黨的十八大報告中的人大制度、人大工作與人大建設[1]

席文啟

黨的十八大報告中，有一段話專門講到人民代表大會制度問題。這段話是這么說的：“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度。要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權力機關作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權，加強立法工作組織協(xié)調，加強對‘一府兩院的監(jiān)督，加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督。提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識分子代表比例，降低黨政領導干部代表比例。在人大設立代表聯(lián)絡機構，完善代表聯(lián)系群眾制度。健全國家權力機關組織制度，優(yōu)化常委會、專委會組成人員知識和年齡結構，提高專職委員比例，增加依法履職能力。”應該說，這段話對在新的歷史條件下進一步堅持和完善人民代表大會制度，加強人民代表大會的組織建設，做好人民代表大會工作，提出了新的更高的要求。對于黨的十八大報告中關于人大問題的精神，既需要我們全黨努力學習貫徹，也需要我們人大代表和從事人大工作的同志認真學習貫徹。這里僅從個人的角度，談點學習體會。

一、人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度

這里涉及的首先是如何認識我們的人民代表大會制度的問題。黨的十八大報告重申“人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本制度”。我們作為人大代表和人大工作者，首先需要對這個制度本身有比較準確而清晰的認識。

我國的人民代表大會制度從1954年正式建立算起已經(jīng)接近60年了。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度顯示了其眾多的優(yōu)越性和強大的生命力，堅持和完善人民代表大會制度已經(jīng)成為黨和國家的基本方針。下面就如何認識我們國家的人民代表大會制度、為什么說它是保證人民當家作主的根本政治制度，講幾個問題。

（一）人民代表大會制度的含義

憲法規(guī)定，中華人民共和國的一切權力屬于人民，而人民行使國家權力的機關是人民代表大會。由此，人民代表大會是人民行使國家權力的機關，人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度。這是人民代表大會制度的根本含義。

這一點也就決定了，人民代表大會制度是體現(xiàn)我們國家國體和政體的政權組織形式。在我們國家，國體就是人民當家作主，政體就是人民通過人民代表大會制度實現(xiàn)當家作主。

這一點也就決定了，人民代表大會制度指的是以人民代表大會這個國家權力機關為核心組織起來的包括國家行政機關、國家審判機關和國家檢察機關等在內整個國家機關制度的總和。它是我們整個國家制度的總稱，而不是指的關于人民代表大會自身的制度。由于我國的整個國家制度既是以人民代表大會為核心組織起來的，又是以人民代表大會為核心來運轉的，所以這個制度定名為人民代表大會制度。

（二）人民代表大會制度的內容

人民代表大會制度的內容涉及國家體系當中最根本的三個方面的關系。

1.全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都依法由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。這是講人民代表大會和人民之間的關系。

2.國家行政機關、審判機關和檢察機關等都由人民代表大會選舉產(chǎn)生并授予相應權力，對人民代表大會負責，受人民代表大會監(jiān)督。這是講作為國家權力機關的人民代表大會和其他國家機關（政府、法院、檢察院）的關系。

3.全國人民代表大會和縣以上地方各級人民代表大會依法選舉產(chǎn)生常務委員會作為代表大會的常設機關，在代表大會閉會期間行使法律賦予的職權。常務委員會對人民代表大會負責，受人民代表大會監(jiān)督。這是講人民代表大會和它的常設機構的關系。

（三）人民代表大會制度的特點

我覺得，人民代表大會制度有四個最基本的特點。

1.人民代表大會實行共產(chǎn)黨領導下的一院制。在我國，中國共產(chǎn)黨是唯一憲法法定的執(zhí)政黨，又是以保證人民當家作主為唯一宗旨的政黨，而人民代表大會既是人民行使權力的機關，也是共產(chǎn)黨民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的操作平臺。在這里，沒有必要實行輪流執(zhí)政的兩黨制或多黨制。同時，在我國，一切權力屬于人民，人民行使自己權力的機關就是一個經(jīng)由人民依法選舉產(chǎn)生的人民代表大會，人民代表大會不與任何機構分享來自于人民委托的權力。在這里，所有公民是一律平等的，沒有凌駕于人民之上的貴族，不需要貴族院或元老院；國家也不實行聯(lián)邦制或邦聯(lián)制，只是對少數(shù)民族聚居地區(qū)實行民族區(qū)域自治制度，沒有必要再設立各州院或民族院。它的好處是有利于國家的統(tǒng)一和辦事的效率。

2.人民代表大會制度實行民主集中制，既按照民主集中制組織，也按照民主集中制運行。人民代表大會是按照民主集中制組織起來的，由選民或者選舉單位依法選舉代表，代表候選人過半數(shù)始得當選，這是按照民主集中制來組織人民代表大會；同時，代表大會還必須按照民主集中制來運轉，即，人民代表大會的所有決議、決定必須按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，由代表投票來決定。在這里，民主表現(xiàn)為會議決定、多數(shù)決定；集中表現(xiàn)為少數(shù)服從多數(shù)，多數(shù)人贊成的意見就是最后的集中。

3.人民代表大會制度兼顧民主和效率兩個方面。作為國家權力機關的全國人民代表大會和各級人民代表大會之間沒有隸屬關系，便于發(fā)揮各級地方國家權力機關和人民群眾的積極性；作為國家行政機關的地方各級人民政府，實行對本級人民代表大會和上級行政機關的雙重負責制，便于保持國家政令統(tǒng)一和提高行政效率。前者體現(xiàn)的是在本級行政區(qū)域內人民當家作主；后者體現(xiàn)的是國家的政令統(tǒng)一和高效率。顯然，這樣的規(guī)定，在民主和效率兩個方面都有所兼顧，有利于調動中央和地方兩個方面的積極性，既能實現(xiàn)國家統(tǒng)一領導、便捷高效，又能充分發(fā)揮地方人民當家作主積極性。

4.人民代表大會制度實行一統(tǒng)三分的統(tǒng)分結合制。我們的人民代表大會制度，特別是1979年在地方確立人大常委會制度以后的我國人民代表大會制度，既不同于西方三權分立的代議制的形式，因為在我們國家一切權力屬于人民，屬于人民代表大會，人民代表大會不與任何其他機關分享人民委托給它的權力；也不同于馬克思設想的議行合一的代議制形式，因為在我們國家，雖然一切權力屬于代表人民的人民代表大會，但經(jīng)由人民代表大會分別把行政權、審判權和檢察權授予政府、法院和檢察院，并統(tǒng)一由人民代表大會行使立法權、重大事項決定權、人事選舉和任免權以及對這些機關的監(jiān)督權。我們的人民代表大會制度既克服了三權分立模式互相扯皮、效率低下的弊端，也借鑒了它職權清晰、便于監(jiān)督的優(yōu)點；既克服了議行合一模式職責不清、不利監(jiān)督的弊端，又吸收了它便捷高效的優(yōu)點。可以說，我們的人民代表大會制度是對代議制歷史上先后出現(xiàn)的兩種模式進行揚棄的產(chǎn)物。首先，它有統(tǒng)或合的一面，它把所有權力統(tǒng)統(tǒng)集中于人民代表大會，人民代表大會不與任何其他機構分享人民賦予的權力；同時，它又有分的一面，人民代表大會把立法權、決定權、人事任免權和監(jiān)督權留給了自己，把具體的行政權、審判權和檢察權經(jīng)由法定程序分別授予了政府、法院和檢察院。由此，我們可以說，我們的人民代表大會既不是三權分立的，也不是議行合一的，而是有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結合、一統(tǒng)三分的一種新模式，是代議制發(fā)展歷史上繼三權分立和議行合一之后的一個新的更高的階段。

（四）人民代表大會制度是我們國家的根本政治制度

之所以這樣說，是因為這個制度具有這樣一些作用或功能：

一是這一制度以它特有的政權組織形式體現(xiàn)了我們國家的國體和政體。我們國家是人民共和國，是工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，這是我們的國體；我們國家是民主共和制，這是政體。而人民代表大會制度以它的上述內涵很好地反映或體現(xiàn)了這個國體和政體。也正是因為這樣，人民代表大會制度構成了國家體系中公共權力合法性的來源。

二是這一制度決定了國家政治關系的主要層面和國家的其他制度。諸如人民代表大會與人民的關系、與政黨的關系、與政府機關的關系、與審判機關的關系、與檢察機關的關系，中央與地方的關系，民族與民族之間的關系等等；諸如國家行政制度、國家司法制度、國家檢察制度、國家監(jiān)督制度等等。

三是這一制度也決定了國家公民社會生活的主要方面。人民代表大會是誕生于公民的選舉權和被選舉權基礎之上的。同時，人民代表大會又對公民擁有的言論、出版、集會、結社、游行、示威、通信和宗教信仰自由等人權依法予以保障。

二、黨要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力

（一）黨的工作的核心是支持和領導人民當家作主

“黨的工作的核心是支持和領導人民當家作主。”這是鄧小平在二十世紀80年代說過的一句話。這是一個非常重要的思想。我們黨在戰(zhàn)爭年代，拋頭顱、灑熱血，所為何來？要的不就是爭這個讓人民當家作主嗎？現(xiàn)在，我們作為執(zhí)政黨，首先要做的也就是讓人民當家作主這件事情。所以，共產(chǎn)黨執(zhí)政，千頭萬緒，歸根結底，核心的問題、頭等的大事，就是要支持和領導人民當家作主。正因為如此，我們黨在奪取政權之后，很快就建立了人民當家作主的政治制度，即人民代表大會制度。簡單說，人民代表大會制度，就是在制度上保證人民能夠當家作主的制度，而人民代表大會就是人民行使當家作主權力的機關。黨的十八大報告講“黨要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”，那正是秉承鄧小平上述思想而來的，強調的是這是執(zhí)政黨的根本任務、核心工作。如果執(zhí)政黨忘記了這件事，那就是忘記了共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的根本任務、忘記了共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的核心工作。

（二）黨要充分運用人民代表大會制度這個執(zhí)政的制度載體和操作平臺，實現(xiàn)民主執(zhí)政、依法執(zhí)政、科學執(zhí)政

黨之所以堅持“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”這個理念，是因為當初建立人民代表大會制度的初衷，就是為了我們黨在這樣一個歷史悠久、幅員遼闊、人口眾多的國家里進行執(zhí)政而搭建的制度載體和操作平臺。

我們知道，中國特色社會主義政治發(fā)展道路，最核心的內容就是黨的領導、人民當家作主和依法治國的“三者有機統(tǒng)一”；而這個“三者有機統(tǒng)一”，也正是人民代表大會制度的本質特征，這一點前面我們在講人民代表大會制度的特點時已經(jīng)說過。現(xiàn)在，我們要進一步說，這個“三者有機統(tǒng)一”，也是我們黨實現(xiàn)民主執(zhí)政、依法執(zhí)政、科學執(zhí)政的核心內容；因為說到底，民主執(zhí)政、依法執(zhí)政、科學執(zhí)政問題，就是一個如何實現(xiàn)“三者有機統(tǒng)一”的問題；而人民代表大會制度就是實現(xiàn)黨的領導、人民當家作主和依法治國“三者有機統(tǒng)一”的制度載體和操作平臺。因此，這里我們從“三者有機統(tǒng)一”的角度對這個問題做些分析。

1.人民代表大會制度是構建“三者有機統(tǒng)一”的制度載體

我們說人民代表大會制度是“三者有機統(tǒng)一”的制度載體，是因為人民代表大會制度從法律層面建構了“三統(tǒng)一”的制度體系。

第一，人民代表大會是人民當家作主的制度平臺，黨要支持和保證人民當家作主，實現(xiàn)民主執(zhí)政，就不能離開這個制度載體。憲法規(guī)定：中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會是最高國家權力機關，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。可以說，沒有人民代表大會這樣一個國家權力機關，人民就無法行使自己當家作主的權力，人民當家作主就是一句空話，人民的天下也就成了子虛烏有。

第二，人民代表大會制度是依法治國的制度平臺，黨要領導人民依法治國、建設社會主義法治國家，實現(xiàn)依法執(zhí)政，也不能離開這個制度載體。在人民代表大會制度中，人民代表大會不僅是人民當家作主的制度載體，同樣也是依法治國的制度載體。在這里，人民代表大會是最高層次的立法機關，在黨的領導下依照人民的意志立法。在這里，人民代表大會監(jiān)督其他機關法規(guī)等規(guī)范性文件的制定，對其進行備案審查。在這里，人民代表大會監(jiān)督法律的實施，這是法律賦予人民代表大會的制度權力。在這里，各級人民代表大會都把保證法律在本行政區(qū)域內的實施作為自己的首要職責。

第三，人民代表大會制度是黨領導人民當家作主和依法治國的制度載體。人民代表大會制度是黨領導人民當家作主和依法治國的制度，這是由憲法和法律規(guī)定的國家制度。人民代表大會制度本身是共產(chǎn)黨一黨領導下的國家根本政治制度，與這個制度相配套的，還有共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度。黨的新時期的執(zhí)政理念，是民主執(zhí)政、依法執(zhí)政和科學執(zhí)政，而科學執(zhí)政是以民主執(zhí)政、依法執(zhí)政為前提的。所謂科學執(zhí)政，在我看來，也就是遵循民主和法治的規(guī)律執(zhí)政；舍棄了民主和法治，也就不會有什么科學執(zhí)政；科學執(zhí)政的規(guī)律全在于民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的規(guī)律之中。黨要實施民主執(zhí)政，當然離不開人民代表大會制度這個人民當家作主的制度載體；黨要實施依法執(zhí)政，當然也離不開人民代表大會制度這個依法治國的制度載體。自然，黨要實現(xiàn)科學執(zhí)政，也就離不開作為民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的載體人民代表大會制度。這樣，人民代表大會制度就自然地把黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機地統(tǒng)一起來了，也把民主執(zhí)政、依法執(zhí)政和科學執(zhí)政這三者有機地統(tǒng)一起來了。

2.人民代表大會制度是實現(xiàn)“三者有機統(tǒng)一”的操作平臺

人民代表大會制度不僅是實現(xiàn)“三統(tǒng)一”的制度載體，也是落實“三統(tǒng)一”的操作平臺。

從堅持黨的領導的角度說，黨對人民代表大會的領導，是由一系列有法可依的機制安排和有效措施來保證的。在人民代表大會舉行會議期間，設立臨時黨組，組織黨員代表貫徹黨的主張，保證黨的意圖的落實。在人民代表大會的常委會設立黨組，負責就人民代表大會常務委員會的重大事項和重要工作，請示黨的指示，貫徹黨的意圖。依照法律規(guī)定，黨的主張或意見是可以而且應當通過黨向人民代表大會及其常委會提出建議案這一法律途徑進行的。由于在人民代表大會的代表和人大常委會組成人員中黨員約占三分之二左右，只要黨員都按照黨的主張作為，就能夠有效地保證黨的主張和意圖得到貫徹落實。

從人民當家作主的角度說，在人民代表大會制度中，人民行使當家作主的權力是巨大而充分的。概言之，有立法權、重大事項決定權、人事選舉任免權和監(jiān)督權等，舉凡國家管理的重大事項，人民具有的意志愿望訴求，都可以經(jīng)由人民代表大會得到參與、表達并作出相應決定，由國家機關予以執(zhí)行。而且人民代表大會制度是人民當家作主的合理而有效的操作形式。我們的國家是人民的國家，我們的政權是人民的政權，一切權力屬于人民，這是不言而喻的事情。但是，在一個十幾億人口的國家里，人民如何公平、合理而又便捷、高效地行使自己的權力，這是一個看似容易，實則不好解決的問題。代議制是當今各國普遍采取的政權組織形式；但也并不是有了代議制就把問題都解決了。問題是代議制的具體形式怎么與國體、國情相適應。在這一點上，我們的人民代表大會制度是有獨到之處的。一是我們實行的是有分有合、統(tǒng)分結合、一統(tǒng)三分的代議制的新形態(tài)，而不是西方有過的三權分立也不是蘇維埃曾經(jīng)實行過的議行合一，是既借鑒它們的優(yōu)點又克服它們的缺點、具有既便于民主又兼?zhèn)涓咝蓚€方面的優(yōu)勢的一種形態(tài)。二是我們實行的是黨派推薦和選民聯(lián)名推薦相結合的代表候選人制，而不是只顧及到一個方面。這樣，既兼顧了代表的結構比例，使代表總體具有各個黨派、各個民族、各個階層、各個行業(yè)的廣泛的代表性，又兼顧了代表有自薦民舉的空間，使優(yōu)秀人才能夠在選舉中脫穎而出，從而防止只照顧代表結構忽視代表能力或者相反的傾向。三是我們實行的是民主與集中相結合的民主集中制，而不是單一的民主制或單一的集中制。一方面，人民代表大會及其常委會充分發(fā)揚民主，代表和委員在會議上的發(fā)言享有免責權，受到法律保護。另一方面，在民主的基礎上實行集中，即按照票決中的多數(shù)意見作出決定。在這里，民主是充分的，票決也是及時的，民主與集中得到了統(tǒng)一。四是我們實行的是地方?jīng)Q定與垂直領導的結合制，而不是單純的地方?jīng)Q定或單純的垂直領導體制。在我們的各級人民代表大會之間沒有上下級垂直領導關系，這樣做的意義之一是可以更充分地調動當?shù)厝嗣癞敿易髦鞯姆e極性、主動性和創(chuàng)造性，使他們切實認識到自己就是這塊土地的主人。但是在政府系統(tǒng)則實行上下級之間的垂直領導關系，政府既對本級人民代表大會負責，又對上級政府負責，這就保證了國家政令的統(tǒng)一和行政的高效。正是這些特點使得我們的人民代表大會制度創(chuàng)造了合理而有效的人民當家作主的操作平臺。

從依法治國的角度說，在人民代表大會體系中，人民行使當家作主權力的一切作為都是依法進行的，即各項議程、包括會議上產(chǎn)生的議案和建議均依照法定程序提出、依照法定程序決定，也依照法定程序實施、依照法定程序監(jiān)督。在這里，人民當家作主和依法治國得到了真正的有機統(tǒng)一。我們可以把人民代表大會制度在改革開放以來30多年推進法治進步的成果略作描述以為佐證。首先是立法。我們經(jīng)過30多年的努力，已經(jīng)從基本無法可依的狀況建立起中國特色社會主義法律體系，形成了以憲法為統(tǒng)帥、以法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例在內的由諸多法律部門構成的統(tǒng)一整體。截至2011年2月，現(xiàn)行有效法律239件，行政法規(guī)700多件，地方性法規(guī)8600多件，自治條例和單行條例700多件。這是一個非常偉大的成績，標志了中國特色社會主義法律體系的形成[2]。其次是普法。1985年，國務院向全國人大常委會提出《關于加強法制宣傳教育，在公民中普及法律常識的決議（草案）》的議案。六屆全國人大常委會第十三次會議通過了關于向公民普及基本法律常識的決議。一場轟轟烈烈的全國范圍的對全體公民進行大規(guī)模普法的宣傳教育活動由此展開，史稱“一五”普法。其實，早在1985年之前，全國已有27個省、自治區(qū)、直轄市黨委和人大常委會作出了向公民普法的決議。而在這之后，地方各級人大常委會又都把普法作為自己義不容辭的大事，不遺余力地推進，紛紛作出普法決議，進行普法檢查，務求取得實效。現(xiàn)在已經(jīng)進行到“六五”普法時期了。這個教育活動可謂影響巨大。 最后再看執(zhí)法檢查。30多年里，全國人大常委會和地方人大常委會不僅立法、普法，而且還大量進行了各個層級的執(zhí)法檢查，檢查“一府兩院”對法律法規(guī)的執(zhí)行情況，肯定成績，提出問題，督促整改。執(zhí)法檢查是地方人大常委會的一項重大創(chuàng)舉，全國人大予以肯定并且積極仿效。最終作為各級人大常委會的一種主要監(jiān)督方式被寫入了監(jiān)督法。這項創(chuàng)舉使得立法、普法和法律實施構成三位一體的依法治國方式，在全國各地立體推進，大大地促進了中國的法治建設。

現(xiàn)在的問題是各級黨委應當依據(jù)黨的十八大精神，充分認識到人民代表大會制度就是我們各級黨委實現(xiàn)民主執(zhí)政、依法執(zhí)政、科學執(zhí)政的制度載體和操作平臺，從而認真研究如何有效地運用好這個制度載體和操作平臺，提高黨領導國家的科學化水平，順利走上民主政治和法治國家的社會主義現(xiàn)代化道路。這一點至今仍然是我們的一個重要課題。

（三）黨領導和支持人民當家作主主要是支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，充分發(fā)揮國家權力機關的作用

在黨的十八大報告中，在黨領導和保證人民當家作主的概念下，主要論述了三個方面的問題。這三個方面的問題，并不是對人大及其常委會的工作進行全面論述，而只是針對當前工作所做的強調性論述。對此，我們分別做些說明。

1.加強立法工作的組織協(xié)調。目前，我國法律體系已經(jīng)形成，如何立法面臨一個新的階段。除了我們仍然有繁重的立法任務（比如人權立法尚未開端、民法體系也很不健全等），同時還有繁重的修法的任務之外，這個階段的立法的主要特征是改變過去政府立法、部門立法、管理立法的狀況，轉向人大立法、統(tǒng)籌立法、約束立法的新階段。就是說，人大要發(fā)揮在立法中的主導作用，要建立統(tǒng)籌兼顧的立法機制，要在約束政府行為、保障公民權益方面加大力度。這個方面需要進行組織協(xié)調的地方很多。

北京市人大常委會近年來在這方面有些經(jīng)驗可以參考。主要是調整建立了新的立法格局，即在立法中發(fā)揮黨委的領導作用的前提下，發(fā)揮人大的主導作用，發(fā)揮政府的基礎作用，發(fā)揮部門的協(xié)調作用，發(fā)揮專家學者的支撐作用，發(fā)揮代表和市民的主體作用。這里有許多需要在黨委的領導下，由人大常委會參與進行組織協(xié)調的工作。北京市人大常委會這幾年在立法方面的基本做法：一是發(fā)揮人大常委會在立法中的主導作用，二是確立以“針對問題立法，立法解決問題”為核心的立法方針，三是通過改進和完善立法的方式方法，促進民主立法和科學立法的緊密結合。應該說，這幾年北京市人大常委會在組織協(xié)調立法工作方面走出了自己的一條路子。北京市人大常委會的這一經(jīng)驗也得到了2012年召開的第八次全國地方立法座談會的充分肯定。

2.加強對“一府兩院”的監(jiān)督。人大對“一府兩院”的監(jiān)督主要是法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督。在當前情況下，對政府的監(jiān)督主要體現(xiàn)在法律監(jiān)督和工作監(jiān)督上。而法律監(jiān)督主要是規(guī)范性文件的備案審查和執(zhí)法檢查，工作監(jiān)督主要是聽取和審議專項工作報告。法律監(jiān)督中的規(guī)范性文件的備案審查，目前各地都在探索，還沒有十分成熟的經(jīng)驗，北京市人大常委會也只是搞了個文件，具體經(jīng)驗還談不上。執(zhí)法檢查是地方人大首先做起的，全國人大予以認可并且仿效推廣，各地都在做。我不說具體事例，這里的核心問題是政府是否能夠自覺地、嚴格地依法行政，執(zhí)法部門是否存在把法律法規(guī)放在政府自身的想法或利益之上來考慮、來對待等問題。當然，即使在依法行政的前提下，也有文明執(zhí)法還是野蠻執(zhí)法、全范圍執(zhí)法還是有選擇執(zhí)法的問題，需要人大常委會在執(zhí)法檢查過程中認真對待。

對法院和檢察院的監(jiān)督主要是以聽取專項工作報告的方式進行的。因為監(jiān)督法出臺后，個案監(jiān)督都停下來了，而類案監(jiān)督又難于落實，所以也都在新的探索之中。北京市人大常委會2008年做出了一個《關于加強人民檢察院對訴訟活動的法律監(jiān)督工作的決議》，其意圖在于用這個決議激活司法體系內部本來具有的依照法律進行個案監(jiān)督的機制，使其加大力度運轉起來，發(fā)揮司法監(jiān)督的作用。應該說，這是一個事半功倍的事情，抓到了關節(jié)上，不但在北京市發(fā)揮了很好的作用，而且震動了國家最高檢和最高法，發(fā)了文件，樹了典型，影響到全國。2012年底統(tǒng)計，全國31個省、自治區(qū)和直轄市人大都作了類似決議或決定。而北京市人大常委會一連抓了5年，年年聽取法院、檢察院相關專項工作報告，收到了很大成效。

3.加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督。在歷史上，議會之所以產(chǎn)生出來，就是為了看住國王或曰政府的錢袋子的。所以，管住財政、管住預算，是任何一個國家議會的首要職責或者叫根本職能；沒有承擔好這個角色，也就等于沒有把議會的事情干好。英國是議會的發(fā)源地，而英國議會之所以產(chǎn)生出來，就是當時的貴族與王室在財政和稅收問題上進行較量的結果。其結果就是王室不經(jīng)過貴族會議的同意，不能在正常范圍外另行征稅。這樣，就從根子上給議會制度奠定了一個基礎，議會是管理和監(jiān)督財政稅收的機關，而且這是議會的一個最主要的職能[3]。

但是，在我們人民代表大會制度體系中，似乎沒有把預算問題提到這么高的地位上來認識，因此在實踐中也就沒有用很大的精力來做好預算的決定和監(jiān)督工作。當然，我們國家在預算監(jiān)督方面也陸續(xù)出現(xiàn)了一些很好的經(jīng)驗。比如，浙江省溫嶺市關于參與式預算的經(jīng)驗，上海市閔行區(qū)關于預算公開的經(jīng)驗，陜西省安康市關于預算監(jiān)督的經(jīng)驗等等，這些經(jīng)驗都值得總結和學習。但這方面的問題還是不少的。除了表現(xiàn)在認識上的不到位和工作上的不到位之外，還有一個重要表現(xiàn)，即預算審查和監(jiān)督在全口徑上的不到位；即只是把一部分預算的內容交給了人民代表大會及其常委會審查和監(jiān)督，而沒有全口徑地列入。按照全口徑應該列入預算的科目，在目前的一般預算科目之外，還應該包括國有資本經(jīng)營預算、政府性基金（政府的某些專項性收入和專項性支出）、社會保障資金等三大類預算項目（廣義來說，還應該包括國家債務預算）。

可喜的是，黨的十八大報告嚴肅地把全口徑預算監(jiān)督的問題提出來了。這無疑是對人大工作的一個有力支撐，它將促使人大預算監(jiān)督工作跨上一個新的臺階。正是在黨的十八大報告的權威力量推動下，在2013年的第十二屆全國人大一次會議上，社會保險基金首次納入財政預算報告。這是一個涉及養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等五大保險的全國人民的“養(yǎng)命錢”，是一個預算收入為3.28萬億、預算支出為2.79萬億的巨額款項。而在2013年全國“兩會”之前，廣西、重慶、安徽等地方政府給本級人民代表大會提供的財政預算中，社會保險資金已經(jīng)“亮相”。據(jù)剛剛舉行的北京市審計工作會議透露，2013年也將把審計范圍擴大到國有資本經(jīng)營預算、政府性基金和社會保障資金。

當然，就黨的十八大報告提出這個問題的意義來說，它已遠遠超出了工作層面，對整個人大制度的加強和完善都具有重大的促進意義，因為它在召喚人大制度（我們的人民代表大會制度也是議會制度的一種，是中國特色社會主義的議會制度）回歸議會職能的本來面目，把人民代表大會應該管而過去沒有管、應該管好而過去沒有管好的事情管起來、管好它。我覺得，這是黨的十八大報告提出全口徑預算監(jiān)督的更為重大的意義所在。

三、優(yōu)化代表結構，健全代表機構，完善代表聯(lián)系群眾制度，發(fā)揮代表主體作用

人大代表是人民代表大會制度的基礎，也是人民代表大會制度的主體。所以，代表問題歷來受到黨和國家的重視，這在黨的十八大報告中有充分的體現(xiàn)。我們按照黨的十八大報告所提到的內容，就代表問題介紹以下四點。

（一）優(yōu)化代表結構

因為人大代表是人民代表大會制度的基礎和主體，首先的問題就是進一步優(yōu)化代表結構問題。應當說，在代表法作了新一輪修改的基礎上，在黨的十八大報告的推動下，新一屆全國人大代表和地方各級人大代表的結構比例都比過去有了很大的優(yōu)化。我們以新一屆全國人大代表的結構比例為例做些介紹。

按照新修改的代表法，全國人大及其常委會作出決定，對各省、自治區(qū)、直轄市的全國人大代表名額進行了重新分配，更好地體現(xiàn)了人人平等、地區(qū)平等和民族平等。所謂人人平等，就是實現(xiàn)了城鄉(xiāng)人口的同票同權，每位代表所代表的人口比例是相同的，而不再存在過去城鄉(xiāng)人口之間4：1甚至8：1的現(xiàn)象。這樣，在代表總數(shù)（本屆是2987名）大體不變的情況下，原來城市人口比例較高的地方，代表名額下降了，比如，三個直轄市以及東北三省、江蘇、山東、湖北等；原來城市人口比例較低的地方，代表名額上升了，比如，福建、甘肅、河南、貴州、海南、浙江、河北等。這是體現(xiàn)“一人一票，同票同值”精神的人人平等。至于地區(qū)平等，歷來是用每個省級地方給出一個固定的基數(shù)（現(xiàn)行為8名）的辦法予以保證的。民族平等是用每個民族至少要有1名代表的規(guī)定來保證的。這三個平等的進一步實現(xiàn)，當然是從憲法的高度、從總體的角度，對代表結構的進一步優(yōu)化[4]。

同時，在優(yōu)化代表結構方面，還突出地體現(xiàn)在第十二屆全國人大代表的“兩升一降”上。在“兩升”中，首先是來自一線的工人、農(nóng)民代表（也包括農(nóng)民工代表）401名，占到代表總數(shù)的13.42%，比上一屆提高了5.18%；其次是專業(yè)技術人員代表610名，占到了代表總數(shù)的20.42%，比上一屆提高了1.2%。“一降”指的是黨政領導干部的代表下降了，這一屆為1042名，所占比例由上一屆的41.81%下降到34.88%，降低了6.93%。這個“兩升一降”，一方面更加充分地體現(xiàn)了人大代表廣泛的代表性和代表的基層性、基礎性，便于充分地反映最廣大人民群眾的利益和要求；一方面更加充分地體現(xiàn)了人民代表大會的本質，便于充分地行使人民代表大會對國家機關的嚴格監(jiān)督。這無疑是對代表結構的進一步優(yōu)化，也無疑更有利于人民代表大會功能的發(fā)揮和職能的行使。

在優(yōu)化代表結構方面，還有一個比較特殊的問題需要介紹，即農(nóng)民工代表問題。農(nóng)民工這個群體的代表是從第十一屆全國人民代表大會進入全國人大代表這個行列的，那時只有3位代表；5年之后這個群體的代表數(shù)量增加到31人。應當說，這是一個很大的了不起的優(yōu)化和進步。但是，這31名代表代表著多少農(nóng)民工呢？據(jù)一位記者撰寫的文章的說法，是2.6億。如果按比例直接計算，顯然其代表數(shù)量還是偏少的；當然，我們現(xiàn)在不是按界別而按地區(qū)選舉代表的。今后，農(nóng)民工怎樣進入選舉體制，目前還是一個沒有完全解決、而且也比較復雜的問題，有待進一步研究和探索[5]。

就是說，在進一步優(yōu)化代表結構方面，我們還有不少事情要做。

（二）健全代表機構

在黨的十八大報告中講到“設立代表聯(lián)絡機構”這個具體問題，許多人沒看明白。的確，現(xiàn)在地方各級人民代表大會的常委會機關中，都是設立了代表聯(lián)絡機構的，即都設有“代表聯(lián)絡室”或者叫“代表聯(lián)絡工作委員會”等其他名稱，而且其級別待遇都是比較規(guī)范的：省一級人大常委會的代表聯(lián)絡機構是正廳局級，地市一級人大常委會的代表聯(lián)絡機構是正處級，而且對負有兼管自己選出的上一級代表服務工作的職能。這樣，似乎就沒有再設立代表聯(lián)絡機構的問題了，也的確是這樣。我理解，這句話主要是針對全國人大及其常委會說的。因為全國人大常委會的代表聯(lián)絡局，在目前還是全國人大常委會辦公廳的內設機構，還沒有升格為與辦公廳或各個專門委員會平級的正式機關。所以，我認為，這句話，主要是針對全國人大的情況說的。

當然，這句話對全國各級人大常委會加強代表聯(lián)絡機構的規(guī)范性設置、規(guī)范性工作都還是具有指導意義的。我們各級人大常委會也應該據(jù)此加強我們的代表聯(lián)絡機構的規(guī)范化、制度化建設，特別是更加充分地發(fā)揮其為代表履職服務的功能，在做好代表工作上做文章、下工夫。

（三）完善代表聯(lián)系群眾制度

我國的人大代表制度實行的是兼職制，即人大代表的絕大多數(shù)是兼職的，是除了代表這個公共職務以外，還有自己的本來職業(yè)或身份的，或者是工人、農(nóng)民、科技人員，或者是干部、教師、醫(yī)生等等。它不像國外的議會議員，一旦當選議員，就成為專職的，全力以赴地做好這一件事情。這樣，議員們的確有一個聯(lián)系自己選區(qū)的選民，反映他們的訴求，聽取他們的意見的問題。按理說，我們的兼職代表本身就生活、工作在群眾之中，似乎不存在一個專門聯(lián)系群眾的問題。如果這么看，那還只是看到了表面現(xiàn)象，沒有看到問題的本質。其實，在我們這里，仍然有一個代表要不要聯(lián)系選民（群眾）的問題，仍然有一個聯(lián)系選民（群眾）緊密不緊密的問題。因為，代表當選以后，即使是生活在群眾中間的代表，對自己已經(jīng)熟悉的群眾，也仍然有一個是否注意傾聽群眾的呼聲，是否能夠反映群眾的訴求，是否愿意為群眾辦事情的問題，即是否真正能夠代表群眾的問題。而對于自己并不熟悉的那一部分群眾，就更是如此。人家不認識你的面孔，不知道你的聯(lián)系方式，有意見找不到你，有要求聯(lián)系不到你；而你自己再強調忙、不自覺、不主動地深入群眾，傾聽呼聲，那你實際上是與選民（群眾）互相隔膜的，是無法代表群眾的，更談不上幫助群眾了。況且，我們間接選舉的代表，就離群眾更遠；即使是直接選舉的代表，選民也往往是相信了組織的推薦而對你投了贊成票，其實并不熟悉你。所以，在我們這里，雖然代表多為兼職，但仍然有應該十分能夠緊密聯(lián)系群眾的問題，而且也常常是一個很重大的問題。

應該說，在這些年的代表履職實踐中，各地在建立和實施代表聯(lián)系群眾制度方面都創(chuàng)造了非常好的經(jīng)驗，值得總結推廣。比如，我所熟悉的北京市大興區(qū)人大創(chuàng)造的四級代表聯(lián)系群眾網(wǎng)絡的經(jīng)驗就是其中很有分量的一個。大興區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的代表工作經(jīng)驗很有典型性。2005年8月，大興區(qū)人大常委會開始嘗試建立四級代表聯(lián)系選民網(wǎng)絡。具體做法，一是在選區(qū)設立代表聯(lián)系選民網(wǎng)絡工作接待站，負責安排代表每月輪流值班接待選民，了解選民批評意見建議，經(jīng)核實整理填寫“代表建議批評和意見專用紙”，交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大網(wǎng)絡分站。二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大（包括人大街工委）設立代表聯(lián)系選民網(wǎng)絡工作分站，負責轉接匯總代表建議批評意見。三是在區(qū)人大常委會設立代表聯(lián)系選民網(wǎng)絡工作總站，負責網(wǎng)絡的組織協(xié)調指導督辦等工作。四是在區(qū)政府設立代表聯(lián)系選民網(wǎng)絡建議辦理工作室，負責對選民和代表的建議批評意見進行分類、轉交、催辦并將辦理結果反饋區(qū)人大網(wǎng)絡工作總站。這個方式可以簡稱為“三站一室式”代表工作模式。目前全區(qū)已經(jīng)設立111個選區(qū)接待站，14個鎮(zhèn)3個街都有分站；區(qū)鎮(zhèn)兩級代表都參與了接待工作，建議批評意見辦理結果向選民回復率達到100%。從代表工作的角度說，這個經(jīng)驗的特點是把代表聯(lián)系選民網(wǎng)絡化了，把區(qū)鎮(zhèn)兩級代表工作一體化了，把代表與選民的法定關系（選民選舉代表，代表聯(lián)系選民、反映選民意見并接受選民監(jiān)督）制度化了。其收效是顯而易見的。

（四）充分發(fā)揮代表主體作用

這里，我想先從代表職務和代表履職說起，然后再說發(fā)揮代表主體作用問題。因為我認為，這個問題無論對于人民代表大會制度，還是對于人大代表個人都是一個非常重要的問題。

1.代表是一種職務。代表或委員按照法律是一種職務，而不是什么榮譽、待遇之類。代表或委員，是一種什么職務呢？法律（代表法）規(guī)定：全國人大代表是最高國家權力機關組成人員，地方各級人大代表是地方各級國家權力機關的組成人員。也就是說，人大代表是國家權力機關的組成人員。代表作為人民代表大會這一國家權力機關的組成人員，這顯然是一種公共職務，而且是行使國家公共權力的神圣職務。但是，就絕大多數(shù)代表來說，人大代表這個職務并不是唯一的職務，他還有別的職務或身份，就是說你還有非代表職務。按照現(xiàn)行的人民代表大會制度，我們實行的是代表兼職制度，即人大代表絕大多數(shù)都是兼職的，即除了代表這個人大的職務以外，都還有自己的另一份工作，比如工人、農(nóng)民、干部、教師、醫(yī)生、企業(yè)家等等，這就是你的非代表職務。就是說，自從你當代表開始，你就有了兩種職務，即代表職務和非代表職務。

2.代表必須履行自己的職務。作為代表，除了做好其他身份或職務的工作以外，還必須依法履行自己作為代表的這個職務。因為如果你不履行這個代表職務，你作為代表就不稱職，就辜負了選民或選舉單位對你的信任和托付，就放棄了人民賦予你的代表權利，人民也就白白地選你當了一回代表。如果總是這樣，那選區(qū)選民或原選舉單位就有意見了，就有可能啟動罷免程序，把你的代表職務罷免掉。同時，作為代表，不但應該履行職務，而且還應該很好地履行自己的代表職務，爭取當一個優(yōu)秀的代表，不能只是滿足于敷衍了事、搪塞責任，當一天和尚撞一天鐘。

3.代表必須優(yōu)先履行代表職務。既然每個代表都有兩種職務，在履行代表職務的時候，就有可能與你的非代表職務發(fā)生時間上的沖突。那么，在履行代表職務與你的其他工作發(fā)生沖突的時候，應當怎樣處理呢？簡言之，有一個處理這種沖突的基本原則，那就是履行代表職務優(yōu)先原則。有了這個原則，你就有了發(fā)生時間沖突的時候如何辦理的依據(jù)。那就是一般情況下，非代表職務要為代表職務讓位、讓路。從法理上說，你的代表職務是受人民委托的國家公共職務，相比較而言，你的非代表職務就是個人職務（雖然你的其他工作也是為人民服務的公家的工作），個人職務應當服從公共職務。從實踐上說，如果大家都優(yōu)先考慮自己的那一個非代表職務，而后考慮代表職務，那人民代表大會就連會也開不成了。所以，必須優(yōu)先執(zhí)行代表職務。這一點，在北京市即將修訂的代表法實施辦法中，將會有明確的規(guī)定。其實，作為普通代表，按照要求的履職時間，會上和會下加起來，也就20天左右。在這有限的時間里，你無論如何都應該而且也能夠把代表職務放在優(yōu)先的位置上履行好。問題就在于有沒有這個代表意識和履職意識。我在北京市東城區(qū)當人大常委會主任的時候，曾經(jīng)提出一個命題，那就是當需要你履行代表職務的時候（比如人民代表大會開會期間要出席會議，比如閉會期間要組織代表學習、視察、調研、列席有關會議等），代表職務就應該是你的第一職務。這里講的第一職務，其意思也是要把這個職務放在優(yōu)先履行的位置上。

4.代表是人民代表大會制度的主體，必須充分發(fā)揮代表主體的作用。在人民代表大會制度這個體系中，代表是主體。這是因為，我們國家是人民共和國，人民是國家的主體。在我們國家的名稱“中華人民共和國”七個大字中，已經(jīng)包含了國體和政體，國體就是人民，就是人民是國家的主體；而政體就是共和，就是人民當家作主。而人民怎樣當家作主呢？就是人民選舉自己的代表，組成人民代表大會，并通過人民代表大會行使國家權力，人民代表大會就是人民自己當家作主的國家權力機關。這樣，在人民代表大會這個體系中，人大代表就是名副其實的主體。而人民代表大會又是全部國家機關的核心機關，就這一點甚至可以說，人大代表也是整個國家機關的主體。從這里，我們可以看到，人大代表在人民代表大會中、在人民代表大會制度中的主體地位。

我們還可以進一步分析。首先，從人民代表大會的組織來看。作為各級國家權力機關的人民代表大會都是由代表組成的，代表是人民代表大會的第一要素。因此，人民代表大會的邏輯起點和時間起點都得首先從代表開始。要建立人民代表大會首先就是選舉代表，第一屆全國人民代表大會第一次會議是1954年9月正式召開的，而全國性的代表普選工作在1953年就啟動了，因為要層層選舉才能產(chǎn)生全國人大代表。而現(xiàn)在我們每5年一次的換屆，也都是從重新選新一屆代表開始的。所以，人大代表既是人民代表大會的基礎，也是人民代表大會的主體。其次，從人民代表大會的運行來看。憲法規(guī)定了人民代表大會的權力和職責，而所有這些權力和職責的實現(xiàn)都是需要而且必須經(jīng)由代表履行職責進行的，無論是審議和批準國家機關的各項報告，還是各個國家機關負責人的選舉，都必須得到法律規(guī)定的代表贊成票數(shù)，才能通過或生效。可以說，代表履職關系到人民代表大會的權力行使，關系到人民代表大會的正常運行，也都表明了人大代表在代表大會體系中的主體地位。

從這里我們還可以看到，為什么要強調代表履職，為什么要強調發(fā)揮代表的主體作用。因為，如果代表都不履行自己的職責，都不發(fā)揮自己作為主體的作用，人民代表大會制度設計得再好，也是不能履行自己代表人民當家作主的職能的，也是無法有效運轉的。而且，人民代表大會運轉的好壞，人大常委會工作狀態(tài)的好壞，在一定意義和一定程度上，也與人大代表履職的狀態(tài)密切相關。當然，這里也有人大常委會組成人員履職好壞的問題，也有常委會領導同志能力水平問題，但是，基礎性的東西還是廣大代表履職狀態(tài)如何。因為水漲才能船高。而且代表還有監(jiān)督常委會履職的權力，你不好好干，代表可以批評你，甚至可以罷免你。所以，代表履職問題，涉及的不僅僅是你這個代表個人如何如何，也關系整個人民代表大會的運轉狀態(tài)，關系到人民當家作主的實現(xiàn)程度，關系到人民代表大會制度的興衰成敗[6]。所以，作為人大代表，一定要充分認識自己的主體地位，一定要充分發(fā)揮自己的主體作用，集中到一點，那就是人人都要很好地提高代表履職意識，認真履行代表職責。

四、健全國家權力機關組織制度，在加強人大制度建設方面邁出實質性步伐

黨的十八大報告提出：要“健全國家權力機關組織制度，優(yōu)化常委會、專委會組成人員知識和年齡結構，提高專職委員比例，增強依法履職能力”。這是在距十三大報告事隔25年之后，在黨的代表大會報告中再一次將委員專職化問題提到重要議程，這是在健全國家權力機關組織制度、加強人大制度建設方面邁出的一個實質性步伐。

（一）優(yōu)化常委會、專委會組成人員的知識和年齡結構

這里有幾個方面的問題。一是在年齡結構方面，總的原則應該是適當降低任職年齡，增加年富力強的人員，從整體上保證能夠連任兩屆的組成人員由現(xiàn)在的不到三分之一增加到一半左右。就是說，在優(yōu)化年齡結構方面，人大常委會和專門委員會組成人員也有一個適度走向年輕化問題。二是在學歷知識結構方面，總的原則應該是逐步提高學歷層次和文化水平，克服原來不重視學歷知識結構的傾向。應當說，這些年我們取得的最大進步也就在這里，具有大專以上學歷已經(jīng)逐步成為兩委組成人員的門檻條件。這既與我們干部的整體學歷層次和文化水平的大大提升有關，也與整個社會人群的學歷層次和文化水平的大大提升相關。三是在專業(yè)知識結構方面，總的原則應該是逐步增加專業(yè)人員的比例。這里說的專業(yè)知識結構，應該既包括科班出身學有所長的人員，也應該包括多年從事專業(yè)工作經(jīng)驗豐富的人員。就是說在常委會組成人員中除了黨政領導干部和一般群眾代表之外，應該增加各個方面的專業(yè)人士，使各個領域里的專家成為常委會的重要組成部分。比如，在這里應該既有懂得財政經(jīng)濟的專家，也應有懂得司法方面的專家，還應有懂得文化衛(wèi)生方面的專家。至于專門委員會的組成人員，要增加專業(yè)人士，那就更是不必多說的事情，因為專門委員會就是從事某個領域專門事務工作的，如果離開了專業(yè)人士，大家都是門外漢，那就不成其為專門委員會了，也就沒有辦法進行專業(yè)工作了。比如說，搞預算監(jiān)督的不懂得預算，搞文物保護的不懂得文物，搞民族宗教的不懂得民族宗教，那是說不過去的。當然，有同志說，不懂可以學。這樣講是對的，但你要很快進入角色，也不容易；況且對年齡接近退休的同志，也有學得差不多了就該退了的問題。還是選擇有一定專業(yè)基礎的同志比較好，這樣學習起來也會快一些。應當說，現(xiàn)在在專業(yè)人士進入“兩委”這個問題上，我們重視得還很不夠，需要加大力度和加快速度。最后，還有一個問題，在優(yōu)化“兩委”結構方面需要引起重視的，那就是進入人大常委會和專委會的干部與其他黨政干部之間的交流問題。因為，要優(yōu)化知識結構和年齡結構，勢必要有相當一批年輕干部進入“兩委”工作，要使他們能夠進得來，關鍵還在于能夠出得去。這就要暢通黨的系統(tǒng)和國家系統(tǒng)干部相互交流的機制和渠道，還要在干部提拔重用等方面做到一視同仁，真正形成干部交流使用提拔的一池活水。在這方面我們需要做的事情還很多。隨便說一句，我這里講的專委會也應該涵蓋在體制上不設專委會而只設各個工作委員會的區(qū)、縣人大的工作機構；這類從事專門工作的各個工作委員會也有一個優(yōu)化年齡知識結構的問題。

（二）提高專職委員比例的實踐與探索

1.專職委員的含義及其設立依據(jù)。對于什么是專職委員，有廣義和狹義兩種理解。廣義理解認為，只要是專門從事人大工作的人大常委會或專門委員會組成人員，即除了人大系統(tǒng)外無其他任職的，都可以叫專職委員；外延上既包括只有常委會委員職務的人，也包括在人大常委會機關任行政職務的委員（俗稱駐會委員）等。狹義理解則僅指除了常委會委員外，無任何其他職務的人員。設立專職委員有什么依據(jù)呢？從理論上說，人民代表大會制度作為國家根本政治制度，各級人民代表大會乃是國家權力機關，其權力行使具有經(jīng)常性、廣泛性、根本性、嚴肅性等特點，其權力行使的主體也應當具有相當?shù)膶I(yè)性。但是，鑒于代表的兼職性和廣泛性，將所有的代表都專職化不一定行得通，這就使代表大會行使權力的經(jīng)常性受到限制；而提高作為人民代表大會常設機關的各級人大常委會專職委員的比例，則成為彌補代表兼職性缺陷的一個根本舉措。這一方面可以減少人大任務的繁重性和人大運行的簡便性所形成的不適應的矛盾，即使委員可以集中精力于人大常委會的履職，也能夠提高常委會整體的履職能力。文獻上說，早在1987年黨的十三大報告就提出，“要加強全國人大特別是它的常委會的組織建設，在逐步實現(xiàn)委員比較年輕化的同時，逐步實現(xiàn)委員的專職化。”在這一點上十八大報告是與十三大報告相銜接的。從法律上說，憲法和地方組織法規(guī)定“縣級以上的地方各級人民代表大會組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務”。彭真同志曾解釋為“實際上將使相當數(shù)量的委員專職化”。第七、第八屆全國人大常委會的工作報告和工作要點也提出：要實現(xiàn)常委會的專職化，這是加強常委會組織建設的一個重要方面。由此我們可以說，提高常委會專職委員的比例，既有充分的法理依據(jù)和文件依據(jù)，也是完全符合憲法和地方組織法的精神的。

2.專職委員實踐中的成效、問題和對策。（1）設立專職委員的實踐。黨的十三大報告提出逐步實現(xiàn)委員專職化的思想后，全國和地方人大常委會進行了探索。全國人大常委會為改進組成人員的結構，在2003年十屆全國人大一次會議上選舉了19名年輕的專職委員，2008年十一屆全國人大一次會議專職委員人數(shù)得到進一步增加。1998年，上海市第十一屆人大常委會選舉原華東政法學院孫潮教授為特別專職委員；2000年增為2名；2003年新一屆人大常委會中已經(jīng)有5名特別專職委員。2000年6月，廣州市第十一屆人大常委會選舉產(chǎn)生了1名專職委員。接著烏魯木齊、大連、鄭州、濟源等市人大常委會也都紛紛進行設立專職委員的試點工作。對于設立專職委員問題，北京市和區(qū)縣人大常委會也都進行了積極探索，比較典型的是海淀區(qū)人大常委會的實踐。海淀區(qū)人大常委會在市人大常委會領導和區(qū)委的支持下，在2002年11月的第十二屆五次人代會上補選了兩名人大常委會委員作為專職委員。2004年1月?lián)Q屆后，海淀區(qū)第十三屆人大常委會設了5名專職委員，第十四屆又增加到7名，第十五屆為5名。

（2）設立專職委員的成效和問題。這里，我們想介紹一下北京市海淀區(qū)人大常委會通過四屆十年的專職委員實踐，積累的經(jīng)驗和遇到問題。

從設立專職委員的成效看，主要有以下幾點：一是從整體上改善了常委會組成人員的結構，增加了專職人員的比例。這就使得常委會組成人員能夠專職從事人大常委會工作的人員的比例得到了提高，從而常委會的整體工作精力的投入得到了加強，其調研、視察、執(zhí)法檢查、審議等各項工作的質量都得到了相應的提升。二是從個體上增加了部分專一從事人大常委會工作的全職人員，使得這一部分人員擺脫了原來以兼職身份從事人大常委會工作，時間和精力分散，疲于應付的局面，能夠專心致志地從事人大常委會的工作，當然也就大大提高了他本人的工作效率和工作質量。三是人大常委會得到了一批相關領域行家里手的補充，使得常委會對相應領域的情況更加熟悉，存在哪些問題以及如何解決這些問題，都比較地清楚了，無論是對常委會行使決定權、監(jiān)督權都是十分有利的。這幾條應該是設立專職委員的主要成效。

設立專職委員的探索已經(jīng)多年，雖然作用明顯，成效突出，但也存在著一些問題。擇其要者：一是認識層面。許多同志沒有從根本政治制度的高度來認識人大制度、人大機關和人大工作，認為人大常委會主要是安排老干部的；其工作主要是履行程序，就是個“橡皮圖章”；而且工作量不大，不需要專職化的隊伍來做，這就形成了“專業(yè)的工作業(yè)余干”的局面。二是工作層面。專職委員與其他委員相比有特殊性，他們一般不參加專門委員會或工作委員會的工作，而是直接在主任會議領導下開展相對獨立的工作；但由于沒有自己單獨的支撐體系，工作起來困難較多。同時，專職委員與主任會議的關系，與常委會整體的關系，與各專門委員會或工作委員會的關系等方面，都存在一些需要理順的問題。又由于專職委員不是一個獨立的履職層次，其工作成果的效力和轉化途徑等，也需要研究解決。三是干部交流方面。現(xiàn)在，一旦當了專職委員很難提拔或交流任職，因此年輕同志不愿意進來，因而也成為設立專職委員和提高專職委員比例的一個障礙。同時，對于這一部分骨干，由于到了人大機關，則缺少相應的組織關懷。四是福利待遇方面。由于沒有增加常委會機關的編制，許多專職委員的人事關系仍然在原單位，其工資和各種福利待遇也由原單位承擔，有些難以照顧周全之處。

（3）解決問題的幾點建議。首先，切實提高對這一問題的認識。一是設立專職委員、提高其比例，有利于專職委員集中時間和精力來履行常委會委員的職責。二是設立專職委員、提高其比例，有利于從整體上優(yōu)化常委會組成結構，使常委會擔負起比較繁重的任務。三是設立專職委員、提高其比例也有利于從總體上進一步解決人民代表大會所肩負的繁重任務和它的簡便的運行方式之間的不適應狀態(tài)，逐漸改變其權力極大而運轉艱難的狀況，改變“專業(yè)的工作業(yè)余干”的局面，使人民代表大會制度真正擔負起人民當家作主的神圣使命。從這個意義上說，設立專職委員、提高其比例，有利于強化人大常委會乃至人民代表大會這個國家權力機關的功能和效率，充分發(fā)揮人民代表大會制度的設計優(yōu)勢。其次，明確專職委員的性質功能定位。長期以來，我們比較看重常委會組成人員的代表性，這在一定程度上使委員變成了一種榮譽象征，一些“靜默委員”的形成不能說與此無關。設立專職委員，就要從常委會本身的職能上來明確專職委員的定位，他們絕非“二線”，更不是“虛位”，要將他們從原來的工作崗位上解脫出來，擺脫承擔非委員職務的羈絆和局部利益的影響，使其 “在其位”而專“謀其政”。為此，首先要解決好專職委員的進出口問題，完善專職委員與相關部門的干部交流機制；把委員職位作為強化人民意識的搖籃、培養(yǎng)干部民主法制意識的學校。在選拔專職委員時，要拓寬渠道，既不能把專職委員當作仕途晉升的跳板，也不能把專職委員作為安置即將退職人員的地方，而是應該選一些年富力強、有思想且能干事者。其次是要保障專職委員的福利待遇。原則上，當選為專職委員后應與原單位脫離關系，將編制轉入人大常委會機關，其工資福利待遇由人大常委會機關予以保障。這既是工作需要也是人大制度本身的內在要求。再次，建立健全保障專職委員發(fā)揮作用的工作機制。一是要加強專職委員執(zhí)行職務的服務保障，最好是建立專門的辦事機構或者安排專門的工作人員。二要健全專職委員工作機制，明確專職委員作為一個群體的地位和作用，以及在主任會議領導下開展工作的規(guī)則和流程；三是要明確專職委員與常委會和各專門委員會或工作委員會的關系，使專職委員的工作和它們的工作相銜接。要明確專職委員的工作制度，使其在工作過程中有所遵循，處理工作中的難題時有所依據(jù)等。當然，這些都需要有一個逐漸完善的過程。最后，改進工作方式，完善工作方法。目前專職委員開展工作的方式主要有以下幾種：一是單獨活動，即委員個人執(zhí)行主任會議交辦的工作。但在單獨活動時應當如何組織、需要提供哪些服務、工作的結果如何運用等，都需要研究和規(guī)范。二是集體活動，即專職委員作為一個群體，完成主任會議交辦的事項。在這方面目前也缺少相應的規(guī)定，需要明確。三是介入專門委員會或工作委員會的活動，即在專職委員群體地位尚不明確的前提下，將專職委員與專門委員會或工作委員會相結合。或者相對固定聯(lián)系特定的委員會，或者根據(jù)工作需要和主任會議的隨機派遣參加任一委員會或工委會的活動。當然，這里也有需要進一步規(guī)范和明確的必要。

（三）對設立專職委員、提高專職委員比例的幾點思考

1.從黨的十三大報告和十八大報告說起。前面說過，在人大常委會設立專職委員一事，并不是現(xiàn)在才開始提起的，早在1987年黨的十三大報告中就有論述。但是，十三大報告的論述和十八大報告的論述是不盡相同的。這兩個報告的有關段落前面均已經(jīng)引過，這里不再重復。其間的區(qū)別在什么地方呢？讓我們略作分析。

在十三大報告中，最為核心的一個論點，就是“逐步實現(xiàn)委員的專職化”。就是說，那時講的是常委會委員要通過不斷提高專職委員比例的方式或途徑，逐步使其走向專職化這個目標，將來的人大常委會組成人員就不再是以兼職委員為主了。而在十八大報告中，主要是講“提高專職委員的比例”，并沒有講到是否通過提高專職委員比例這個途徑最后達到實現(xiàn)委員專職化這個目標或方向。但是，十八大報告與十三大報告相比，也有一個新的視點，那就是它講的提高專職委員比例，不單單是指向常委會組成人員的，而且也包括了專委會組成人員。

我認為，這就是事隔25年之后，黨的兩個最權威的文獻對這個問題表述的差異所在。這種不同表述之間的差異，給我們提出了兩個值得深入研究的問題。其一是，提高人大常委會專職委員比例的限度在哪里？人大常委會組成人員要不要以專職化為目標或方向？其二是提高人大專門委員會專職委員的限度在哪里？專門委員會組成人員要不要以專職化為目標或方向？下面我們分別做些探討。當然，這些探討肯定是初步的、粗淺的、不成熟的，僅僅是拋磚引玉而已。由于涉及委員專職化問題，所以在論述中，我們就在廣義上使用專職委員的概念了，因為在這里所謂委員的專職化也即是指全部常委會組成人員（或專委會組成人員）的專職化或駐會化。

2.關于人大常委會組成人員專職化問題。我們知道，我國的人大代表實行的是兼職制度，他們在擔任人大代表的同時，又以自己的絕大部分精力從事著自己本來的職業(yè)，這與西方議會制度中的議員一旦當選就成為專職議員有著很大的不同。這個問題也與我們的會期制度有關，我們的代表大會通常是一年一次，每次幾天，最多十幾天；加上閉會期間要求代表履行自己職務的時間，作為普通代表一年履職時間也就20天左右。所以，這種代表兼職制度，是可行的。但是，人民代表大會的這種運行方式上的簡便性，與法律賦予它的人民通過代表大會行使國家權力的繁重性，又是處于很大的不適應之中的。這種矛盾，使得人民代表大會很難承擔起自己的責任和使命。問題的出路何在呢？這就有了縣級以上各級人民代表大會的常設機關——人大常委會的產(chǎn)生。我們的人大常委會就是基于這個內在原因順理成章地應運而生了（當然，全國人大常委會在1954年成立人民代表大會時就有，但縣級以上地方人大常委會卻是在1979年才開始設立的）。

到現(xiàn)在，我們的地方人大常委會設立也已經(jīng)30余年了。按照法律規(guī)定，雖然駐會的地方人大常委會組成人員已經(jīng)占到三分之一左右，但仍然是以兼職為主的；這樣，地方人大常委會也是不能經(jīng)常性地開會議事的（雖然每兩個月它至少必須召開一次會議）。也就是說，盡管人民代表大會的常設機關建立起來了，也的確在一定程度和意義上緩解了前面所說的人民代表大會運行的簡便性和它所擔負的任務的繁重性之間的矛盾，但是由于組成人員仍舊兼職過多，依然沒有徹底解決這個問題。解決這個矛盾的出路何在？問題依然擺在人們的面前。我們認為，這就是25年前黨的十三大報告提出逐步實現(xiàn)委員專職化的內在的根本性的原因。

這個問題在專家學者那里，在人大常委會實際工作部門，都是有反映的。近些年來，在與此相關的探索中，形成的主流意見是：其一，實行所有代表的專職化是不可取的，也是不可能的。因為那樣做，一是有違代表直接來自于人民、與群眾始終保持密切聯(lián)系的制度設計初衷，會使我們的人大制度失去自己不同于西方議會的獨有特色；二是我們的代表群體十分龐大，不可能把那么大群體的代表全部專職化。其二，實行人大常委會組成人員的專職化是可取的，也是可能的。因為這樣做，一是常委會作為人民代表大會的常設機關，需要經(jīng)常性地議事，以利于進一步把這個常設機關坐實，把人民托付的國家權力真正地行使好；二是常委會組成人員范圍相對較小，一般不足代表總數(shù)的10%，既便于經(jīng)常性地開會議事，也便于組成人員的專職化；而且為了使組成人員具有更為廣泛的代表性，還可以使其數(shù)量在現(xiàn)有的基礎上略為增加，比如達到代表總數(shù)的10%左右。如果真的這樣，也就解決了我們前面反復講的人民代表大會運行方式的簡便性和它的職責任務的繁重性之間的矛盾，解決了目前的常委會組成結構和運行方式還不足以徹底消除這個矛盾的缺陷。

而且，這樣我們就以——絕大多數(shù)代表是兼職的，無須經(jīng)常性地處于會議之中；而又可以遴選一部分代表作為常委會組成人員實行專職化，可以經(jīng)常性地擔負起國家權力運行的職能，這樣一種兩全其美、周全兼顧的方式，既堅持了人民代表大會制度中代表時刻都不能脫離人民群眾這樣一個制度設計上的初衷和特色，也借鑒吸收了西方議會制度中議員專職化便于開會議事的某些長處，從而使我們的人民代表大會制度在堅持和完善方面跨上一個新的臺階。

總而言之，我們感覺，人大常委會組成人員通過不斷提高專職委員比例的方式或途徑逐步地走向專職化，既是可取的也是可能的，應當試驗、應當探索。

3.關于人大專門委員會組成人員專職化問題。在黨的十八大以前，關于委員專職化問題的討論，基本上是局限在人大常委會組成人員這個范圍里的，大家的視野還沒有涉及專門委員會組成人員是否有個專職化問題。由于黨的十八大提出的“提高專職委員比例”，是將常委會、專委會組成人員一并列舉的，所以在當下的討論中，專委會組成人員專職化問題，也就理所當然地進入了大家的視野。

按照我們在前面論述問題的邏輯，專門委員會組成人員的專職化，顯然也是有利于人大及其常委會履職的，更是有利于專門委員會履職的，這是毋庸置疑的。因為：一是即使把專門委員會組成人員專職化，其所占代表總數(shù)與常委會組成人員疊加起來（其中相當一部分常委會組成人員是進入了專委會的），仍然只占代表總數(shù)的一小部分（以北京市770名人大代表而言，第十三屆專委會組成人員105名，第十四屆專委會組成人員133名，分別為13.6%和17.3%；常委會組成人員65名，占8.4%；而且兩部分人員中有相當部分重復）。二是現(xiàn)在的專委會組成人員由于多為兼職，開會、調研、視察、執(zhí)法檢查等所到人員基本在半數(shù)左右，有時候會議的合法性都成了問題。這樣的會議出席情況顯然對于正常履職是一個缺陷，更談不上履職質量的大幅度提高了。三是由于專委會組成人員不能經(jīng)常性地履職，許多工作只能主要靠辦事機構的工作人員代勞，這也是不利于專委會履職的。這樣看來，從長遠來說，專委會組成人員走向專職化，也是可取的和可能的。而且，應當說，專委會組成人員走向專職化，更是堅持和完善人大制度的一個重要步驟。

當然，就我們的實際情況而言，在常委會和專委會組成人員專職化方面應該分步實施，循序漸進，不可能一蹴而就、一步到位。從目前的情況來看，應該是：第一步，逐步提高常委會專職委員的比例，爭取先從三分之一提高到二分之一，再提高到三分之二；第二步，實現(xiàn)常委會組成人員的專職化；第三步，逐步提高專委會組成人員的專職化的比例。當然，這個工作需要先進行局部試驗，在局部試驗的基礎上總結經(jīng)驗，進行頂層設計，然后再分步推進。

總之，如果我們的人大常委會組成人員能夠逐步地走向專職化，繼而我們的專委會組成人員也能夠逐步提高專職化的比例，這將是人民代表大會制度走向完善的一個重大步驟，是進一步解決人民代表大會所肩負的職責任務的繁重性與其運行方式的簡便性不相適應的矛盾的一個根本途徑，其意義并不亞于1979年在縣級以上地方各級人大設立常委會。

注釋：

[1]本文在寫作過程中參考了由本人和李正斌合寫的一些文章。

[2]參見《北京日報》2011年6月21日文章《依法治國鑄偉業(yè)》。

[3]一般認為，英國由于是個島國，國土防御的任務不是很重，常備軍不甚發(fā)達，遇有戰(zhàn)事，無論是征兵還是出錢，國王都需要仰仗擁有封地的貴族，這就使得國王缺少實行極權專制的手段和意識；遇有特殊情況，國王需要同貴族溝通商量，而貴族的同意與否也就成為王權難以逾越的制約。這是議會制度得以從英國發(fā)源的原因之一。早在12世紀時，國王如果想要制定新的法律、想要在封建家臣常例貢金之外征收臨時的課金，便有須經(jīng)由封建領主組成的封臣會議（地主會議）同意的習慣。在1215年國王簽字的大憲章里，就已經(jīng)寫明了這一點。英語中的PARLIAMENT這個源自法語的詞，其本來的意思就是商量、商議。英國議會的兩院形態(tài)早在14世紀時就已經(jīng)確立了。那時，英國議會的權力之一就是額外稅收的控制權，包括監(jiān)督賦稅的用途，而且這也是議會最重要的權限；之二就是立法權，開始時國王有立法的提案權，但法案須經(jīng)議會批準，以后議會又獲得了立法的全權。參見《議會制度論》，【日】美濃部達吉著，鄒敬芳譯，中國政法大學出版社2005年版。

[4]參見《南風窗》2013年第4期文章《全國人大代表名額分配“政治學”》。

[5]參見《人民日報》2013年3月12日相關文章。

[6]就全國人大代表而言，2987名代表代表著9億多選民（據(jù)第6次全國人口普查數(shù)據(jù)，全國大陸人口十三四億，其中選民約占67%）。粗略地計算一下，每位代表代表著30余萬選民。你一個人不出席，就等于30余萬人沒出席；你一個人沒發(fā)言，就等于30余萬人沒聲音；你一個人沒履職，就等于30余萬人沒有機會行使當家作主的權力。就北京市人大代表而言，770名代表代表著約1320萬選民（以1970萬常住人口的67%計算），每位代表代表著約1.7萬余選民。就北京市區(qū)縣的人大代表而言，大約是每位代表代表著2000～3000個選民。

（作者系北京市人大理論研究會秘書長）