國家一切權力屬于人民的制度優勢與公民權利的激活

陳曉明

如何發揮制度的優勢，一直是我們熱議的話題。在2013年3月的全國“兩會”上，全國人大常委會工作報告強調要發揮“三個優勢”：即黨是中國特色社會主義事業堅強領導核心的政治優勢，國家一切權力屬于人民的制度優勢，國家機構實行民主集中制原則的體制優勢，引起了與會代表、社會輿論和新聞媒體等各方面的廣泛關注和討論[1]。筆者認為，民主制度只是一種被設計出來的外在制度，而扎根其內的公民個體的權利和意識才是民主的根本基礎。發揮民主制度優勢，不但要提升人大行使職權的質量，當前更重要的是必須強化制度的“內功”，著眼于民主基礎或民主“基因”即公民權利的培育和激活。如果不突出強調對每個公民個體權利的敬畏、落實和神圣不可侵犯，民主制度優勢就會成為無本之木，日益褪色，難接地氣。基于此，筆者就如何更好發揮國家一切權力屬于人民的制度優勢與公民權利的激活，談幾點認識和思考。

從國家制度層面上看，在我國，國家一切權力屬于人民的制度優勢，說到底就是人民代表大會制度的優勢。小平同志曾經指出：我們國家的制度有個最大的優越性，就是干一件事情，一下決心，一作出決議，就立即執行，不受牽扯。并說，這是我們的優勢，我們要保持這個優勢，不照搬別國政治體制的模式[2]。近60年來，我國的人民代表大會制度不斷得到鞏固和完善，顯示了強大的生命力和巨大的優越性。尤其對我們這樣一個人口眾多的大國來說，這一點毋庸置疑。同時，對一個現代民主國家來說，認識和評價一個國家制度的優勢，最本質、最核心的價值標準，是看它能否實現和保障國家一切權力屬于人民，并使這個權力在每個公民個體的合法權利上能否得到具體實現和保障。

從憲法法律的角度上看，我國憲法明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”在我國，人民，只有人民，才是國家和社會的主人。一切權力屬于人民，揭示了我們的國家制度的核心內容和基本準則。人民當家作主的途徑和形式多種多樣，最根本、最重要的是掌握國家政權、行使國家權力。我國人口13億多，人民掌握國家政權、行使國家權力不可能都直接掌握、直接行使，必須按照憲法法律的要求，通過一定的組織形式和制度來實現、來保證。依據我國憲法法律，人民代表大會制度主要從以下三個方面確保了人民當家作主：一是各級人大都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督；二是各級人大及其常委會集體行使職權，集體決定問題，集中人民的共同意志，代表人民的根本利益；三是國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人大產生，對人大負責，受人大監督。由此，我國在國家頂層設計上以憲法法律的形式保證了人民當家作主的制度優勢，人民代表大會制度近60年的發展歷程也充分證明了其優勢。

但是，漫漫歷史長河中，60年歷程又何足掛齒，我們所批判的中國歷朝歷代的專制，二三百年一個興亡更替的周期也不在少數。所謂“天下理無常是，事無常非”[3]。曾經的優勢不意味永遠優勢。民主作為一種國家形態、國家制度，只是一種被設計出來的外在制度，而扎根其內的公民個體的權利和意識才是民主的根本基礎。民主制度的優勢如果不通過公民具體權利的實現得以落實，就會日益褪色；如果不突出強調對每個公民個體權利的敬畏，就會日益成為無本之木；如果不高揚每個公民個體權利的神圣不可侵犯，就會始終難接地氣。在當下，我們所稱道的人民當家作主的民主，以及國家一切權力屬于人民的制度，要避免歷史周期的興亡更替，除要提升人大行使職權的質量外，當前更重要的是必須從強化制度的“內功”開始，也即著眼于民主基礎或民主“基因”即公民權利的培育和激活才更有意義、更有生命力，人民民主才有了扎實的基礎，我們的制度優勢才得以具體發揮出來、永不褪色，中國特色社會主義政治發展道路才能越走越寬闊。由此，筆者認為，當前最重要的，要突出強化三方面。

第一，國家公共權力及其行使者都要敬畏公民權利。無論立法者、執法者、司法者以及其他一切公權力的行使者，都必須對公民權利樹立敬畏之心，這是我國國家一切權力屬于人民的制度的內在要求。按照我國憲法和法律，公民依照法律程序，把部分權利“委托”或“讓渡”出去后，仍保留了公民部分權利，這些權利分基本權利和一般權利。基本權利是憲法規定的權利，是最高層次的權利；一般權利是法律權利，是基本權利的具體化。無論公民的基本權利還是一般權利的法律權利，都對國家公共權力有一個嚴格的約束力，這既表現為對于立法機關的約束，又表現為對司法機關和行政機關的約束。所有的國家機關公職人員履行職責的時候，不得違背公民權利保護的要求和依法實現公民權利的原則，都必須把尊重、敬畏和保護憲法法律規定的公民權利作為最基本準則，不能隨意越界，一旦越界，必須引發嚴重法律后果或國家賠償程序。這既是公民權利能否得到保護的基本底線，也是衡量一個現代民主國家是否堅守一切權力屬于人民、是否體現人民當家作主的基本判斷標準。然而，在現實政治、經濟、社會、文化等領域，公共權力怠慢、漠視甚至嚴重損害憲法法律賦予公民權利的現象仍然很多，正在蠶食著制度優勢的肌體。如果說，曾經引起廣泛關注的孫志剛案件引發的對公民權利的漠視，換來了國家和地方有關收容審查制度的廢除，還讓人們看到人民當家作主國家對公民權利的尊重、對國家理性糾錯機制的希望，那么，1995年被河北省高級人民法院以故意殺人罪、強奸罪判決并立即執行死刑的聶樹斌案，當10年后真兇出現并交代這一犯罪事實時卻仍遲遲得不到平冤，這個案件至今近20年懸而未決，則極大地損害了司法權威，使國家政法機關的臉面丟盡，被耗掉的不僅僅是人民群眾心中的司法正義，更是公眾對人民當家作主國家的信任和民心。這個案子，社會關注度之大，引起高層重視也是前所未有。2013年2月，習近平總書記在中共中央政治局第四次集體學習時強調，要回應人民群眾對司法公正公開的關注和期待，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。正如俗話說的，小洞不補，大洞二尺五。往往是小問題中蘊含著大問題。沒有一切國家機關、國家公權對公民權利的敬畏，就沒有人民對國家一切權力屬于人民的心理認同。公民權利至上，這是我國行使公共權力時應當恪守的根本原則。敬畏公民權利，這應當成為國家機關公職人員行使權力的最基本態度。可以說，敬畏公民權利，就是敬畏憲法法律，就是敬畏人民代表大會根本政治制度，就是敬畏人民當家作主的國家本質。

第二，要有擴大公民權利的胸懷和膽識。現代民主與封建專制的重大區別，就在于前者以個體為本位，后者以統治者為本位；前者專注個體的權利，后者強化統治者的權力；前者沒有明確的統治與被統治之別，統治的合法性源于公民的授權，后者卻把統治者與人民置于無可調和的對立面。反映在對待公民權利和智慧的態度上，以公民個體為本位，則會尊重個體的價值和尊嚴，因而必然會把培養、激發和擴大公民的權利和智力放在首位。依民主制的合理邏輯，公民權利、公民智力的發展與國家的安康是相輔相成的。但依封建專制的眼光，將民智的開啟視為危及統治的禍因，民眾的愚蠢才是國家穩定的可靠保障，“愚民術”恰是其邏輯結果。所謂“民之難治，以其智多”[4]。當然，中國文化博大精深，無數志士仁人中不缺乏獨具慧眼者。被稱為明朝“一哥”的王陽明，就著眼于提升民德，開發民智，提倡人人都可成“知行合一”“致良知”的圣賢。只可惜其學說在當時曾一度被稱為“偽學”遭受禁錮，卻被日本人搶先學到手，成了日本明治維新的精神先鋒，引領日本邁上工業革命步伐，從此跨入發達資本主義國家行業。而對這一點看得精辟入里的，則體現在梁啟超的那一聲痛哭之中。在致其友人徐佛蘇的信中，梁啟超曾經寫道：“我國萬事不進步，而獨防民之術乃突過于先進國，此真可為痛哭也。”[5]只有在現代民主國家，才有資格和自信把公民權利的實現、把制約公權力的公民權利，看成國家和社會穩定的重要基石和本質內容。特別是在信息時代成長起來的新一代越來越睿智的社會公眾面前，有膽識善用群眾智慧、借力公民權利，國家一切權力屬于人民的制度優勢才能得到落實，人民當家作主的國家本質才能彰顯其源源不斷的原動力和生命力。可欣慰的是，從黨的十五大到黨的十八大，我們黨的最高文件都一直強調，人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心，要以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。正如當前大家所熱議的，習近平總書記在勾勒出國家富強、民族振興、人民幸福的中國夢的美好圖景時明確強調，“中國夢歸根到底是人民的夢，必須緊緊依靠人民來實現”。這不僅僅闡明了中國夢的核心價值，也指明了中國夢的動力源泉。“小河有水大河滿”，正揭示了國家發展進步的動力機制。每個人的自由發展是一切人自由發展的條件，個體夢想的實現，正是國家夢想實現的重要前提和必備條件。堅持國家一切權力屬于人民的制度優勢，要求我們經濟、政治和社會生活各個層次、各個方面、各個領域擴大公民有序政治參與，保障人民的知情權、參與權、表達權、選擇權和監督權。在我們這樣的國家制度、國家本質的背景下，我們應當而且必須要有這樣的勇氣、這樣的膽識和這樣的自信。

第三，要努力營造公民能夠有效批評監督權力的氛圍，讓每個公民都成為權力關進制度里的“監督員”和“守門人”。公共權力本來就是人民所賦予的，接受公民的批評監督自然是人民當家作主國家的題中應有之意。孟德斯鳩說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”[6]這是基于權力和人性自身的弱點使然。對此，恩格斯也指出：“人來源于動物界這一事實已經決定了人永遠不能擺脫獸性。所以問題永遠只能在擺脫得多些或少些，在于獸性和人性程度上的差異。”[7]毛澤東在60多年前回答黃炎培關于如何跳出歷代王朝“其興也勃焉、其亡也忽焉”的周期率時說，“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”這就是要把實現人民民主作為跳出歷史興亡周期率的根本途徑。幾千年中國歷史長河中，歷朝歷代封建王朝為什么不能跳出興亡的周期率？正是權力缺乏公民權利的有效監督而被無限化、私有化和極端化，最后踏上不歸路，成為權力自身的掘墓人。鄧小平曾尖銳指出，“一個革命政黨，就怕聽不到人民的聲音，最可怕的是鴉雀無聲”[8]，并警告說，黨的“真正優勢要表現在群眾擁護上。把優勢建筑在權力上是靠不住的”[9]。我們對美國在國際事務中表現出的傲慢與霸道都深有同感，但我們不一定知道美國政府在面對國內民眾時的謙遜甚至卑恭的態度。美國1776年通過的《獨立宣言》、1787年通過的憲法，以及1791年通過的《權利法案》等，從制度上宣布了美國公民神圣而不可剝奪的生命權、自由權和追求幸福等諸多的公民權利，更是從制度上對美國政府的公共權力進行了根本性的限制。在面對每個公民都對權利充滿認同感、自豪感和神圣感的國內民眾面前，政府只能謙遜甚至卑恭地服務，否則只能導致其政府行為的合法性危機。這顯然應了中國的一句古訓：只有內仁才能外霸。國家要真正強大，必須要讓國家公共權力在人民面前失去傲慢、變得謙遜甚至卑恭。況且，在現代民主社會，國家權力與公民權利常常是此消彼長，以權利制約權力有充足的原動力，有時會起到超出預期的效果和威力。只有建立在公民權利的廣泛監督之下，公共權力才有可能變得非常謙遜甚至卑恭。習近平總書記指出，“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”這真是金石之音，振聾發聵、使人警醒。把國家一切權力屬于人民的制度優勢發揮好，就是要在制度和實踐的各個層面，使公共權力的行使必須真正對人民負責并受人民監督。在人民代表大會這個根本政治制度下，完全有條件也應當讓每個公民都成為權力關進制度里的“監督員”、“守門人”。如此，國家一切權力屬于人民的制度優勢、人民當家作主的國家本質才能如愿、有效而又自豪地展現在國人和世人面前。

注釋：

[1]2013年3月9日北京市人大常委會主任杜德印在審議全國人大常委會工作報告時，建議要認真研究人民代表大會的制度優勢，“人大不能挾制度和黨委爭權力、爭地位”，引起與會代表、社會輿論和新聞媒體的廣泛關注和討論。參見3月10日《新京報》《北京晨報》等。

[2][8][9]《鄧小平文選》第3卷第240～241頁、第2卷第144～145、第1卷第10頁。

[3]引自《列子·說符》。

[4]引自《老子·道德經》。

[5]《梁啟超年譜長編》第493頁。

[6]孟德斯鳩：《論法的精神》。

[7]《馬克思恩格斯選集》第三卷， 第140頁。

（作者單位：廣東省人大常委會辦公廳研究室）