特崗教師的法律關系分析

孟俊紅

2006年，教育部、財政部、人事部、中央編辦聯合下發《關于實施農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃的通知》（教師〔2006〕2號），全面啟動“特崗教師計劃”。2006～2008年，共招聘特崗教師5.9萬多人，覆蓋全國400多個縣、6 000多所農村學校。2009年，教育部、財政部、人力資源和社會保障部、中央編辦聯合下發《關于繼續實施“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”的通知》（教師〔2009〕1號）。由此，特崗教師日益引起社會各界的廣泛關注。然而，以往社會各界多從政策層面考慮特崗教師問題，伴隨著由此產生的新的情況與問題，從法律角度對之進行分析就顯得日益重要。

一、特崗教師的特殊性

與一般教師相比，特崗教師有其特殊性。這些特殊性與特崗教師的許多法律問題關系密切，是分析特崗教師法律關系的基礎。

（一）制度目的的特定性

特崗教師制度有其特定目的。首先，特崗教師制度是為了解決教育均衡問題。我國義務教育階段存在著西部地區與中東部地區及城鄉之間的失衡，特崗教師制度正是通過公開招聘高校畢業生到西部地區“兩基”攻堅縣以下農村學校任教，進一步加強農村教師隊伍建設，促進義務教育均衡發展。其次，特崗教師制度擔負著解決代課教師問題的重任。代課教師在經濟欠發達地區還很普遍，在未來一定時期內還會長期存在。因此，上述教師〔2006〕2號文件強調，要研究制定具體可行的辦法，將“計劃”的實施與大力推進城鎮教師支援農村教育、積極穩妥地處理好代課人員問題等工作有機地結合起來。最后，特崗教師制度還承擔著促進大學生就業的重任。教師〔2009〕1號文件指出：當前，高校畢業生就業形勢嚴峻，就業壓力加大。這就暗含著特崗教師制度還要有利于解決大學生就業問題。從實踐看，近些年特崗教師也主要是從應屆大學畢業生和尚未就業的大學畢業生中招錄。

（二）期滿就業的不確定性

特崗教師的合同期限只有3年，3年之后怎么辦？根據文件規定和操作實踐，服務期滿后，特崗教師可以有三種選擇。一是選擇在當地繼續任教。教師〔2006〕2號文件規定：鼓勵特設崗位教師在3年聘期結束后，繼續扎根基層從事農村教育事業。對自愿留在本地學校的，要負責落實工作崗位，將其工資發放納入當地財政統發范圍，保證其享受當地教師同等待遇。二是同等條件下優先受聘于需要補充空崗教師的其他學校。教師〔2009〕1號文件規定：城市、縣鎮義務教育階段學校教師空缺需補充人員時，同等條件下應優先聘用服務期滿的特崗教師。三是重新擇業。3年服務期滿，特崗教師解除與地方政府的法律關系后，可以根據自己的意愿重新擇業。

（三）歷史性

特崗教師計劃的實施有其特殊的目的和歷史任務，一旦這個任務完成，特崗教師制度也就會成為歷史。從教師〔2006〕2號文件的規定看，“特崗教師計劃”自2006年起實施，期限為5年。教師〔2009〕1號文件沒有進一步明確實施期限，但義務教育均衡的目標遲早是要實現的，屆時特崗教師將會退出歷史舞臺。

二、特崗教師制度涉及的法律關系

特崗教師制度是國家在特定歷史時期基于義務教育均衡的需要，以中央財政為主承擔計劃所需資金，招聘符合條件的教師到西部地區工作的制度。因此，特崗教師制度勢必涉及中央政府和地方政府、地方政府和特崗教師、特崗教師和設崗學校三種法律關系。

（一）中央政府和地方政府的關系

“特崗教師計劃”所需資金由中央財政和地方財政共同承擔，以中央財政為主。中央財政設立專項資金，用于特設崗位教師的工資性支出，并按人均年收入1.5萬元的標準，與地方財政據實結算。從2012年起，中央財政特崗教師工資性補助標準提高為：西部地區人均年收入2.7萬元，中部地區人均年收入2.4萬元。從職權來說，“特崗教師計劃”不改變事權劃分。根據這些規定，在特崗教師制度方面，中央政府和地方政府之間存在著財政轉移支付的法律關系。

所謂財政轉移支付，是指以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎、以實現各地公共服務水平的均等化為主旨而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。財政轉移支付可以分為一般性轉移支付與專項轉移支付，專項轉移支付重點用于教育、醫療衛生、社會保障、支農等公共服務領域。特崗教師計劃涉及的資金支付屬于專項轉移支付。

在“特崗教師計劃”所涉及的財政轉移支付法律關系中，中央政府承擔的義務是撥付計劃實施所需的主要資金，同時有權對資金的使用進行監督。地方政府具體負責特崗教師計劃的實施，省級財政負責統籌落實資金，用于解決特設崗位教師的地方性補貼、必要的交通補助、體檢費和按規定納入當地社會保障體系，享受相應的社會保障待遇（政府不安排商業保險）應繳納的相關費用，以及特設崗位教師崗前集中培訓和招聘的相關工作等費用。同時，地方政府要承擔特崗教師工資年收入水平高于國家規定標準的部分。

（二）特崗教師和地方政府的關系

從中央文件和地方政府的操作實踐看，特崗教師的權利與義務是通過特崗教師與地方政府之間的服務協議書或聘用合同規定的。在各地的操作實踐中，與特崗教師簽訂服務協議的地方政府存在著細微差別。如《山西省農村義務教育學校教師特設崗位計劃實施方案》（2012年修訂）規定，特崗教師與設崗縣（市）教育行政部門簽訂聘用合同。《貴州省2011年農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃實施方案》規定由縣級人事、教育行政部門與教師簽訂聘任合同。《河北省2012年農村義務教育階段學校教師國家特設崗位計劃教師聘用協議書》中的簽約主體是設崗縣人民政府和受聘教師。就協議內容而言，多是對中央文件規定的復制。

那么，特崗教師與地方政府之間的法律關系究竟該如何定位呢？對這種法律關系的性質，學界存在不同的看法。不管是從協議的簽訂方式（公開招聘、自愿報名），還是從協議的內容（權利與義務）分析，這種協議與政府招聘合同制工作人員的勞動合同都極其相似，因此將這種協議定性為民事性質的勞動合同更為合適。

但需要注意的是，根據教師〔2006〕2號文件的規定，地方政府對特崗教師還承擔著管理任務：特設崗位教師在聘期內，由地方教育行政部門對其進行跟蹤評估。對成績突出、表現優秀的，給予表彰；對不按合同要求履行義務的，要及時進行批評教育，督促改正；對不適合繼續在教師崗位工作的，應及時將其調整出教師隊伍，并相應取消其享受的相關政策優惠。在各地具體的協議中，還有對不履行聘用合同或不適合繼續在教師崗位工作的，應及時終止合同的規定。從表面上看，這種規定非常類似于單方面終止合同權，但這種合同終止權不符合民法旨趣，實際上更接近行政管理權。這也正是導致學界對該類法律關系性質存在不同認識的重要原因。

（三）特崗教師和設崗學校的關系

特崗教師與設崗學校的法律關系更為復雜。一是設崗學校與特崗教師之間不存在法律方面的協議，二是設崗學校不向特崗教師支付勞動報酬，三是設崗學校無權解聘特崗教師。那么，特崗教師與設崗學校之間究竟是什么樣的法律關系？特設崗位教師聘用后的日常管理與考核主要由設崗學校和設崗縣教育行政部門負責。每年度結束，各設崗學校要對本校特設崗位教師的政治思想表現和工作情況進行綜合考核，評定考核等次，并報縣教育行政部門審核后存入其工作檔案。單從這種管理規定我們還不能明確特崗教師與設崗學校的法律關系。《關于印發河南省2012年農村義務教育階段學校特設崗位教師招聘辦法和崗位設置的通知》規定：特崗教師由設崗縣（市）教育行政部門派遣到設崗學校，并由設崗學校安排一線教學工作和進行日常管理。從這個規定可以看出，特崗教師與地方政府簽訂合同，然后由地方政府派往設崗學校工作，特崗教師與設崗學校之間的關系更接近交流教師與任教學校的法律關系。

特崗教師與交流教師雖然地位相似，但存在許多不同。第一，交流教師與派出學校之間要么是勞動合同關系（未來的趨勢），要么是人事關系（傳統意義上），但特崗教師與地方政府之間的法律關系存在很大爭議。第二，交流教師的服務期限與服務內容經協商確定，特崗教師的服務期限與服務內容是法定的。第三，交流教師服務期滿后，要回到派出學校工作，特崗教師服務期滿后則需要重新擇業。

三、特崗教師制度可能存在的法律問題

（一）特崗教師的法律地位模糊

特崗教師的法律地位本身就是模糊的，其在設崗學校工作，但是簽訂協議的主體卻是地方政府。雖然這樣可以彰顯地方政府對特崗教師的重視，但很容易造成地方政府行政管理角色與民事主體角色的混同。從學校法律地位的發展趨勢來看，學校的獨立法人地位越來越明確，應當作為勞動合同的主體。但在特崗教師制度中，設崗學校作為獨立法人，只能行使對特崗教師的管理與考核，卻無權解除聘任關系，自主用人權受到限制，與法人制度的要求不相符合。

（二）同教同酬方面的問題

特崗教師制度還涉及同教同酬方面的問題。特設崗位教師在聘任期間，執行國家統一的工資制度和標準；其他津貼補貼由各地根據當地同等條件公辦教師年收入水平和中央補助水平綜合確定。在現實操作中，由于特崗教師的服務期較短，與設崗學校的“依附”關系尚未建立，部分設崗學校將特崗教師與其他教師區別對待：福利發放標準不一，“三險”完全由個人交納，至于住房更是無法保障。另外，地區和學校收入狀況不同，不同地區和學校特崗教師的福利待遇也呈現出明顯差異。

我們在看到特崗教師不能與設崗學校、設崗地區教師同教同酬的同時，也要注意逆向意義上的同教不同酬。實施特崗教師制度的縣多為貧困縣，許多地方的教師工資收入低于國家規定標準，特崗教師的工資水平可能會高于比自己工作年限長的老教師，更不用說高于在教育崗位上辛苦工作多年的代課教師了。這種逆向的同教不同酬也容易引起在崗教師的不滿。有些地方政府為了規避矛盾，不按國家規定的標準發放特崗教師工資，這又進一步導致特崗教師的不滿，在一定程度上影響了特崗教師隊伍的穩定。

四、提醒與建議

特崗教師是國家為解決教育均衡問題、在中央政府的主導下出現的新生事物。特崗教師受聘于地方政府，與地方政府建立聘用關系，為設崗學校提供教學服務，其權利義務由中央和地方政府文件確定，其工資報酬主要由中央財政承擔。目前，特崗教師的法律地位還不是很明確。現行制度下，在特崗教師與地方政府就協議的履行發生糾紛時，參照地方政府聘用勞動合同制人員進行處理較為合適；在特崗教師與設崗學校發生糾紛時，參照交流教師的相關制度進行處理能夠較好地平衡各方利益。

特崗教師制度在解決教育公平方面發揮了巨大的作用，但是對教師發展走勢、同教同酬等造成一定的混亂。這些都需要學界和政府共同探索，以進一步完善特崗教師制度，并將其納入到法制化軌道，使其發揮更大的作用。

（責 編 子 君）