政府電子文件管理創(chuàng)新研究

冉朝霞

政府電子文件是指政府機關(guān)在履行職能、處理事務(wù)和日常管理活動中直接形成、處理和保存的電子文件。它是政務(wù)活動的主要憑證和真實記錄，是政府機構(gòu)的重要信息資源。隨著我國電子政務(wù)發(fā)展進程的加快，政府電子文件的數(shù)量日益增加，其管理問題已無法回避。政府電子文件的出現(xiàn)是一場記錄革命，它引發(fā)了包括文件、檔案管理在內(nèi)的記錄管理的革命。政府電子文件具有與傳統(tǒng)紙質(zhì)文件的不同特性，其管理的理論、原則、方法和模式也不盡相同，其管理已成為我國檔案界關(guān)注的熱點問題。與傳統(tǒng)的文件、檔案管理相比，政府電子文件管理具有變量多、目標復雜、技術(shù)含量高、更新快等新的特點，從而對其管理活動提出了更高的要求，需要在科學的管理思想和原則的指導下，從政策、制度與技術(shù)方法的不同方面采用新的對策。我國對政府電子文件的管理研究起步較晚，很多理論問題還在探討中，政府電子文件管理實踐急需理論的指導。

1 政府電子文件的概念與特點

國家標準《電子文件歸檔與管理規(guī)定》中將電子文件定義為：“指在數(shù)字設(shè)備及環(huán)境中生成，以數(shù)碼形式存儲于磁帶、磁盤、光盤等載體，依賴計算機等數(shù)字設(shè)備閱讀、處理并可在通信網(wǎng)絡(luò)上傳送的文件。”

政府電子文件具有一般電子文件的基本特點，綜合國內(nèi)外對電子文件特點研究多方面的觀點，電子文件的特點主要有以下幾個方面：

①信息形態(tài)的數(shù)字化與非人工識讀性。電子文件均是以數(shù)字編碼的形式存在的，文件保存部門必須配置必要的用以讀取、顯示的軟硬件技術(shù)設(shè)備和保存相關(guān)參數(shù)，只有通過計算機特有的程序解碼使之還原為輸入前的狀態(tài)才能識讀。

②對設(shè)備的依賴性。電子文件不能直觀閱讀，需要依賴于計算機系統(tǒng)，包括計算機硬件、操作系統(tǒng)和軟件，才能識別和利用，才具有生命力和發(fā)揮作用，沒有計算機就無法對之實施管理。

③信息與載體的可分離性。電子文件內(nèi)容儲存位置不是固定的，而是可以變化的，可以從一個載體換到另一個載體上，內(nèi)容不發(fā)生變化。

④信息的易控性、可變性與易丟失性。由于計算機環(huán)境本身的特點及操作人員的主管或系統(tǒng)設(shè)置也導致電子文件內(nèi)容具有可變性，文件的可靠性和真?zhèn)涡源_實不如紙質(zhì)檔案直觀可見或有跡可查。

⑤載體材料和信息技術(shù)的不穩(wěn)定性。電子文件載體材料處于活性狀態(tài)，既易變化，又易損壞，對環(huán)境的溫濕度、防磁性、抗破壞、抗病毒等條件要求很高，載體脆弱且不穩(wěn)定。同時，新的信息編碼方案、存儲格式、系統(tǒng)軟件的不斷出現(xiàn)更是對電子文件穩(wěn)定性的巨大沖擊。

⑥電子文件的信息共享性及不安全性。電子文件由于不受載體傳遞的限制，對其信息獲得者來說，可以擺脫時間和空間的制約，能夠提供多用戶檢索，實現(xiàn)信息共享。其共享性是由其運作環(huán)境網(wǎng)絡(luò)化決定的，由于網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)過于復雜，缺陷及漏洞太多，所以，存在著大量安全缺陷。

政府電子文件除具備電子文件所固有的特性外，由于其產(chǎn)生的環(huán)境及處理程序的特殊性，還具有信息量增長快、網(wǎng)上利用率高、保密性強等特點。充分了解認識電子文件的基本特性，有利于管理者針對電子文件的各種特點制定具體的管理辦法，采取切實有效的管理措施和技術(shù)措施，確保電子文件的真實性、完整性和有效性，保證電子文件的長久保存和有效利用。

1 2 政府電子文件管理存在的問題

2.1 管理思想不適應(yīng)電子政務(wù)環(huán)境的需要。在電子政務(wù)環(huán)境下，政府電子文件管理不同于傳統(tǒng)文件、檔案管理，面臨管理理念、管理原則和管理業(yè)務(wù)的變革，需要構(gòu)建全新管理模式與管理體系。面對電子文件的特點和變化的要求，傳統(tǒng)的檔案管理理念和方法需要變革與創(chuàng)新，需要融入科學的現(xiàn)代管理思想。我國電子文件的管理，目前主要關(guān)注的是機構(gòu)內(nèi)部電子文件的管理模式，尚未深入研究一個地區(qū)乃至全國電子文件的管理模式，各級各類檔案館對電子文件的管理還未進入實質(zhì)性管理階段。

2.2 現(xiàn)有的法律法規(guī)、標準、規(guī)章制度不能滿足管理需求。檔案部門對電子文件法律地位的確立問題尚在探討之中，電子文件的可變性和虛擬性等特點，使電子文件的法律地位認定問題始終成為困擾我國檔案界的一大難題，使電子檔案全面行使“歷史記錄”和“社會記憶”的功能受阻，尤其是在實施辦公自動化和文檔一體化的過程中，電子文件的行政有效性和法律價值和法律效力認定遇到了認識上、技術(shù)上的麻煩。

2.3 電子文件工作體系不明確?，F(xiàn)行的檔案工作體系中，電子文件管理工作體系不甚明確。由于業(yè)務(wù)范圍、電子文件的種類、內(nèi)容的差異，不同機構(gòu)電子文件管理呈分散保存狀態(tài)。電子文件保存在各形成部門，沒有歸檔，管理只注重電子文件的現(xiàn)實效用。管理屬短期行為，做法不統(tǒng)一，電子文件自生自滅于形成部門。

2.4 管理技術(shù)需要創(chuàng)新。政府電子文件的數(shù)字化必然要求對它的管理手段的創(chuàng)新，采用現(xiàn)代化的管理手段實施有效的管理。需要保證電子文件的完整、真實、長期可讀，不能沿用傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案的管理方法，要從電子文件管理系統(tǒng)的開發(fā)，原始性認定，電子文件載體與信息內(nèi)容的保護等方面革新。

2.5 人員素質(zhì)有待提高。電子文件的特點對其管理人員要求也更加嚴格，使管理人員的思維方式、知識素質(zhì)面臨根本性的改變，僅靠傳統(tǒng)的檔案知識來管理電子檔案顯然不行。

3 政府電子文件管理的思路及建議

3.1 創(chuàng)新管理思想，高度重視電子文件的管理工作。要逐步構(gòu)建和完善我國電子文件管理的政策框架和法律框架，確保電子文件的真實性、長久保存和社會服務(wù)作為電子文件管理的目標定位，并基于這一目標制定全國電子文件管理規(guī)劃和攻關(guān)計劃。對于信息化、電子政務(wù)的主管部門，應(yīng)在電子政務(wù)規(guī)劃和系統(tǒng)設(shè)計中關(guān)注電子文件的管理，吸收有關(guān)專業(yè)人員參與規(guī)劃工作；特別是要以對歷史負責的態(tài)度，從長計議電子文件的管理思路和方法，為本單位、本地區(qū)和國家留下完整、真實、可靠的歷史記錄。

3.2 進一步完善電子文件管理各種規(guī)范制度，建立電子文件管理標準體系。完善的規(guī)范制度、統(tǒng)一的標準體系是電子文件管理的生命線，是電子文件管理最實質(zhì)性的保障措施，是社會信息資源共享的前提與基礎(chǔ)，離開標準化所進行的一切管理都將違背管理者的初衷與意愿。電子文件的運作、管理是建立在一套標準化體系之上的，標準化是極為重要的基礎(chǔ)工作，建立和熟悉電子文件的標準化體系，也是保證電子文件妥善歸檔的重要前提。

3.3 明確工作體系，實現(xiàn)電子文件“文檔一體化”的管理模式。實現(xiàn)政府電子文件“文檔一體化”管理，就是要對電子文件整個生命周期中的各環(huán)節(jié)工作實行統(tǒng)一標準的規(guī)范管理和全程監(jiān)控，從電子文件形成就開始進行控制，將形成、流轉(zhuǎn)、收集、整理、保管等工作環(huán)節(jié)有機聯(lián)系在一起，按照統(tǒng)一的規(guī)范和標準進行業(yè)務(wù)流程重組，并將保證文件屬性的需求嵌入到業(yè)務(wù)流程中，使文件流程與政務(wù)流程有機融合在一起，并且在流程結(jié)束后能夠及時借助信息技術(shù)將需要保存的電子文件完整安全地移交到文件中心，確保電子文件的真實性、完整性、有效性和電子檔案的規(guī)范。強調(diào)從整體上對管理過程的目標、要求和規(guī)則進行系統(tǒng)分析，科學整合，因此，電子文件管理在電子文件運行的各階段中得以實現(xiàn)，包括電子文件管理系統(tǒng)的設(shè)計階段、電子文件的形成階段、運行階段、維護階段等。

3.4 政府電子文件的管理技術(shù)創(chuàng)新必須堅持“前端控制”的原則。通過前端控制使檔案部門提前介入文件生命周期，這樣能有效地防止其他環(huán)節(jié)對電子文件的損壞，杜絕失泄密事件的發(fā)生，最大限度地提高工作效率；通過前端控制可以在電子文件產(chǎn)生之前和設(shè)計階段就確定電子文件的歸檔范圍、保存價值、采集的時間和方式，包括哪些文件需要保存“草稿”，哪些動態(tài)文件需要定期拷貝，哪些文件需要在其生命周期結(jié)束時立即提前接收，哪些文件可以暫緩提取或刪除等，保證歸檔電子文件的完整性、準確性；通過前端控制可以事先設(shè)定某些方面的技術(shù)指標，如記錄載體、記錄方式、加密等級、使用權(quán)限的控制措施等，可以在電子文件的設(shè)計階段就及時采集用于檢索以及文件的恢復和解讀所必需的各種數(shù)據(jù)并隨著文件的運行而不斷給予追加，確保電子文件的長期可存取性和可利用性，并確保電子文件在提供利用時的安全和便利。

3.5 加強電子文件管理人才的培養(yǎng)和合理使用。電子文件管理工作中會涉及不同專業(yè)的工作人員，包括文件處理人員、計算機、電子、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等管理人員、信息處理、分析、研究人員、檔案管理人員等，都要加速觀念更新和知識更新，明確電子政務(wù)系統(tǒng)中自身的職能定位，承擔起管理電子文件的相應(yīng)職責，有機融合，密切合作。理解信息化環(huán)境中電子文件管理的特點和機理，用創(chuàng)新精神和科學態(tài)度制定管理制度、規(guī)范管理方法。在從紙質(zhì)環(huán)境向電子環(huán)境的轉(zhuǎn)變過程中，文件、檔案人員應(yīng)該逐步從幕后走向前臺，從后端走向前端，從局部走向全程，從保管走向監(jiān)管，從信息管理走向知識管理，在理論和實踐的互動中建立新的工作方式和機制。組織各方面專業(yè)力量系統(tǒng)研究電子文件管理（特別是網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中文件、檔案管理）的理論和方法，信息管理和技術(shù)人員應(yīng)積極參與制定電子文件、檔案管理方面的管理標準、技術(shù)標準，探索包括電子政務(wù)系統(tǒng)在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中電子文件的管理模型。

（作者單位：中共鄭州市委黨校 來稿日期：2013-08-16）