借鑒國外經驗 提高我國食品安全監管水平

食品安全問題已引起國內外普遍關注，近年來我國食品安全事故屢有發生，造成的后果十分嚴重。本文分析了歐美等發達國家食品安全監管工作的主要特點，總結發達國家食品安全監管工作的經驗和做法，對我國的啟示主要是：食品安全工作應由統一部門管理并形成獨立執行機構，食品標準應與國際標準接軌，提高檢驗技術能力，建立企業自我監控體系，加強法律法規建設。

國以民為本，民以食為天，保證食品安全、改善居民營養，不僅關系國民健康生存，而且直接關系著經濟社會發展。隨著生活水平不斷提高，人們對食品數量和質量的要求越來越高，食品安全意識越來越強，不僅要求吃得飽，而且要求吃得好、有營養、更健康。近年來，農產品農藥、獸藥殘留超標，食品加工濫用添加劑，食物生產環境嚴重污染等重大食品安全事件屢有發生，引起了社會的高度關注，廣大消費者反應強烈。出現這些問題的根本原因是，我國經濟進入“轉型”階段，有關農產品、食品法律法規體系和技術標準體系尚不健全，執法監管工作滯后。目前我國食品安全出現的問題也曾是發達國家進入同樣發展階段發生過的問題，歐美發達國家在解決食品安全問題的一些做法值得我們借鑒。

1.歐盟食品安全監管的特點

歐盟食品安全法規體系是以歐盟委員會“食品法律綠皮書”為基本框架的，2000年歐盟發表了“食品安全白皮書”，將食品安全作為歐盟食品法的主要目標，形成了一個較完善的食品安全法規法律體系，歐盟多數成員國的食品安全法律法規均是依照歐盟統一的食品安全法律并結合本國的實際制定的。歐盟食品安全監管的特點有以下四個方面：

1.1實施“單一部門型”食品安全控制體制 德國食品監管的最高行政部門是食品與農業部。該部門統一負責國家級食品安全監管工作，并頒布相關法規（包括技術法規）。這種體制的好處是：根據國家食品安全總體計劃制定統一政策，保證基層執行政策、法律法規的一致性，避免部門間職能交叉造成管理資源浪費。這種管理體制有利于充分整合多種專業知識、集中力量對食品安全監管做出科學判斷，提高管理效益。保證食品標準一體化，有利于國內標準和國際標準的銜接，促進食品貿易發展。由于事件的信息疏通、處理決策、組織執行結果反饋都在同一系統中，有利于突發性食品相關事件及時反應、盡快解決。有利于根據實際情況協調食品安全、產業發展及其貿易優先處理，實現三者和諧發展。

1.2建立兩種模式的認證和標識制度 食品認證標識是保證產品抵御風險能力、保證食品符合衛生和健康標準的重要手段。在法國，食品認證標識是根據食品品質和生產方式不同而建立起來的，主要實施兩種模式的認證和標識制度，即政府統一管理模式和各大超市自我管理模式。政府統一管理模式的食品認證標識主要由農業部負責。統一管理的認證標識包括原產地保護、紅色標簽、生態食品、CCP產品認證等。超市自我管理模式認證標識是指各大超市都建立了自我管理的認證標識（ FQC），超市的銷售柜里有FQC標識的食品約占30%。

1.3實施從“農田到餐桌”全程預防控制 “從農田到餐桌”全程預防控制是法國食品質量安全監管始終堅持的原則。在監管中把過程預防與結果控制結合起來進行監管。具體采取如下措施：合規性檢查。法國政府主要對食品供應鏈（生產者、加工者和銷售者）相關方實施風險評估和管理。第一道防線是要求符合歐盟制定的法律和法規。供應鏈上的各種食品商必需遵循HACCP指南和方法進行內部檢查。政府各監管部門負責實施監測計劃和監督檢查，若發現不守法的行為立即實行處罰包括沒收產品、行政處罰、停業整頓等。生產條件的檢查。從“農田到餐桌”對各環節進行食品安全監測。每個食品企業在開業前后都要對其產品、加工過程和相關文件進行檢查。根據企業的總體衛生水平和生產活動的風險確定檢查頻率。產品檢查貫穿于生產、運輸、儲存和銷售等整個環節，檢查內容包括產品的成分、微生物特征和儲存條件（尤其是溫度）。從第三國進口的動物產品、動物源及植物源產品也要通過邊防檢查站的檢查并對基礎設施隨機抽查。

1.4建立政府部門之外的獨立監督機構 歐盟較早地重視食品安全并制定相關法律法規，其體系完善，責任嚴格，監管措施得力，形成了立法與嚴格監管雙管齊下的管理體系。英國1984年開始分別制定了《食品法》、《食品安全法》、《食品標準法》和《食品衛生法》等，出臺了一系列專門規定。在執法監管方面提出如下要求：建立政府部門之外的獨立監管機構。英國政府于1997年成立了食品標準局。該局不隸屬于任何政府部門，而是一個獨立的監督機構，主要職能是負責食品安全總體事務和制定各種標準，實行衛生大臣負責制，每年向國會提交年度報告。食品標準局還設立了特別工作組，加強對食品鏈各環節的監控。法律責任嚴格，監管職責明確。如責任主體違法，不僅要承擔對受害者的民事賠償責任，還要根據違法程度和具體情況承受相應的行政處罰乃至刑事制裁。如《食品安全法》規定，一般違法行為根據情節處以5000英鎊的罰款或3個月以內的監禁；銷售不符合質量標準要求的食品，根據情節處以最高2萬英鎊的罰款或6個月監禁；違法情節和造成后果嚴重的，對違法者最高處以無上限罰款或兩年監禁。對授權監管機關賦于足夠的權利。授權監管機構可對生產、加工和銷售場所進行檢查，檢查人員有權檢查、復制和扣押有關記錄、取樣分析。食品衛生官員要經常對餐館、外賣店、超市、食品批發市場進行不定期檢查，對屠宰場要重點監控，實行全程監督。嚴格執行食品追溯和召回制度。一旦發生重大食品安全事故，地方主管部門可立即調查并確定可能受事故影響的范圍，通知公眾并緊急收回已流通的食品，最大限度地保護消費者權益。

2. 國外經驗對我國食品安全監管的啟示

近年來我國食品安全事故屢有發生，帶來的后果十分嚴重，廣大人民群眾對食品安全憂慮重重，覺得吃什么都不放心，引起各級政府高度重視，究其原因主要是法律法規不健全，執法不嚴，監管不利。通過分析發達國家食品安全監管工作的經驗和做法，深感有以下幾點對我國很有啟示：

2.1食品安全工作由一個部門管理并形成獨立執行機構 德國食品安全監管的最高行政部門是食品與農業部。美國成立總統食品安全管理委員會，協調整個國家的食品安全工作，職能互不交叉，一個部門負責一個或數個產品的全部食品安全工作，在食品安全管理委員會統一協調下，對食品安全工作進行一體化管理。現階段我國的食品安全監管工作由多部門管理機構，食品安全管理工作分工是：農業部負責初級農產品生產環節的監管；質檢部門負責食品生產加工環節的監管；工商部門負責食品流通環節的監管；衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管；食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故。這種多頭管理，常常出現職能交叉、責任不清和食品安全管理環節遺漏等現象。歐美各國的食品安全法規確認了食品安全局的法律地位，該局是一個獨立的執法主體，從工作內容看像是一個食品安全管理的技術支撐機構，對食品質量管理很注重預防，即通過風險評估、風險交流、提高食品安全危機與處理有效性。我國目前的食品安全監管機構均設在政府部門，往往既是運動員又是裁判員，出現事故責任不清甚至庇護，不利于食品安全的監管。

2.2食品標準應與國際標準接軌 發達國家食品標準由政府有關機構統一制定。如英國由食品標準局來制定各種標準，該局下設了特別工作組，對食品鏈各環節進行監控。我國食品標準包括國家標準、行業標準、地方標準、企業標準等，各標準有交叉又有空白，有的同一產品有幾個標準，難以操作，有些食品往往是事件發生后才制定出相關的標準和規定，既不易執行也不易監管。應根據國際標準并結合我國實際制定統一的標準，避免多重標準。

2.3提高檢驗技術能力迫在眉睫 發達國家食品安全工作做得好是與先進而完善的食品安全監管技術分不開的，源頭管理、市場準入、產品抽檢等都有相應的檢驗技術。歐盟各國、美國、加拿大和日本等國在質檢技術方面不僅先進，而且速度快、檢測準確。目前我國食品安全質檢技術能力無論硬件建設還是軟件建設都有較大差距，高素質專業人員缺乏，這些都是我國需要提高的檢驗技能的關鍵所在。

2.4加快建立企業自我監控體系 法國不管食品企業規模大小都要求食品安全自我監制，建立自我控制體系，每個企業都要執行“食品危害與分析關鍵控制”管理，要求各大超市建立自我管理認證標識，法國最大超市家樂福的食品質量標識（ FQC）已成功實施了15年，這些做法很值得我們學習。

2.5加強法律法規建設 到目前為止歐盟已經制定了13類173個有關食品安全的法律法規，其中包括31個法令、128個指令和14個決定。各成員國依據歐盟統一的食品安全法律結合本國實際制定本國食品安全相關法律法規，保證了食品安全，最大限度地保護了消費者的權益。我國有關食品安全法律法規尚不完善，特別是食品安全法律法規和有關標準欠缺尤為突出，從近年來我國連續發生的幾起重大食品安全事件來看，往往是事件發生后相關部門才制定出規定和標準。歐盟成員國和一些發達國家的經驗和做法對我國制定食品安全法律法規很有借鑒意義。

摘自《農業經濟問題》