代表委員急診廣東3小時

劉聰

我們今天開這個會，來了這么多企業，來了這么多人大代表，也來了這么多行業協會，坐了一屋子人，我們到底想要干什么？我特別贊成很多代表講的，我們強烈要求建立一個與政府對話的機制。

“如果說我們現在有15位、20位全國人大代表要求和廣東省政府對話，廣東省政府說我懶得理你們，那將要付出沉痛的政治代價。”

在6月9日由《E藥經理人》雜志發起的“醫藥界全國人大代表政協委員關于《廣東省藥品交易規則（試行）（征求意見稿）》座談會”進行到3小時的最后總結發言時，中國醫藥工業研發促進會會長宋瑞霖擲地有聲地作出了前述表達，這位前中國國務院法制辦的政府官員深知今時今日整個國家法制環境的變化及政治生態進程。

當天，來自醫藥界的全國人大代表政協委員共8人出席會議，沒有親臨北京會場的20位全國人大代表政協委員委派代表出席并作自己書面簽字的發言，21家醫藥行業協會負責人到場傾聽，30家媒體現場報道。

會前得知，廣東藥品交易規則的送審稿已報送廣東省政府，在原稿的基礎上進行了修改。但只是技術性的變化，實質并未有任何改變，特別是企業反對聲最大的基本藥物“最低價中標、技術標占10分、商務標占90分”并未修改。

本次會議主召集人中國醫藥企業管理協會副會長、《E藥經理人》雜志出品人郭云沛的開場致辭由衷懇切：盡管由于種種原因這次座談會召開的時間較晚，已超過了廣東藥品采購辦公室征求意見的截止日期，但是我們仍然希望廣東省政府有關部門能夠聽到并重視400萬醫藥行業員工的聲音，特別是全國人大代表政協委員的意見和建議，能夠將征求意見稿中的5個文件修改制定得更加科學，更加符合中央有關精神。

縱觀3小時會議發言，代表委員們以理性、建設性為主旨，在冷靜、克制中對醫藥產業安全、市場環境、公眾健康表示出驚天之憂。其核心訴求與6月6日中國醫藥企業管理協會、中國中藥協會、中國醫藥工業科研開發促進會、中國非處方藥物協會、中國化學制藥工業協會5家醫藥行業協會聯合向國務院法制辦、國家發改委、工信部、財政部、人社部、國家衛生計生委、國家食品藥品監督管理總局，以及廣東省人民政府遞交的建議書基本一致：設立“入市價”限制了市場準入；基本藥物招標價格占90%“唯低價是取”；藥品質量層次劃分欠科學；每月一次競價頻次太高等。代表委員們一方面對廣東省相關部門將藥品交易規則征求意見稿上網公開征求意見的勇氣和精神表示贊賞；另一方面，對文件中與國家諸多政策導向相悖、與醫藥產業發展實際脫離甚至錯誤的做法感到擔憂。

價格與質量

工信部數據顯示：2012年醫藥產業實現主營業務收入17950億元，同比增長20.1%；利潤總額1833億元，同比增長20.4%，盈利能力持續下降，2011年利潤增速比2010年下降5.1%，2012年進一步較2011年下降2.8%。

全國人大代表方同華認為，招標競價中的“唯低價是取”，最后導致的結果就是藥品價格越來越低，這是整個行業最為致命的，才真正叫釜底抽薪。全國人大代表劉革新的書面材料表達了類似的擔憂：企業在創新和產業升級過程當中投入巨大，需要在一個公平市場環境中換取正當合理的利潤收入，繼續支撐產業的創新和發展。

2011年，導致醫藥行業藥品利潤出現下滑的首要因素是安徽版基藥招標模式在全國范圍內的擴大實施。以“雙信封”招標為特點的安徽基藥招標模式推出量價掛鉤、單一貨源承諾的政策使得各醫藥企業爭相低價奪標，這極大地壓縮了醫藥企業的利潤，當年全國基層藥品價格平均降低30%左右。

全國人大代表周有財表示，企業用大量的時間來應對政府的招標采購政策，省和省之間游戲規則差異巨大，并且花招越來越多，這實際上是在浪費政府資源，企業也浪費成本，把精力都投入在這兒，大家能有時間去搞研發嗎，能有時間去管理生產嗎？所以我們還是主張統一，廣東雖然是改革試驗區、試點單位，是先行者，但還是要理性一點，要和中央、國務院保持一致，比如藥品價格招標原則上，堅持質量優先、價格合理。

回顧“唯低價是取”在招標文件中的起源和消失，中國醫藥企業管理協會會長于明德深有體會：兩年前的安徽基本藥物招標采取“雙信封”制，雖宣傳“質量優先、價格合理”，但其中商務標“選最低價格中標”，結果雙信封成了單信封，單信封成了唯低價。后來這個原則被寫進了國務院56號文，所以大家都以為選最低價格中標是黨中央、國務院的意見，被各地推行。

近兩年來包括中國醫藥企業管理協會在內的各大醫藥行業協會一直在提意見，基本觀點是：質量優先不等于質量合格，價格合理不等于價格最低，而此前執行錯就錯在是“質量合格、價格最低”。在多方共同努力之下，國務院相關文件中的“最”字被刪除。

今年初，四部委聯合發布《關于加快實施新修訂藥品生產質量管理規范促進醫藥產業升級有關問題的通知》，給予優秀企業招投標優惠政策。要求藥品招標采購中，將生產企業相應品種或劑型通過新修訂藥品GMP認證作為質量評估標準的重要指標，并顯著加大評分權重，實行藥品招標采購優惠政策。

關于價格和質量在藥品招標規則中的比重是歷次招標中最核心的焦點問題。全國人大代表關彥斌認為：我們既然承認藥品是商品，而且藥品是特殊商品，就必須遵循商品的規律。作為特殊商品，藥品價格就一定和質量相關，除非承認所有的藥品，只要檢測合格，其內在質量都是一樣的，否則這件事情就是做反了、做錯了。唯低價是取，是沒有考慮到我們國家藥品標準的現狀。我們國家的藥品，按照藥典的規定，以中藥為例，分定量檢測和定性檢測，一個藥品能夠定量檢測的很少，能夠定性檢測的也不多，好多指標沒有檢測標準，這樣一個前提下，如果我們政府制定的規則是唯低價是取，那勢必逼著企業去偷工減料，逼良為娼啊。對于老百姓來說，再便宜的藥品，如果療效不佳，價格雖然便宜，但對老百姓傷害更大，因為不治病。

關彥斌再舉實證：葵花藥業生產的護肝片在OTC市場一年有4個億的銷售額，它的出廠價是12.8元，在江蘇省藥品招標當中某一家企業的護肝片以6塊錢中標，葵花只好從江蘇省市場退出，結果江蘇省的老干部聯名上書說：“你們這幫腐敗分子，我們吃葵花護肝片吃了這么多年了，這個藥我們很習慣，藥品質量也不錯，我們吃著有效果，這么便宜的藥你們也給我們整沒了，弄成6塊錢的了，價格便宜，但是不治病”。結果，江蘇不得不將葵花請回去了。

與政府對話

現行藥品招標制度最初是2000年國務院國辦發[2000]16號文件《關于城鎮醫藥衛生體制改革指導意見》中提出的。其中，第十一條規定：“規范醫療機構購藥行為。由衛生部牽頭，國家經貿委、藥品監管局參加，根據《中華人民共和國招投標法》進行藥品集中招標采購工作試點，對招標、投標和開標、評標、中標以及相關的法律責任等進行探索，提出規范藥品集中招標采購的具體辦法。醫療機構是招標采購的行為主體，可委托招標代理機構開展招標采購，具有編制招標文件和組織評標能力的也可自行組織招標采購。招標代理機構經藥品監管部門會同衛生部門認定，與行政機關不得存在隸屬關系或其他利益關系。集中招標采購必須堅持公開、公平競爭的原則……”這是藥品招標最初始的文件，經多年來各地推行招標中七改八變，現在已經面目全非。

《醫療機構藥品集中采購工作規范》（衛規財發[2010]64號）衛生部、國務院糾風辦等部門聯合簽發，是最新的招標文件。主要目的在于糾正偏差、規范亂象。文件提出：“建立非營利性藥品集中采購平臺”?！凹哟髮γ黠@低于成本投標藥品質量的監督檢查力度”。“嚴肅工作紀律，嚴禁以權謀私。參加藥品集中采購工作的所有工作人員，不得以任何理由和方式收取生產經營企業的財物或牟取其他不正當利益。醫療機構按照合同購銷藥品，不得進行二次議價”?！盎乜顣r間從貨到之日起最長不超過60天。無正當理由未按合同規定時間回款的，應當支付一定比例的違約金?！钡鹊裙灿?4條，可以說為規范招標采購，中央煞費苦心。

于明德在不同場合表示：招標政策誕生迄今已有十多年，一個滿懷理想建立公平競爭機制、充滿美好愿景的政策，從最初縣招、市招到省招；從月招、季招到年招；從招品種到招規格、招數量。環環程序繁雜，企業不堪重負，到處以錢開路，甚至為招標還要走領導關系，懇求父母官寫條子等等。企業經歷了無數痛苦。十多年來，最初的科學規定與實際執行存在巨大反差?？偟恼f來，有利于擴大權力的條款迅速落實了，有利改革和市場經濟的條款都走了樣。政府之手越伸越長，市場機制越退越后。所以，社會各界意見很大。一位中央領導曾批評說：“一部好經讓歪嘴和尚給念歪了！”這就是招標的實際情況。

那么，問題出在哪里呢？問題的根源在于“有關部門”。問題的實質在于權力與市場的博弈。

2011年爆發的“蜀中事件”被認為是安徽模式基藥招標“唯低價論”的典型惡果。彼時，中國醫藥工業科研開發促進會、中國醫藥企業管理協會、中國化學制藥工業協會、中國中藥協會、中國醫藥質量管理協會、中國非處方藥物協會等六大醫藥行業協會緊急召開研討會，就蜀中制藥被調查一事進行研討，結果引來了參會企業對漠視藥品質量行為的一致炮轟。這被認為是醫藥行業自律歷程中最有歷史價值的—頁。

當時參會的蔡東晨向大家提供了這樣一組數據：2010年，全國基本藥物銷售額大約為430億元，占全國藥品消費量的8.7%。而次年一季度，基藥銷售額又同比下滑了27.3%?！爸尾缓貌〉幕舅幬锸袌鲈谖s，在把病人趕往高價的非基本藥物。”

六家醫藥協會隨后聯名上書國務院醫改辦和有關部委，建議修改完善基本藥物招標“雙信封”制度?！督ㄗh書》核心內容有三：一是建議經濟技術標書應切實發揮基本藥物質量門檻的作用，改變只追求“質量合格”的做法，并真正體現“質量優先”原則。建議國家建立一套統一的、可量化的基本藥物生產企業的綜合評價指標體系，確保只有誠信規范、質量有保障、有實力和社會責任感的制藥企業才能進入基本藥物招標采購范圍。

其次，《建議書》建議應將參與投標企業的經濟技術標得分帶入商務標評審，并使其占有較大權重，最后通過綜合評分遴選中標企業；對制售假藥劣藥的企業一律禁止進入基本藥物市場。

其三，《建議書》還建議，在建立完善的藥品市場價格監測體系和體現社會先進成本的基礎上，政府應采用中位價方法確定基本藥物的合理中標底價。國家有關部門應當調查核算基本藥物的行業平均成本，逐步建立對基本藥物生產成本的動態監控體系；對經調查確認低于成本而中標的典型產品應宣布廢標，并重新組織企業投標。

人們一度樂觀地以為招標“唯低價論”以“蜀中事件”終結?，F在看來，事與愿違，各省招標大有重蹈覆轍之勢。

蔡東晨在6月9日的會議中這樣表達自己的擔憂：核心東西不改，就意味著大家提的意見基本上是沒有被接受的，用一個時髦的說法就是意見提到廁所去了，你提你的，我該做還照，再好的意見也變成臭意見。

全國人大代表胡季強書面發言稱：《廣東省藥品交易規則（試行）（征求意見稿）》17號掛網就遭到了業界的強烈反對，當時我知道在各協會召開了座談會，也發表了我們的意見，征求意見稿也遭到了我們醫藥政策專家的強烈反對，甚至也遭到了資本市場的做空。我們本來以為這些反對聲、質疑聲、指責聲像雪片似地飛到廣東后，會讓廣東的方案改變方向，但是廣東在草草修改以后就送審了。從廣東的送審稿來看，只是對一些操作層面的條款，比如對報價的次數、具體分類、交易品種、個數等等進行了一定的修改，但我們覺得這只是對一些違背科學、違反常識的條款進行了修改，而真正的指導思想并沒有任何的改變，還是過分的行政干預，還是唯低價是取，還是打擊國內優秀民族企業，還是誘導無良企業以不法手段獲得生存。顯然與黨中央國務院關于行政體制改革、行政職能改變、減政放權的精神相違背，和國辦發的14號文件背道而馳，和四部委聯合下發的《關于加快實施新修訂藥品生產質量管理規范促進醫藥產業升級有關問題的通知》的文件精神相違背。

全國人大代表李振江認為，廣東招標實事求是講，是政績工程導致“安徽模式”的再延續。問題是：“如果今天是廣東模式，明天是廣西模式，后天湖南模式，我們總不能天天在這兒開會吧，我想是不是我們得重新想一想，人大代表是人民選舉產生的，我們應該把心聲傳遞給國家決策者”。

此后，與會的代表委員均表示愿意聯合形成一致意見，并簽字后遞交全國人大常委會和廣東省政府。全國人大代表李沈明和現場多名代表同時表示，要給總理寫一封信，以求將最真實的意見傳遞給最高層。

座談會接近尾聲，中國醫藥工業研發促進會會長宋瑞霖發言：我們今天開這個會，來了這么多企業，來了這么多人大代表，也來了這么多行業協會，坐了一屋子人，到底想要干什么？我特別贊成我們很多代表講的，強烈要求要建立一個與政府對話的機制。

“我們現在的大部分政策都是關著門在政府辦公樓里面寫的，沒有真正進行深入的、全面的探討，這又恰恰是我們本屆政府轉變政府職能所強調的。今天來了這么多位全國人大代表，《人大組織法》明確規定人大代表有監督權，為什么不行使，我們協會完全可以組織人大代表和廣東省委省政府對話，希望廣東能夠成為醫藥創新發展的橋頭堡、排頭兵，而不是企業的汪洋大海。

據悉，6月9日會畢，一封由醫藥界全國人大代表政協委員聯名形成的意見書已經遞至中央高層和廣東省委省政府。