，碳排放權交易脫胎于科斯（Ronald H. Coase）等人的外部性理論，是一種價值翻轉和對污染的反向利用，存在脫域的風險。進而，這一脫域的風險要求碳排放交易制度嵌入到整個法律制度中去以保證其正義性或者說正當性。再次，市場嵌入的模式能發揮市場對資源的配置作用，從而實現全球減排成本的最小化。此外，市場還存在激勵機制，鼓勵那些采用新技術減排的企業獲取相應的制度收益從而推動減排技術的進步。最后，從實踐層面看，在不存在超國家主權且世界各國無法達成政治共識的情況下，世界各國接受了這一可以率先進入行動層面的嵌入機制，如歐盟碳排放交易體系采用了總量控制和限額交易的模式，肯定了這一市場嵌入機制。

二、碳排放權交易試點工作的理論解讀

（一）兩型社會建設與經濟建設的關系

兩型社會建設與經濟建設的關系主要存在于兩個方面。一是，兩型社會的建設決必須依賴經濟建設。兩型社會建設要求社會、經濟、生態等諸多層面的全面發展，并非單一的GDP增長，但同時也必須認識到，經濟增長及經濟結構調整仍然是全面發展中的最主要因素。武漢城市圈資源節約型社會、環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區的名稱中隱含著經濟約束條件，即中國的一切問題都是發展中的問題，必須在發展中解決。這一試驗是一項社會試驗，其最主要的部分是經濟試驗，而經濟約束條件是經濟發展的共性，不是個性，故在命名時只強調了資源約束和環境友好的個性，但我們在認識時不能對共性漠然視之。二是，經濟建設需要可持續的增長，必須重視資源節約和環境友好。由于科層制下官員考核機制中的“唯GDP論”，兩型社會建設乃至生態文明建設實際上在為經濟建設讓路。世界銀行2007年主題報告《東亞復興：關于經濟增長的觀點》首次具有針對性地提出了“中等收入國家陷井”的概念。從東亞和拉美的經驗來看，當人均GDP達到3000-5000美元時，容易出現中等收入陷井。②2012年，湖北省人均GDP剛剛超過6000美元，在這一階段，經濟增長固然重要，但更需要可持續的增長。兩型社會建設不僅是突破經濟約束條件的試驗，也是突破資源約束條件和環境友好社會的試驗。十八屆三中全會后，中央下發了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，指出要“完善政績考核評價指標”，“強化約束性指標考核，加大資源消耗、環境保護、消化產能過剩、安全生產等指標的權重”。這一方針政策將有效地扭轉當前社會經濟發展中“唯GDP論”的不良影響。

（二）碳排放權試點工作與兩型社會建設關系定位

少數試點單位認為節能減排和碳排放權交易試點工作就是兩型社會建設的最主要內容，這種認識并不全面。兩型社會建設的主題是“兩型”，核心是“兩新”，即新型城市化和新型工業化。①資源節約型社會建設對應新型城市化，其核心在于土地資源的節約，需要靠以人為核心的城市規劃來調節和完成；環境友好型社會建設對應新型工業化，其核心在于節能減排，需要靠產業結構轉型來實現和完成。排放權交易試點工作是兩型社會建設的一部分、一個突破口，主要服務于新型工業化，同時也能夠銜接新型城市化。碳排放權交易試點工作的銜接作用體現在：一是實現環境保護目標，具體表征為總量減排的實現；二是通過碳市場發現碳價格，通過生產成本引導產業結構轉型以及節能減排技術創新；三是將市場嵌入機制作為轉變行政方式的一種有益嘗試。

（三）創新是解決問題的根本出路

如何進行產業結構轉型，如何提升民生福祉破題當前急劇增多的社會矛盾，如何靈活運用市場手段來改善政府調控水平，并無固定經驗，需要理論探索及實踐總結。習近平總書記在2013年兩會參加上海代表團審議時說，我國經濟已由較長時期的兩位數增長進入個位數增長階段。他強調，“根本出路就在于創新，關鍵要靠科技力量”。②習總書記這一指示深刻地為我們未來的工作指明了方向，兩型社會建設的核心在創新，通過理論創新、制度創新帶動科技創新，進而調整產業結構，實現可持續發展。李克強總理也就這一問題作出了精妙的揭語，“創新是人類活力的源泉”。③生態文明建設的根本出路在于創新。

只有具備科學試驗的精神，通過理論探索和身體力行的實踐才有可能實現理論和制度的創新，進而帶動科技創新。兩型社會建設的方法是強化市場配置資源的基礎地位，提高政府的靈活應對能力和宏觀調控水平。在方法上，我們應將兩型社會建設與行政職能轉變結合起來，宏觀調控手段必須多樣化，注重市場手段的嵌入式制度設計。新公管運動在行政規制中嵌入市場要素，出現了行政合同管理、協商制定規則、杰出領袖工程、監獄外包等新的做法，④兩型社會建設可以加強理論研究，結合自身的情況加以借鑒和改造。

三、碳排放權交易試點工作的實踐特點

（一）試點地區的經濟發展階段及其典型性

參與碳排放權交易試點工作的七省市按所處的經濟發展階段可以分為三類。一是，北京、上海和深圳處于后工業化階段，第三產業占比高，它們的經濟轉型從全國范圍看典型性較弱。二是，沿海經濟帶的廣東省和天津市主要是外向型的模式，處于工業化進程后期，它們已邁入人均GDP10000美元俱樂部。如天津由于一些大項目的上馬，雖然2012年人均GDP超過了北京和上海，但從階段上看，仍然是工業后階段。三是，湖北省和重慶市，兩地2012年人均GDP較接近，均達到了6000美元以上，略超全國平均值。武漢城市圈—長株潭城市群在國內經濟格局中位于中等偏上水平，是傳統的工業模式，處于工業化進程中期。武漢城市圈的第三產業占比稍低于長株潭城市群，但武漢城市圈的GDP能耗是長株潭城市群的一倍左右。①從這個角度看，武漢城市圈的碳排放權交易試點工作對于重工業占比高的其它中西部地區來說更具典型性，或者說，從統計學角度看湖北省在全國樣本中典型性更強。

總體看來，七省市試點代表了三類不同經濟發展階段下的碳排放權交易試點工作模式。作為最具典型性的湖北省，其經濟發展水平尚處于深度工業化進程之中，重工業排放源較多，過度依賴重工業的產業結構需通過兩型社會建設進行深度調整。

（二）京滬深碳排放權交易試點工作的特點

當前，北京、上海、深圳等地碳排放權交易試點實施方案已出臺。總的來看，京滬深采取了較為積極的模式，這些方案的共同點是納入規制的排放行業廣、企業多、標準嚴。從規制范圍看，上海納入200多家企業，涉及十幾個行業，包括航空服務業、商業等非工業企業；北京納入300多家排放企業；深圳納入635家工業企業和197棟大型公共建筑物。②從排放標準看，北京、上海均將1萬噸二氧化碳年排放量的企業納入規制，深圳由于電子行業較多，企業排放規模相對較小，標準較低，將5000噸二氧化碳年排放量的企業納入規制。從規制行業看，國際上一般都是從燃煤發電廠入手進行規制，因為電價作為基礎能源，其價格具有傳導作用，可以推動絕大多數工業企業進行節能減排的技術創新。歐盟第一階段只覆蓋了五個行業，包括能源供應（電力、供暖和蒸汽生產等）、石油提煉、鋼鐵、建筑材料（水泥、石灰、玻璃等）、紙漿和造紙。③深圳、北京、上海在強制減排試點中規制力度之大超出發達國家，既反映了這些城市追求環境保護的決心和行動力度，也反映了這些處于后工業化階段的城市自身的特點，但也存在過度追求減排目標而導致規制排放源擴大化的傾向。產生這一問題的根源在于減排目標是否設置合理。由于北京、上海、深圳能源外購比例極高，如北京外購電力60%以上，這些城市所設置的總量控制目標是否有偏大嫌疑，對經濟影響的正負綜合評價還有待進一步觀察。

（三）湖北省碳排放權交易試點工作的特點

相較于京、滬、深等發達地區積極型模式，湖北省則采取了穩中求進的穩健型模式。

1.規制起點較高，規制企業較少，但計量單位應與其它省市保持統一性。2013年8月正式印發的《湖北省碳排放權交易試點實施方案》充分考慮了湖北省處于工業化進程中期的特點，擬納入規制的排放源企業150家左右，系2010年至2011年單年綜合能源消費量達到或超過6萬噸標準煤的重點工業企業，主要涉及鋼鐵、化工、水泥、電力、造紙等高能耗、高排放行業，不涉及電子、航空等湖北省需大力發展的行業。④標準煤這一指標的直觀性并不好，沒有與二氧化碳排放量直接掛鉤。另外，從統一性的角度看，湖北省理應和京滬等城市一樣使用二氧化碳年排放量指標，考慮到天津市納入規制企業的起點是2萬噸二氧化碳年排放量，湖北省可以設定3萬噸或以上二氧化碳年排放量為規制起點。當然，這樣的規制標準將使得湖北省的規制排放源增加很多。

2.規制范圍適中，淘汰落后重工業產能意圖明確。該《方案》涵蓋的150家排放源碳排放總量約占全省總量的35%，意圖通過配額淘汰落后產能，通過增加工業企業生產成本，推動技術創新來實現節能減排。①湖北省淘汰落后的重工業產能的意圖很明確，也充分考慮到試點工作的長期性，不追求畢其功于一役，而是以碳排放權試點交易工作促經濟結構調整為核心來開展工作。

3.配套制度中認證機構安排合理。湖北省擬在試點工作初期選定5家左右第三方認證機構，每家第三方認證機構平均服務30家排放源，有利于第三方認證機構的發展壯大。相比湖北省，北京市試點實施工作初期即批準了30家第三方認證機構。雖然北京市第三方認證機構較多，但每家認證機構平均服務10家排放源，存在一定的利益平衡。

總的來看，廣東省、天津市的碳排放權交易試點實施方案的特點表現在規制起點、規制范圍、規制行業、配套制度等均介于京滬深和湖北省的實施方案之間，體現了相應的適應性和靈活性。此外，七省市的碳排放權交易試點工作方案對于能源行業特別是發電企業的規制力度均有所欠缺，不能充分發揮利用工業電價的價格傳導機制來推動企業的節能技術創新。當然，能源價格牽一發而動全身，需要中央層面結合能源價格改革，進行統一安排和頂層設計。

四、碳排放權交易試點工作的問題及對策

碳排放權交易試點工作的理論較為成型，但實踐中仍存在以下幾個方面的問題。

（一）環境治理目標與嵌入式市場手段之間的關系不明晰，必須通過法律方式進行嚴格控制

碳排放交易制度是在錯綜復雜的國際背景和國內各種利益訴求盤根錯節的條件下應對全球氣候變化和環境污染的一項靈活性政策工具，但其缺陷不可忽視，必須通過法律方式進行嚴格控制，特別是必須通過法律控制使得私人偏好轉化為符合公共利益的內在偏好，使私人運作方式切實符合公共目的。②交易金額只是碳排放交易效果評價的一個子項目，并非全部，過份夸大碳交易額的價值不利于環境治理目標的實現。對試點工作的績效評價應從總量控制目標實現、碳價格發現、對經濟結構轉型的促進作用、對行政規制手段的豐富與完善這四個方面進行綜合評價。當前的碳排放權交易試點工作中傾向于盡快上系統，進行交易，應該說這樣的思路存在狹隘性，可能產生一些新的問題，不能完全激發市場機制。

（二）經濟發展速度與排放力度之間的關系需理順，以市場化能源價格為突破口推動市場機制

試點工作必須處理好經濟發展速度與排放容量之間的關系，較為合理的方式是在發展中追求減排效果，而不因減排限制發展。我們要防止兩種不良傾向：一是，“唯GDP論”不利于經濟結構轉型，是沒有樹立可持續發展思維的表現；二是，過份強調減排效果，犯形式主義的錯誤，阻礙經濟發展。當前的核心問題是防止第一種傾向。

由于我國電價尚不是完全市場化的電價，因此，從排放權交易試點角度看，進一步推動能源價格市場化是一項基礎性和前瞻性工作，理論上應該先行，但能源價格事關全局，能源價格市場化或者說工業能源價格市場化，是一項全國性的改革，實踐中具有復雜性，只能由國家層面逐步推動。能源價格市場化對于水電大省相關能源企業是有利的，而水電大省大多在中西部地區，因此國家層面盡早啟動工業能源價格市場化，才能有利于發揮能源價格的基礎性價格傳導功能，推動中西部地區能源行業創新節能減排技術的發展。

（三）綠色金融業務發展速度一般，不利于產業結構升級，需加大業務創新

在促進產業結構升級的各項宏觀調控工具中，金融工具具有強大的市場引導作用。銀監會發布了《綠色信貸指引》，通過應收賬款抵押、清潔發展機制（CDM）預期收益抵押、股權質押、保理等方式開展金融創新業務。浦發銀行、興業銀行等創新意識較強的商業銀行的綠色金融創新業務處于前茅，如浦發銀行在2010年至2012年這3年間，累計發放綠色信貸已超過1000億元，且該行綠色信貸的不良率遠低于全行其它貸款的平均水平。①湖北省省屬金融機構如漢口銀行、湖北銀行等綠色信貸的金融創新業務相對較為薄弱，有待加強。中西部地區的地方性金融機構均存在這一問題，這將是今后試點推廣的一個共性問題，有必要大力開展綠色信貸的創新業務，提前積累經驗。

當前由于上位法的缺失，特別是立法層面沒有明確排放配額的財產屬性，因而只能采取應收賬款、預期收益抵押的方式，導致排放配額抵押貸款等創新業務只能變相地以應收賬款抵押的形式開展。這一現狀導致貸款審核更為嚴格、抵押率偏低，不利于金融創新業務的蓬勃發展。國內僅有深圳市出臺了《深圳經濟特區碳排放管理若干規定》的地方法規，但該規定僅有條文10條，并未規定排放配額的法律性質，仍較粗糙。試點七省市均未在排放配額法律性質的問題上有所創新，殊為可惜，理應在下一步工作安排時考慮制定地方性的《二氧化碳排放許可證管理辦法》。

鑒于地方立法尚需時日，而金融部門的排放配額抵押貸款等金融創新業務對法源的位階要求并不高，因此可以先以省政府令的形式制訂行政規章，待經驗成熟時再啟動地方立法。制訂行政規章時可參照歐美立法經驗，采取“視為”的立法技術，②將排放配額/許可證視為商品，與之配套，一并規定（或財政部門通過部門規范文件規定）排放配額/許可證的會計處理方法。只有排放配額在會計帳目上記為資產，相關的金融創新業務才能順利推行，而有關的成本損益的處理辦法可以在實踐中予以不斷完善。

（四）節能服務行業發展需提速，實現彎道超車

2012年6月國務院發布了《“十二五”節能環保產業發展規劃》，該《規劃》要求“大力推行合同能源管理，到2015年，力爭專業化節能服務公司發展達到2000多家，其中年產值超過10億元的節能服務公司約20家，節能服務業總產值突破3000億元，累計實現節能6000萬噸標準煤；到2015年，環保服務業產值超過5000億元，其中年產值超過10億元的企業超過50家，城鎮污水垃圾處理及電力行業煙氣脫硫脫硝等領域專業化、社會化服務占全行業的比例大幅提高”。湖北省應大力利用科研資源豐富的優勢，出臺相關政策鼓勵科技創新，扶持節能服務業的發展，培育這一新興行業，為以后全國其它工業省份開展碳排放交易時爭取其它省份工業企業節能服務市場份額奠定良好的基礎。

“推行合同能源管理很大程度上將會促進節能服務產業發展，且利用市場機制實質上也能提高節能減排效率，這將有利于形成戰略性新興產業等新經濟增長點，以此促進資源節約型和環境友好型社會的建設”。①當前大量的節能服務公司（又稱合同能源管理公司）都是輕資產型公司，初期資本需求很高，融資成本是一個核心問題，在當前立法缺失情況下，只能進行信托、PE等高成本融資行為，不利于這一新興行業的發展。一旦有關排放配額的商品屬性由立法予以規定，會計帳目上將其做為資產處理，那么在排放配額抵押、碳融資等金融創新業務的支持下，相關行業將能得到快速發展，有效推動減排目標的實現并完善碳市場的產業鏈，培育新的行業增長點。

（五）碳排放權交易試點帶動可轉讓土地開發權試點

碳排放權交易試點作為新型工業化的突破口，是一種嵌入式的制度創新。這種創新的思維可以復制到新型城市化之中，應構建可轉讓土地開發權制度的試點。可轉讓土地開發權制度（transfer development rights，TDRs），簡要地解釋就是某地塊（Sending Areas，發送區）的土地開發權轉讓給另一地塊（Receiving Areas，接受區），而發送區地塊將永遠不能被開發。②資源約束型社會建設的核心在于土地資源的約束，在當前耕地紅線保護制度下，可以運用可轉讓土地開發權制度來保護基本耕地以及湖泊山林等風景區的自然資源不受破壞和侵占。可轉讓土地開發制度下，發送區地塊永遠不能開發，但接受區地塊的容積率將會有調整以補充差額，這是“一種自愿的、基于市場機制的土地利用管理機制，通過將土地開發引向更適合土地開發的地區來推動保護具有高農業價值的土地，保護環境敏感區和保護戰略地位的開放空間”。③運用可轉讓土地開發權制度，一方面可以保護基本耕地及湖泊山林等自然風景區，另一方面可以提高商業地塊的綜合價值，實現資源約束下內部挖潛式的發展。

在新型城市化進程中，必須按十八屆三中全會的要求，以人為核心進行城市化發展，不能貪大求大，要推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。在城市規劃方面要優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。

責任編輯：鄭 穎