中國農村社會管理模式的變遷

蔡清偉(21)

關鍵詞：農村社會管理；劃鄉建政；土地改革；農業合作化；人民公社；大躍進

摘要：解放初至20世紀50年代中國農村社會管理模式的變遷體現了上層的國家主張和下層農民實踐的相互博弈。新中國成立初期，黨和國家通過劃鄉建政、民主建政及土地改革運動構建了鄉村基層政權，是為農村社會管理的新起點；在農業合作化運動中，農民參與合作化和集體化由最初的自愿被不斷強化的社會動員和強制所取代，農村社會管理模式建構也發生了由村民作主向政黨代民作主的轉向；“大躍進”中催生的人民公社標志著高度集中的農村社會管理模式的形成?？傊?，中國共產黨通過一系列政治運動，一步步地將外在于政治的廣大農民整合到國家政權體系之中，從而實現了中國歷史上第一次國家對鄉村社會真正而有效的控制。

中圖分類號：G422.0

文獻標志碼：A文章編號：1009-4474（2013）06-0021-06

1949年解放初期，中國農村社會管理是以通過劃鄉建政重建鄉村生活政治權威為起點，50年代的農業合作化運動使中國農村社會管理模式的建構發生了轉向，而人民公社體制的建立標志著高度集中的農村社會管理模式的最終確立。認真研究這一階段農村社會管理模式的變遷，可為當前更好地創新農村社會管理提供歷史借鑒。

一、重建鄉村基層政權：農村社會管理的新起點

1.劃鄉建政：鄉村社會政治權威的重建

亨廷頓指出：“如果政黨要先成為群眾組織而后成為政府的穩定的基礎，那么政黨必須把自己的組織擴展到農村地區……必須把傳統的農村組織起來”〔1〕。因此，1949年解放初期，剛剛成為執政黨的中國共產黨首先要解決的問題是：在農村打破舊有的政治權威，建立新的社會結構關系和社會管理體系，并形成新的政治權威，以調節農村各種利益矛盾、利益關系，獲得政治資源和社會支持，促進社會穩定發展?！?949年以來的變革是迅速的，但卻集中于重建強大的權威”〔2〕。這種權威的重建是通過軍事管制外力鍥入，并通過廣泛的鄉村社會組織和社會動員完成的。

軍事管制委員會（軍管會）負責對農村舊政權的接管和改造工作。廢除保甲制，就是以軍管會為核心，組織動員廣大農民逐步完成的。保甲制的廢除，對鄉村社會的農民而言，不僅僅是在經濟上獲得了自主權，更重要的是政治上得到了翻身。從鄉村政權建設的角度分析，保甲制的廢除也表明政權建設合法性來源的改變以及由此引起的社會結構、社會關系的變動。社會結構、社會關系的變動意味著原有鄉村社會結構需要重建，鄉村民眾需要重新動員和組織，劃鄉建政就是達到這一目的的手段。于是，政務院于1950年12月頒布了《鄉（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉（行政村）人民政府組織通則》，確認行政村與鄉為一級地方政權機關。各地在此原則指導下開展了中國歷史上首次大規模的基層建政的實踐。

2.民主建政：理論建構與現實語境的緊張

社會動員是中國共產黨調動廣大鄉村農民參與基層政權建設得心應手、非常靈驗的“法寶”，換個角度講，也可以看作“群眾路線”理論在實際工作中的應用。在20世紀50年代的民主建政中，中共正是通過“各界人民代表大會”組織形式來調動廣大鄉村農民政治參與的積極性。盡管在這種社會動員過程中，由于當時歷史的局限性和農民自身參與意識和素養較低，造成了一定程度的制度建構和現實語境的緊張，但民主建政中的這種制度構建方式卻孕育了“鄉村自治”的種子。

新中國建立初期的鄉村政權建設過程，實際上就是一個動員、組織的過程，即執政黨依靠自身的權威，利用各種方式對廣大農民開展政治社會化教育動員，使其與動員者行動保持一致。這就要求執政者熟悉、了解鄉村社會，并提出為農民所接受的行動綱領。為推動這一進程，黨做了很多工作。其中，最具代表性的就是通過召開各界人民代表大會的形式來了解民眾的意見，從而制定方針政策，以此獲得合法性基礎和廣大民眾的支持。

從理論上講，人民代表大會是人民行使各項權力的大會，但實際上，當時召開人民代表大會卻往往被看成是進行社會動員的需要。這樣，人民代表大會成為黨發動一系列運動的工具，造成了理論與實踐的嚴重背離。從形式上看，人民代表大會是人民當家作主的根本政治制度，實際上卻是側重于為黨所領導的政治和社會改革運動服務。從淵源上考察，當時黨內從上到下都存在著這種思想，因為黨中央曾明確指出，必須將“各界人民代表大會看成是團結各界人民，動員群眾完成剿匪反霸，肅清特務，減租減息，征稅征糧，恢復與發展農業生產，恢復與發展文化教育直至完成土地改革的極重要的工具”〔3〕。這樣，在很大程度上，代表會議變成了一種社會動員的有效途徑。

即使有這種社會動員，農民對民主建政的認知和在實際參與中仍然出現了一些問題，某些地區還出現了“罷代”的現象。這表明，農民有自身的“利益”關注，其覺悟決定了他們并不是天然地站在黨的一邊。同時，無可否認，新中國成立初期，百廢待興，民主建政也不可能一帆風順。就農民而言，他們祖祖輩輩生活在專制制度下，貧窮、落后，要么不接受民主，要么不懂得建政，為此鬧出了不少笑話。如代表均系查田定產中經群眾提名、醞釀、大會選舉產生，但這些代表對人民代表大會的認識很差，認為當代表是被別人“捉了鱉”，開代表會是“說閑話”，干工作是“村長叫做啥就做啥”，于是代表中有應付差事的，有鬧著要辭職的〔4〕。

針對這些問題，經過28年民主革命歷練的中國共產黨重新啟用了得心應手的社會動員的理論和方法。中國共產黨通過思想教育——發動農民“訴苦”和“算賬”等，組織整理——使農協成為權力機構，經濟上窮苦人本身已翻身做了主人，于是農民政治冷漠的狀態逐漸被消解了。

3.土地改革：農民權力和國家意識的建構

“土地分配不公，這是中國歷朝歷代的一個通病。這一現象簡直可以說已經使得中國農民養成了一種‘土地拜物教的心理，農民的這種心理已經超出了他們在經濟上的實際需求?？v觀中國任何農民起義若不提出土地改革的主張來吸引貧困的農民，是很難取得成功并有所作為的。共產黨十分重視土地改革，這一點反映在當時中共中央的各種文件決議上?！薄?〕從民主革命時期的土地革命到新中國成立后的土地改革，都反映出中國共產黨對這一問題的準確把握和高度重視。新中國成立之初的土地改革是中國共產黨繼新中國成立前領導解放區人民進行的土地改革的延續。

盡管中國共產黨在新民主主義革命時期積累了豐富的土地改革經驗，1947年也頒布了《中國土地法大綱》，但在新解放區，黨仍然缺乏組織方面的資源或群眾支持，因為新區不像北方地區進行了持久的革命斗爭，新區的勝利是靠大部分是外地人的軍隊從外面進行的軍事征服而取得的〔6〕。亨廷頓認為：“土地改革就是強制剝奪一批人的財產，交給另一批人。正是土改的這一性質，使它成為進行現代化的政府的各種改革中最有意義而又最棘手的一項改革?！薄?〕對于剛剛解放的新區而言，土地改革就是最有意義而又最棘手的事情。

為了適應已經變化的形勢，1950年6月，中共七屆三中全會討論通過了《土地改革法》（草案）。1950年6月28日，中央人民政府委員會召開第八次會議，會議根據全國政協第一屆委員會會議的建議，通過了《土地改革法》（草案），并于6月30日正式頒布，以此作為在全國新解放區開展土地改革運動的法律依據。這個新法律旨在把所有農民分成不同的階級，并把地主階級逐出這個體制。通過這種方式，中共用共產黨的權力結構取代了舊的農村精英，大幅度提升了中共對農村的影響。“當新政策越來越明顯地把負擔從窮人轉到富人身上時，就產生了對新秩序的支持?！薄?〕

土地改革是自下而上的，是一種實踐層面的建政。土地改革伴隨著新的鄉村社會權力結構的重組，把國家政權直接擴展到村莊內部，建立起自上而下的控制體系，把農民整合到國家政治體系之中。土地改革運動“決定性的事實是，舊秩序已經證明毫無力量，農民現在可以滿懷信心地支持新制度”〔6〕。

二、農業合作化：農村社會管理模式建構的轉向

土地改革盡管是“農民取得土地，黨取得農民”，但土改重建的是農民土地所有制，這與中國共產黨的社會主義目標不兼容。如何化解這種不兼容，就成為土改后中共所要解決的主要問題?；膺@一矛盾的方法，就是改變相關農業發展政策，改變農村社會管理的發展方向。

1.新的話語：把農業互助合作當作一件大事去做

互助組并不是新中國成立后的新名詞。“互助合作實踐最早開始于第二次國內革命戰爭時期，其后在抗日根據地和解放區也一直有發展”〔7〕。隨著土地改革在全國的基本完成，農業生產也開始迅速恢復，但無論是在老區和新區，很快出現了農村的“兩極分化”趨勢和自發的資本主義因素。例如，1952年4月30日中共中央東北局的報告稱：“在小農經濟基礎上自發發展著的資本主義因素，高利貸、雇傭、土地買賣逐年增長，少部分農民退出互助組單干，有百分之一左右的農戶已成為新富農?！薄?〕另據當時中共山西省忻縣地委關于143個村42215戶農戶的調查報告：已有19.5%的農戶（8253戶）出賣土地，共賣土地39912畝〔9〕。針對這一情況，山西省委向中央、華北局遞交了《把老區互助組提高一步》的報告。盡管這個報告引發了中共最高決策者的爭論，但為了防止兩極分化，必須“提高互助組”已上升成為他們的政治共識。如果說互助組最初僅僅是農民自發的組織，但土改后，“把農業互助合作當作一件大事去做”〔10〕便成了一種新的政治動員的話語。這樣，互助組的參與從自發主動上升到國家意志層面的政治動員。

2.批判“小腳女人走路”效應：合作社升級擴社

互助合作成為中央政府主導的國家的戰略國策及政治動員話語，在很大程度上是中共領導人特別是毛澤東的選擇的必然結果。

新中國成立初期，中共高層領導內部已經廣泛認同了合作化是通向社會主義的唯一途徑，并且在《共同綱領》中規定：“應引導農民逐步地按照自愿和互利的原則，組織各種形式的勞動互助和生產合作”〔11〕。但由于當時全黨的工作中心是土地改革，農村的合作化運動還未全面展開，只是一些基層干部在引導發展勞動互助組這一類的生產合作組織，規模也非常小。1951年9月，中共中央第一次農業互助合作會議的召開使“互助合作”上升為國策，互助合作運動不僅有了國家制度的支持，而且國家還控制著運動的形式、速度、步驟等。

1955年以前，盡管農業合作化運動出現了急躁冒進的現象，但以毛澤東為核心的中央領導集體尚能冷靜分析問題，積極采取應對措施，及時遏制這種現象，所以“運動的發展一直是比較正常的”〔12〕。而這場運動“加速進行的轉折點，就是1955年夏黨內開展的對所謂‘小腳女人走路的批判”〔13〕。

1955年7月31日，毛澤東《關于農業合作化問題》的發表成為“農業合作化運動”加速的沖鋒號。“目前農村中合作化的社會改革的高潮，有些地方已經到來，全國也即將到來。這是五億多農村人口的大規模的社會主義革命運動，帶有及其偉大的世界意義”，而“我們的某些同志卻像一個小腳女人，東搖西擺地在那里走路，老是埋怨旁人說：走快了，走快了”〔10〕。很顯然，毛澤東《關于農業合作化問題》報告的基調是批評“小腳女人走路”的“右傾”觀點。會后批評不斷升溫，到同年10月七屆六中全會召開和隨后《中國農村社會主義高潮》一書出版而達到高潮。從1955年下半年到1956年初，我國的農業合作化運動不斷加速，很快完成了農業初級合作化，可見這在很大程度上是行政干預和推動的結果。

3.進退兩難：農民參與合作化和集體化的多重考量

我國的農業合作化運動曾經歷了一個穩步發展—急躁冒進—整頓—再冒進這樣一個曲折的發展過程。在這個曲折發展過程中的不同時期，農村社會各階層參與運動的動機呈現復雜多重的特征。

農業合作化運動之前的土地改革，使執政的中國共產黨贏得了執政的合法性，在土改中受益的廣大農民已經認同了“沒有中國共產黨，就沒有新中國”的信念，“信念一致則有助于合作，這是顯而易見的”〔14〕?；谶@樣的信念和思想感情，雖然合作化運動使得農民視之為“命根”的土地剛由私人占有不久就變為公有，但在合作化運動初期，農民本能地沒有太多的抗拒。另外，由于合作化之前農村生產力極為低下，傳統的家庭生產方式難以收到令人滿意的生產效益，而小規模的生產合作卻能有效地克服這一局限而提高生產效益。合作化運動初期生產效益的切實提高在很大程度上化解了農民的抗爭意識，但隨著合作化運動政治因素的遞增，農民的抗爭性參與時有發生，如鬧社、退社現象一度在不同的地區出現。

農業合作化運動政治效應的發揮是從1953年開始的，具體的表現就是合作化運動中冒進現象的出現。也就是從這一年開始，農民對于合作化的思想的接受被動多于主動，農民入社“被迫”超過“自愿”現象遞增〔15〕。1955年夏天毛澤東對“小腳女人”的批判，再次提升了合作化運動的政治效應，一時間“入社”成為農村輿論的中心。由此，全國農村進入了一個普遍擴社的階段。而在升級擴社的進程中又掀起了一浪高過一浪的社會運動的熱潮。社會運動的突出特征之一就是運動本身可能形成一種強大的社會政治壓力，對身居其中的每一個人的行為產生影響。整黨、三反五反運動，1956年農村的肅反運動、整風運動和農村社會主義教育運動等連續不斷的政治運動在農村逐步地形成一種壓力型的政治氣氛，那就是參加合作社是“革命的、進步的、擁護黨的”，而不參加合作社是“落后的、反動的”。這無疑對當時的農民產生了一種無形的壓力，使他們難以獨立進行選擇。這樣一種“政治”的和“運動”的氣氛，無疑只能促使農民更快地加入到合作社之中。農村合作化和集體化過程中，農民對于合作化和集體化的自愿參與最后被不斷強化的社會政治動員和強制參與所取代。而且，合作化和集體化本身也是一場聲勢浩大的政治運動，運動來了，農民也做不了主。農村社會管理模式的建構發生了由村民作主到政黨代民作主的轉向。

三、人民公社：高度集中的農村社會管理

“大躍進”運動中催生的人民公社化實現了國家政權的全面擴張，把高度集中的社會管理體制推到了巔峰，“共產黨取得勝利后還不到10年，就將其社會控制政策推到了極端，在農業地區尤為顯著”〔2〕。

1.人民公社：“大躍進”熱潮中催生的農村管理組織

1958年對中國來說注定是一個歷史的轉折期。正如1959年1月1日《人民日報》社論《迎接新的更偉大的勝利》所說：“無論就中國說，或者就全世界說，1958年都是一個偉大的轉折?！薄?6〕在中國，這個轉折可以用三個字來詮釋，那就是：“大躍進”。我們可以從1958年《人民日報》元旦獻詞中去印證這一點。1958年1月1日《人民日報》發表了《乘風破浪》的元旦獻詞，指出：“人們的思想常常落后于實際，對于客觀形勢發展之快估計不足”〔17〕，因此，要求“必須徹底糾正那種落后于客觀實際的思想狀態，就必須鼓足干勁，力爭上游，充分發揮革命的積極性創造性，掃除消極、懷疑、保守的暮氣”〔17〕。由此，農村集體化運動被推向了一個新的高潮，“大躍進”運動的號角已吹響，人民公社化的序幕也已拉開。

這一運動的首要助推器是《人民日報》等重要媒體。被譽為“第四種力量”的“大眾傳播工具能夠產生巨大的和統一化的影響，這種影響足以把全國性的一致帶給形形色色的亞文化”〔18〕?！按筌S進”的狂想曲經過執政黨的喉舌《人民日報》的大力渲染，迅速進入黨和政府的決策議程。在黨的八大二次會議上，“大躍進”正式上升為國家戰略。

“大躍進”運動催生了人民公社化運動。也正如薄一波所講：“在‘大躍進的聲浪一陣高過一陣、‘大躍進的腳步步步進逼、‘大躍進的幻覺使人眼花繚亂的情況下，萌發人民公社的構想，確實事出有因，勢有必至?！薄?9〕

大躍進運動發動后，毛澤東逐步形成了改變現有的農村基層管理組織形式、建立共產主義公社的思想。毛澤東的這一思想最早由他的秘書陳伯達在《紅旗》雜志第3期（1958年7月1日）《全新的社會、全新的人》一文中傳達出來，“把一個合作社變成既有農業合作社又有工業合作社的基層組織單位，實際上農業和工業相結合的人民公社”，這是“黨的機關刊物第一次使用‘人民公社一詞”〔20〕。

1958年8月29日，《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》在北戴河會議通過。北戴河會議以后，各地一哄而上，大辦人民公社，迅速掀起了建立人民公社的高潮。“一九五八年，在全國農村中普遍地建立了人民公社”〔16〕。

2.政社合一：人民公社時期的農村社會管理模式

“政社合一是人民公社一個重要的特征”〔19〕，這充分詮釋了“人民公社”全能型治理模式的特征——將國家行政權力和社會權力高度統一，對農村社會實行從政治到經濟到文化直到所有方面的控制?！叭嗣窆绲纳a、交換、消費和積累，都必須有計劃。人民公社的計劃應當納入國家的計劃，服從國家管理。”〔17〕

政社合一的人民公社“對于農村社會具有深遠的影響，因為它們將經濟和政治權力集中于比以前的任何一個單位都大得多的基層單位中”〔21〕。從縱向維度看，人民公社化以后，國家權力直接滲透到傳統社會的每個自然村。傳統中國的治理結構分兩個不同的部分，上層是中央政府，底層是地方性的管制單位，分治的跡象隨處可見。就中國近代社會來看，從晚清一直到民國時代，“賴之以將自己的勢力延伸到縣屬以下鄉村去的附屬機構卻是一個脆弱的有缺陷的體系。它不足以構成一個堅強的基礎，使政府可以借之發揮更大的作用”〔2〕。新中國成立后，中國共產黨的土地改革是雙贏的戰略，農民獲得了土地，黨贏得了農民的支持。土地改革進程中的劃鄉建政徹底改變了傳統鄉村的權力結構，加強加深了政府對農村的控制，使得政權逐漸深入到鄉村一級?！肮伯a黨改造了鄉村，實現了外來控制，將之整合為一個較大的地區體系，并在某種程度上把這種外來控制永久地滲透進去了。”〔2〕劃鄉建政僅僅使新中國的執政者掌控了政治權力，面對經濟因素的“多元化”，新中國執政者通過政治運動的壓力，從互助組到高級社一步步地增大經濟“公有化”的政治屬性。在“公有化”的推動下，人民公社實現了經濟的高度集體化。人民公社化下的集體化經濟與互助組初級社和高級社的農民合作組織經濟的不同在于：“集體公有制經濟在一開始就處在國家的控制之下”〔22〕。

從橫向維度看，政社合一的農村人民公社既是農村基層政權機關，又是人民的生產和生活的組織者。人民公社化以后，國家權力能夠廣泛介入鄉村經濟、社會、文化生活的各個層面。以社隊基層干部的管理職能為例，社隊基層干部“不僅承擔生產隊的管理職能，如派工派活、勞動計量、工分和錢糧柴草分配，而且承擔著許多國家管理的公共職能，如戶籍登記、征兵、結婚批準、計劃生育、糾紛調解、治安和地方政治”〔22〕。在人民公社全面掌握了它管轄范圍內的政治、經濟、文化、軍事等權力的情況下，農民個人就無法脫離公社而獨立存在，農村人民公社實現了國家權力和社會權力的高度統一。

推動這種高度集中集權的農村社會管理模式的“法寶”是什么呢？首先是政治掛帥下的政治學習、思想教育、階級斗爭及連綿不絕的政治運動。其次，與人民公社相配套的口糧制度、工分制度、戶籍制度與集中勞動等等在相當程度上強化和加固了這一模式。

四、結論

從1949年新中國成立到整個50年代，直至1978年農村改革的戰役打響，中國的鄉村社會管理體制經歷了由分權向集權的模式轉變，這一變化過程既不是社會誘致性的制度變遷也不是民間自發性的制度變遷，而是國家強制性、中央政府主導及以政治動員為特征的制度變遷。變遷的最終結果是以人民公社政權為依托的全能型的社會管理模式的最終形成。

在不斷轉變的管理體制下，農民的參與也呈現出多重性特征。傳統中國，政府和政治通常只眷顧少數精英，但“現代國家與傳統國家的最大區別，在于人民在大規模的政治單元中參與政治和受到政治影響的程度擴大了”〔1〕。政治參與擴大化是傳統社會向現代社會轉變的標志，對正處于現代化的進程中的中國而言，也概不例外。亨廷頓指出：“在進行現代化的社會，農村群眾開始參與國家政治是擴大參政的關鍵性轉折點。”〔1〕新中國20世紀50年代風風火火的土地改革無疑像一把火點燃了廣大農村地區農民的參與激情，被“組織起來”的農民從此成為了中國政治運動的主力軍。從農業合作化運動到人民公社化運動，農村的公眾參與在國家行政的主導下呈現出主動參與遞減、動員式參與遞增，最終變為主導性參與的特征。之所以如此，是因“運動化”推動下國家管控模式的轉變促成的。

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（責任編輯：劉永淑）