從環境權到國家環境保護義務和環境公益訴訟

摘 要：綜合性的環境法律應以規范政府環境行為為主，從確認公眾（主要是自然人）的環境權出發，規定國家的環境保護義務和環境公益訴訟制度；應明確“傳統環境侵權責任、傳統環境民事訴訟、傳統行政訴訟”與“新型環境侵權責任、新型環境公益民事訴訟、新型環境公益行政訴訟”的聯系與區別，明確“環境利益”、“環境損害”和“環境損害責任”的概念。環境權是維護公眾環境利益的法律基礎和依據；損害作為公眾共用物的環境，就是侵犯公眾的環境利益，就是侵犯公眾的環境權；環境公益訴訟是因侵犯環境權而引起的訴訟，是對受到侵犯的環境權進行救濟的主要途徑；公民為了維護其環境權而提起環境公益訴訟，就是為了保護作為公眾共用物的環境而提起訴訟。

關鍵詞：環境權；國家環境義務；政府環境責任；環境公益訴訟；《環境保護法》修改

中圖分類號：DF468

文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2013.06.01

現行《環境保護法》自1989年正式施行至今，20多年未曾修改。2012年8月召開的十一屆全國人大常委會第二十八次會議對《環境保護法修正案（草案）》進行首次審議，并向社會公開征求意見。2013年6月，十二屆全國人大常委會第三次會議對修正案草案二次審議稿進行了審議，并將《中華人民共和國環境保護法修正案（草案二次審議稿）》（簡稱《草案》）在中國人大網（www.npc.gov.cn）公布，向社會公開征集意見。在修訂《環境保護法》時，意見分歧最大、爭論最激烈的問題主要有四個：一是修法重點問題，即綜合性的環境法律應該以規范政府環境行為為主，還是以規范單位和個人的環境行為為主；二是環境權問題，即是否在綜合性的環境法律中確認“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環境的權利”；三是國家環境義務問題國家環境義務也稱國家保護環境的義務、國家環境職責、政府環境義務或政府環境職責。 ，即如何在綜合性的環境法律中規定國家（政府）保護環境的義務（職責）或責任；四是環境公益訴訟問題，主要是如何明確提起環境公益訴訟的原告范圍。筆者認為，這四個問題是緊密聯系在一起、不可分開的一個整體，解決這四個問題的進路（或思路）應該是：以規范政府環境行為為主，從確認環境權（公民的基本環境權利）出發，規定國家（政府）的環境保護義務，明確提起環境公益訴訟的原告范圍。筆者將上述進路簡稱為“從公民環境權，到國家環境保護義務，再到環境公益訴訟”。

一、關于“從公民環境權，到國家環境保護義務，再到環境公益訴訟”的立法建議[HTSS][HS）]

為了體現“以規范政府環境行為為主，從確認環境權（公民的基本環境權利）出發，規定國家（政府）的環境保護義務，明確提起環境公益訴訟的原告范圍”的思路，筆者認為綜合性環境法律宜包括如下法律條款：

（國家環保義務條款）保護環境是國家的基本職責（或義務）和基本國策。

（政府環保職責條款）各級人民政府負有防治污染和生態破壞、保護和改善環境、提供環境公共物品的義務，并對本行政區域的環境質量負責。

（公眾環境權條款）一切單位和個人都有享用清潔、健康的環境的權利，也有保護環境的義務。

（公眾環境知情權、環境參與權條款）一切單位和個人都享有獲取環境信息、參與環境決策和環境監督的權利。

（公眾檢舉、控告和舉報權條款）一切單位和個人有權對污染和破壞生態的單位和個人，向環境保護行政主管部門或者其他有關部門進行檢舉和控告；有權對人民政府及其環境保護行政主管部門或者其他有關部門不依法履行環境監督管理職責的行為，向其上級人民政府或者監察機關舉報。

（傳統環境侵權責任條款）因污染環境和破壞生態造成人身損害或財產損害的單位和個人，應當承擔侵權責任。因環境污染和生態破壞導致其健康或財產受到損害的單位和個人，有要求賠償損失、排除危害的權利。

（傳統環境民事訴訟條款）因環境污染受到人身損害和財產損害的當事人可以直接向人民法院起訴，人民法院依據《民事訴訟法》、《侵權責任法》等法律審理環境糾紛和環境污染侵權案件。筆者建議作如下規定：對于賠償責任和賠償金額的糾紛，當事人可以自行協商解決，也可以自愿選擇訴訟、人民調解、仲裁、行政和其他非訴訟方式等途徑解決。因環境污染受到人身損害和財產損害的當事人可以直接向人民法院起訴，人民法院依據《民事訴訟法》、《侵權責任法》等法律審理環境糾紛和環境污染侵權案件。因環境污染遭受人身損害或財產損害的當事人人數眾多的，可以依法由當事人推選代表人進行共同訴訟。人民調解委員會依據《中華人民共和國人民調解法》調解環境糾紛。仲裁委員會依據《中華人民共和國仲裁法》仲裁環境糾紛。當事人自愿申請環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門處理時，有管轄權的行政部門應該依據有關環境糾紛行政處理條例或辦法進行。

（新型環境侵權責任條款）造成或可能造成環境污染損害和生態破壞的單位和個人，即使沒有造成人身損害或財產損害，也應當承擔預防、排除、修復和補救環境損害的責任。

（環境公益民事訴訟條款）對污染環境、破壞生態的行為，與被污染環境、被破壞生態有關的一切個人、單位和組織有權向人民法院提起環境公益民事訴訟。人民法院可以依法判決污染環境、破壞生態的單位和個人停止污染破壞環境的行為、治理或恢復受污染破壞的環境，也可以判決被告賠償損失用于環境治理和修復。

（傳統環境行政訴訟條款）公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為造成或可能造成環境污染和生態破壞，并侵犯其合法人身權益或財產權益的，可以依據《行政訴訟法》向人民法院提起行政訴訟。

（環境公益行政訴訟條款）對行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為或抽象行政行為造成或可能造成污染環境、破壞生態的，即使沒有侵犯合法人身權益或財產權益，與被污染環境、被破壞生態有關的一切個人、單位和組織也有權向人民法院提起環境公益行政訴訟。人民法院在接到訴訟請求后，應該將該訴訟請求移送被訴行政機關，被訴行政機關應該依法調查處理。被訴行政機關自收到訴訟申請之日起超過六十日，沒有依法調查處理的，人民法院應該受理并依法作出判決。

（傳統環境犯罪條款）對違反本法，造成重大環境污染事故或因污染環境而致使公私財產遭受重大損失或者嚴重危害人體健康，構成犯罪的，應依法追究刑事責任。

（新型環境犯罪條款）對違反本法，嚴重污染環境、破壞生態，即使沒有造成人身損害或財產損害，構成犯罪的，也應依法追究刑事責任。

（環境監管失職罪條款）對負有環境、資源、生態保護監督管理職責的國家行政部門及其工作人員嚴重不負責任，導致發生重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果，或者即使沒有造成人身損害或財產損害，但導致嚴重環境污染和生態破壞，構成犯罪的，應依法追究刑事責任。

筆者認為，“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環境的權利”（簡稱環境權）是上述其他法律條款的核心、基礎和前提。也就是說，上述其他法律條款都是環境權的具體化，都是實現環境權的具體措施、制度和途徑。環境權的實現離不開兩條基本的途徑：一是將綜合性的環境法律中有關環境權的一般性規定進一步具體化，即環境權法律條文的具體化；二是在法治實踐中將維護、救濟、保障環境權轉化為實實在在的守法行為、行政管理執法行為、司法行為和法律監督行為，即環境權的實施。要想明確環境權的具體內容和作用，必須通過有關法律、法規和規章，將環境權進一步具體化，增強其可操作性。例如，2003年修訂的《羅馬尼亞憲法》規定：“國家認識到每個人享有健康、良好保存與平衡的環境的權利”（第35條第1款）；“國家應建立法律體系以實現該權利”（第35條第2款）。2001年修訂的《斯洛伐克憲法》規定：“任何人都享有良好環境的權利”，“本條所規定的權利義務，其細節由法律另行規定”（第44條）。《大韓民國憲法》（1987年修改）第35條規定：“（1）所有公民都享有對健康、舒適環境的權利，國家和公民應努力保護環境。（2）環境權的內容由法律規定。”

以法律來規定環境權的內容和行使，充分說明了基本環境權利的指導性。為了確保《大韓民國憲法》中規定的環境權的實施，《韓國環境法》對《大韓民國憲法》中規定的環境權作了大量具體化工作，已經制定由環境部主管的有關環境權的法規26個，由環境部之外的其他部門主管的有關環境權的法規50多個。

二、對上述法律條款的解釋

由于我國現行法律對許多法律用語（術語、概念）缺乏法律定義或法律解釋，筆者對上述建議法律條款的解釋如下：

（一）對公眾環境權條款的解釋

第一，環境權條款中的主體是指“一切單位和個人”。“一切單位和個人”與“公眾”或者“人”或者“公民、法人和組織”包括物權、環境權在內的概括性基本權利，其主體很難找到一種統一的、普遍適用的“名詞”或“術語”來表述。例如，我國《物權法》在提到有關物權主體時，采用了“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權”（第4條）等表述方法。為了避免用列舉方法表示主體范圍的累贅，《物權法》干脆采取了“權利人的物權”（第1條），并將物權定義為“本法所稱物權，是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利，包括所有權、用益物權和擔保物權”（第2條）。物權法雖然有數百上千年的歷史，我國《物權法》雖然借鑒了各國物權立法的經驗并且多達247條，但《物權法》并沒有明確規定物權主體的范圍。如果采取《物權法》表述物權主體的方法，筆者也可以將環境權定義為，“本法所稱環境權，是指權利人依法享用清潔、健康的環境的權利。”顯然這種依照物權定義的表述，較之本文建議的“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環境的權利”更加不明確。但奇怪的是，目前我國法學界很少有人批評物權主體的不確定性，而批評環境權主體的不確定性的學者卻較多。 的范圍基本相同。在一些國家的法律中，往往將“人”定義為“一切人”，包括自然人、法人以及由自然人結合而組成的集體即單位或組織。例如，美國《國家環境政策法》（1969年）強調，“國會認為，每個人都應當享受健康的環境，同時每個人也有責任對維護和改善環境做出貢獻”（第3條）。《大韓民國憲法》（1987年修改）第35條規定：“所有公民都享有對健康、舒適環境的權利，國家和公民應努力保護環境。”《哥斯達黎加共和國憲法》（1994年）第50條規定：“所有人享有對健康和生態平衡環境的權利，并有權指控任何可能侵犯上述權利的行為和要求賠償由此受到的損害。”法國《環境憲章》（2005年）明確規定，“人人都享有在一個平衡和不妨害健康的環境里生活的權利”，“人人都負有義務參與環境的維護和改善”。《美洲人權公約圣薩爾瓦多議定書》（1988年）第11條宣布，“每個人應有權在健康的環境中生活”。《在環境領域獲得信息、公眾參與決策和訴諸司法的公約》（1998年，簡稱《奧胡斯公約》）宣布，“確認每個人既有權在適合其健康和福祉的環境中生活，又有責任單獨和與他人共同為今世后代保護和改善環境。” “單位”是我國法律用得較多的一個術語，“單位”包括企業事業單位、法人組織和非法人組織、政府組織和非政府組織（即社會團體）。“個人”指自然人，包括作為國家公民的自然人和作為外國國籍、無國籍的自然人，自然人或個人的范圍大于公民。“公民、法人和組織”是我國訴訟法律常用的一個概念，其范圍與“一切單位和個人”基本相同。“一切單位和個人”的范圍與本文采用的“公眾”的范圍基本相同。公眾是指不特定多數人，是一個區別于特定多數人的概念，是一個人數變動的概念。本文中的公眾采用國際環境法學界比較通行的概念，即《在環境領域獲得信息、公眾參與決策和訴諸司法的公約》（1998年，也有人譯為《公眾在環境領域獲得信息、參與決策和提起訴訟的奧胡斯公約》，簡稱《奧胡斯公約》）有關公眾的概念，“公眾指一個或多個自然人或法人以及按照國家立法或實踐兼指這種自然人或法人的協會組織或團體”。也就是說，這里的“公眾”包括公民、自然人、法人、組織和團體。目前正在審議的《中華人民共和國環境保護法修正案（草案二次審議稿）》中的“公眾”概念與《奧胡斯公約》中的“公眾”概念基本相同。例如，該《草案》“第五章 環境信息公開和公眾參與”明確規定，“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。各級人民政府及其有關部門應當依法公開環境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監督環境保護提供便利。”也就是說，該《草案》中的公眾包括公民、法人和其他組織。 也就是說，這里的公眾不是抽象的“全體人民”或由某個人或某個組織代表的“抽象的人民”，而是包括具體的自然人以及由自然人組成的組織和團體。“一切單位和個人的環境權”也就是“公眾的環境權”。環境權因其主體的不同，在不同語境下分別稱為公民環境權、自然人（或個人）環境權、單位環境權以及國家環境權（這時國家作為一個民事主體，類似于國家所有權中的國家）。筆者認為公民環境權是最基礎的環境權，是比較通俗的一種說法。公民環境權與公眾環境權、一切單位和個人的環境權的關系如下：（1）公民環境權是指“公民有享用清潔、健康的環境的權利”。“公民”是我國《憲法》、《行政訴訟法》和其他行政法律常用的一個法律概念，我國《憲法》第33條規定：“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。”（2）自然人環境權是指“自然人有享用清潔、健康的環境的權利”。一般而言，自然人的范圍要大于公民的范圍。有學者認為，在環境法領域，不僅本國公民而且外國人（即非公民）進入中國領域內也有享用清潔、健康環境的權利。我國《民事訴訟法》（2012年修訂）第5條也規定：“外國人、無國籍人、外國企業和組織在人民法院起訴、應訴，同中華人民共和國公民、法人和其他組織有同等的訴訟權利義務。”（3）公眾環境權是指“公眾有享用清潔、健康的環境的權利”，“公眾環境權”與“一切單位和個人的環境權”具有基本相同的含義和適用范圍。也就是說，“公眾”的范圍包括公民、自然人、法人、組織和團體。 不同的法律對“人”（一切人）、“個人和單位”（一切單位和個人）、“公眾”和“公民、法人和組織”的內涵和范圍有不同的解釋或界定，但基本上大同小異。綜上所述，環境權中的主體范圍是十分明確的，立法機關選擇“一切單位和個人”、“公眾”、“人”或者“公民、法人和組織”，僅僅是所用名詞不同，通過法定解釋，其主體范圍都大致相同。有些人不加分析地將這種現象稱為環境權主體的不確定性，是不了解上述名詞包括的實際范圍。更加令人不可思議的是，他們之中的某些人一方面堅持認為，現行《環境保護法》和《草案》中“一切單位和個人都有保護環境的義務”的義務主體范圍非常明確、不容置疑；另一方面又堅持認為，“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環境的權利”中的權利

主體范圍不確定。顯然，上述主張是自相矛盾的。如果僅從法律邏輯角度分析，法律僅僅規定“一切單位和個人都有保護環境的義務”較法律規定“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環境的權利”更值得質疑，因為“一切人”中的無行為能力人顯然無法履行保護環境的法律義務，但“一切人”中的無行為能力人卻有享用清潔、健康環境的權利，因為權利人可以行使或不行使自己的權利

，而義務人履行法律規定的義務卻不是其自由，而是其必須為的行為。

第二，包括環境權條款在內的上述法律條款中的“環境”，是指《環境保護法》中界定的環境。1989年《環境保護法》第2條規定：“本法所稱環境，是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。”各國的綜合性環境法律對環境有不同的定義，本文不討論對“環境”內涵的修改。 環境是環境權的客體。從總體上講，除某些與人們生活密切相關的財產（即我國《物權法》中的物）外，環境基本上、整體上或大部分屬于公眾共用物的范疇，它不等同于我國《物權法》中規定的作為物權客體的“物”。所謂公眾共用物關于公眾共用物的概念、性質、特點和范圍，請參見：蔡守秋.論公眾共用物的法律保護[J].河北法學，2012，（4）：9-24. ，系指不特定多數人可以非排他性使用的物（包括財產、環境要素、自然資源和生態系統等），其主要特點是具有非排他性、非競爭性。曾任日本滋賀大學校長、日本環境會議理事的宮本憲一教授在《環境經濟學》一書中認為，“環境是公共物品”[1]，“環境既具有共同性，又具有非排他性”[1]63。2011年12月20日，時任國務院副總理的李克強在第七次全國環境保護大會上的講話指出，基本的環境質量是一種公共產品，是政府必須確保的公共服務[2]。某些人以“環境權的客體具有不確定性”為由反對環境權入法，其理由是不充分的。更加令人不可思議的是，他們之中的某些人一方面堅持認為，現行《環境保護法》和《草案》中的“環境”概念相當明確或不容置疑，“一切單位和個人都有保護環境的義務”中的義務客體的范圍也非常明確、不容置疑，另一方面又堅持認為，“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環境的權利”中的客體范圍不確定。顯然，上述主張是自相矛盾的。其實，環境權中的“環境”與現行《環境保護法》和《草案》中其他法律條文中的“環境”的含義是一致的，如果硬要說環境權中的“環境”不明確，那么同樣會得出“所有環境資源法律中的‘環境都不明確”的結論。

筆者必須強調的是，深刻理解和掌握“區別于物權法中‘物的‘公眾共用物概念”是正確理解上述建議法律條款的重要前提和關鍵因素。環境資源法學認為，環境、自然資源和自然生態系統屬于公眾共用物，不能對其進行排他性、支配性的所有或使用。公眾共用物（commons），又稱公地（commons）、公共物品（public good）、共用財產（common property）、共用資源（common resource）。我國傳統的民法學者

和行政法學者

沒有明確承認或單獨論及公眾共用物（或共用財產），他們往往在論及公共利益、公有財產、公共財產、公物和公共設施時附帶提到或涉及共用物，并且基本不研究或很少關注“共用物”的性質和特點。環境資源法學主要研究和關注公眾共用物，主張既要劃清我國《物權法》中規定的國家所有財產、集體所有財產、私有財產和公眾共用物（或共用財產）這四種財產概念，又要劃清我國行政法中國家主權（特別是自然資源永久主權）、自然資源行政管理權、公共設施方面的產權與公眾共用物使用權的關系。

美國學者蓋洛特·哈丁（Garret Hardin）在1968年《科學》雜志上發表了一篇著名的論文即《公地的悲劇》[3]，該文研究的一個著名案例后來成為環境問題、產權問題研究中的一個經典案例。這里“公地悲劇”就是指“公眾共用物的悲劇”，即由于公地不是某個組織或個人的物權的客體，公眾自由使用公地所產生的悲劇。但是，中國學者對“tragedy of the commons”有不同的翻譯，比較常見的有“公有資源的災難”和“公有地的悲劇”等。目前我國不少法律工作者或法學家將其理解為“公共所有土地的悲劇”，如果再將中文“公有地的悲劇”轉譯成英文則是“tragedy of the land owned by the public”（the public ownership of land ， i.e. an ownership by the whole people and ownerships by collectives， of land），這就失去了或改變了英文的原意，因為“tragedy of the commons”中的“commons”沒有我國法律中“公共所有”（包括國家所有和集體所有）的意思，它的基本意思是不特定多數人非排他性使用的共用物。

1970年，美國薩克斯教授在其發表的論文《為環境辯護》中提出了環境立法的三項任務，其中第一項就是“承認對于良好環境的公民權利是一項可強制執行的合法權利”[4]。他還根據環境保護的需要提出了有利于環境保護的“共用財產”（common property）和“公共信托”理論。“公共信托”理論認為：大氣、水流、日光等環境要素是全體人民的“共用財產”，任何人不能任意對其占有、支配和損害；共用人為了合理利用和保護共有財產，將其委托給國家保護和管理；國家和人民之間的關系是受托人和委托人之間的關系，作為受托人的國家有責任為全體人民的利益對受托財產加以保護，即國家應該作為全體國民的委托人管理好環境；受托人如果濫用委托權，未經委托人同意處置此項財產，或由此而對委托人造成侵害，則應承擔法律責任。“共用財產說”也認為：空氣、水流、日光等是人類所必需的環境要素，不是自由財產，不得為一個人或數人所占有和支配，它們屬于公眾的共用財產。

其實，只要仔細觀察或比較一下，公眾共用物的概念在各國法律中都可以找到蹤跡。在大陸法系的德國區域，水的共用有相當悠久的歷史。在13世紀之前，水同其他共用物如土地、森林和空氣一樣，都屬于居住者共同使用。一直到法蘭艮時期，才出現針對水資源特殊使用方面的規定，比如魚類養殖、磨坊和灌溉。在德國早期的水法中，就相應地規定了航運權與磨坊取水權的相互關系，規定了共同使用權和臨水權。例如，德國《水管理法》第25條就

專門規定了水的“共同使用”。根據現行德國法律，個人沒有水體使用權（排他性的私權），僅有向水體管理機構申請的水許可權。又如，德國《聯邦土地整理法》（1953年，后經多次修訂）的重點內容之一，是對共用設施建設用地的籌集和準備作出安排（第40條和第47條）。該法嚴格區分了公共設施用地、共用設施用地和私人所有或使用土地。共用和公共設施占地是導致投入土地整理的總土地價值與整理后可分配的總土地價值之間出現差異的主要原因。在一般情況下，根據不同的土地整理項目，法規允許公共設施項目占地面積的比例在1.5%-2.0%之間，共用設施建設用地占總用地的比例在3%-8%之

間。對公共設施占地是有償的，對共用設施占地則是無償的，因為這些設施對所有的參加者都存在利益和好處。

第三，環境權條款中的環境權主體所享用的“清潔、健康的環境”，從法律意義上可以理解為或解釋為符合國家環境質量標準和國家法律規定的其他依據的“適宜的”環境。簡言之，判斷或評價環境是否清潔、健康的主要依據是國家制定的環境質量標準和國家法律規定的其他依據。目前，不同的法律和學者對環境權中的環境采用不同的修飾詞或形容詞，如“清潔適宜的環境”、“清潔、良好的環境”、“清潔、健康、平衡的環境”、“安全、健康、生態平衡的環境”、 “健康、良好保護與平衡的環境”、“適合其健康和福祉的環境”、“健康而舒適的環境”、“不受污染的環境”、“ 無害的環境”、“一個平衡和不妨害健康的環境”、“不侵害其健康和福利的環境”、“過尊嚴和幸福生活的環境”、“適合他們發展的環境”等。這種現象不僅不能說明環境權內涵或內容的不確定性，而恰恰說明環境權的內涵或內容是與不同國家的國情（包括不同的政治、經濟、社會、文化、生態和科學技術發展水平等）相聯系的，表明環境保護綜合性法律中規定的概述性環境權的具體內容應該進一步由有關實體法和程序法加以具體化。到底采用什么形容詞來修飾、限定環境權中的環境，立法機關有多種選擇，關鍵是要準確并適合國情。若以“各國法律所規定的環境權條款或者不同學者所主張的環境權中修飾環境的形容詞不同”為由，批評“環境權的內容具有不確定性”，其理由是不成立的。

第四，環境權條款中的享用包括享受和利用，也可以用“使用”代替“享用”，這里的使用也包括享受和利用；環境權條款中的權利是指基本環境權利、非排他性權利。（1）享受是指使用環境的美學功能，主要指個人（自然人、公民）對環境的精神美學享受，如在大自然中休憩、欣賞自然美景。（2）利用主要指個人或單位利用環境和自然資源以滿足其基本需要。這種利用是指生存需求使用、基本使用，是個人和單位為了其自身生存這種基本需要而必然產生的對環境資源要素的必需使用，如呼吸空氣和飲用河水就是自然人的基本使用，利用起碼的空間、地域和資源就是單位的基本使用，而不是指那些為了交換營利或謀取暴利的商業性使用。（3）無論是享受還是利用都屬于非排他性使用。非排他性使用是指使用者在使用環境或環境要素時，不能排除或者禁止他人對該環境要素的使用；排他性使用是指使用者在使用某物時，可以排除或者禁止他人對該物的使用。《中華人民共和國海域使用管理法》（2001年）第23條規定：“海域使用權人對不妨害其依法使用海域的非排他性用海活動，不得阻撓。”這說明我國法律已經承認非排他性使用。筆者必須強調的是，區別于物權法中的“使用”、“利用”，環境資源法中的“使用”、“利用”、“享受”和“享用”的概念對于正確理解環境權的性質和特點，具有非常重要的作用。傳統物權法中的使用主要是指經濟性利用，即獲得經濟利益的使用、排他性使用，如利用土地種莊稼、用地蓋房等。我國法律規定國家（集體）土地所有權和使用權主要是指用地蓋房、用地種莊稼等。環境資源法中的使用除了上述內容外，主要是指環境生態性利用，即獲得環境生態利益的使用、非排他性使用，如呼吸新鮮空氣、飲用清潔天然水、食用山中野生植物（花果等），在大自然中游山玩水（游覽漫步）、觀賞自然美景（觀看日月星辰、觀海）、親近自然（親水、親山、親近動物等），在江河湖海游泳、釣魚、游船等。這種使用不是以占有、排他為目的、為特點，而是一種非排他性使用、功能性使用。在沒有認識到環境保護的重要性之前，有些民法、行政法學家將上述使用稱為“簡單使用行為”，認為法律沒有關注的必要。隨著國家和社會對環境保護日益重視和環境法的產生，一些輕視上述使用的法學家開始改變自己的看法。 （4）環境權條款中的權利是一種非排他性使用權。我國《物權法》將物權定義為“權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利”，這已經從邏輯上意味著可以存在“非排他的權利”。中國社會科學院法學研究所資深民法學家梁慧星先生指出，“民事權利分為具有排他性的權利和不具有排他性的權利”[5]，這說明法學界已經意識到非排他性權利的存在。有些人否認“非排他性使用權”的存在，從理論和實踐角度來講都是站不住腳的。非排他性使用權是相對于排他性使用權而言的一種權利形態。排他性使用權是指權利主體對權利客體（如財產所有人對其財產）享有獨占或排他的權利，未經其許可，任何人不得利用，否則，構成侵權。公民（自然人）環境權是一種不具有獨占性、排他性的個人權利，即個人環境權的主體可以直接感受、享受共用環境的利益，但不能獨占這種利益，不能排除其他不特定多數人同時直接感受、享受這種利益。例如，一個人可以直接享用或獲得某種環境利益（如呼吸大氣中的新鮮空氣、飲用長江中清潔的水、欣賞日出海潮等自然美景等），但不排除其他人同時直接享用或獲得該環境利益。 （5）環境權條款中的權利是指基本環境權利。環境資源法律規定了單位和個人的多種權利或權益，環境權不是各種環境權利或環境權益的總稱或簡稱，而是指諸種環境權利中最基本的權利。個人（自然人、公民）環境權是一種基本人權、原權、主權、對世權、不可轉讓的權利。“一切單位和個人享用清潔、健康的環境的權利”作為基本環境權利，可以派生出各種子權利、輔助性權利和程序性權利，如“享用清潔、健康的水環境的權利”（親水權）、獲得環境信息的權利、參與環境決策的權利、提起有關環境公益訴訟的權利等。有些人主張用“環境權益”來代替“環境權”，這是混淆了環境權（即基本環境權利）與法律規定的與環境有關的其他權利和利益的界限。筆者并不反對“環境權益”的說法，一般而言，環境權益是環境權利與環境利益的統稱，它可以包括環境權但不等于環境權，而環境權是指公眾（自然人和單位）的基本環境權利，這兩者的界限、聯系與區別十分明確；如果用“環境權益”代替“環境權”，只會制造概念混亂。另外，“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環境的權利”中的“享用”僅僅是筆者的一種立法建議，類似的還有“一切單位和個人都有使用清潔、健康的環境的權利”、“一切單位和個人都

享有對清潔、健康的環境的權利”、“一切單位和個人都有在清潔、健康的環境中生活的權利”等表述方法，其實際內容大同小異，即都表示環境權主體有享受、利用適宜環境的權利。我們在討論綜合性的環境法律如何規定環境權這個問題時，在術語采用方面要注重實際內容和基本含義，不要陷于“使用”、“享用”、“享受”等詞的無謂爭論，而應該在掌握術語的實際內容和基本含義時求同存異。

第五，環境權條款中的“保護環境的義務”，是指與“享用清潔、健康的環境的權利”這一基本環境權利具有內在聯系、不可分割的基本環境義務。“一切單位和個人都有享用清潔、健康環境的權利，也有保護環境的義務”意味著行使環境權的主體同時承擔保護環境的義務，具有環境權利行為能力的人，在行使其環境權利的同時承擔保護環境的義務。如果《環境保護法》不是規定“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環境的權利，也有保護環境的義務”，而是僅僅規定“一切單位和個人都有保護環境的義務”，這可能像1979年《環境保護法（試行）》規定“大家動手，保護環境”那樣，從法理邏輯上產生某些無法回答的問題，例如：一切個人當然包括無行為能力人，難道無行為能力人也要履行保護環境的義務嗎？所謂基本環境義務，不是指各種環境義務的總和或總稱，也不是指強迫一切單位和個人進行不計報酬的環境保護義務勞動或義務活動，而是指為了保障基本環境權利實現并且在各種具體義務中具有基礎性、普遍性的保護環境的義務。這里的“保護”是指起碼的、力所能及的、合乎常情的保護，公眾承擔保護環境的基本義務不僅是一種建設性的活動、一種對環境友好的行為，還是環境權主體享有基本環境權利的前提和條件；基本環境義務是內含于基本環境權利中的義務，履行環境保護義務既是行使基本環境權利的內在要求，也是對行使基本環境權利的內部限制。基本環境義務的基礎性，是指該義務是對一切單位和個人的起碼要求、起碼約束，是一切單位和個人在其能力范圍內能做得到或能履行的義務；基本環境義務的普遍性，是指對行使基本環境權的一切單位和個人普遍適用的義務。在《草案》總則中設立基本環境義務，不是憑空任意限制、約束一切單位和個人的利益或減少其利益，而是為保障不特定多數人的基本環境權利的實現提供基本條件，是為了維護、增加公眾的環境利益。也就是說，基本環境權利要求基本環境義務，基本環境義務是享有基本環境權利和履行其他環境法律義務的前提和條件。如果不履行該義務，基本環境權利這種非排他性使用權就會轉變為排他性的使用權，環境這種公眾共用物就會轉變為私權的客體。筆者認為，判斷或評價一切單位和個人是否履行其基本環境義務的主要標準，是該單位或個人的行為是否使環境保持在公眾共用物這種狀態，或是否獨占獨用環境這種公眾共用物，或是否直接間接地排除其他不特定多數人享用環境這種公眾共用物：如果該單位或個人獨占獨用環境這種公眾共用物，將環境據為自己所有或自己專用，或排除其他不特定多數人享用環境這種公眾共用物，該單位或個人就是沒有履行保護環境的基本義務；如果該單位或個人堅持非排他性地使用環境這種公眾共用物，在享用環境時使環境保持在公眾共用物這種狀態，就是履行了保護環境的基本義務。

（二）對“傳統環境侵權責任、傳統環境民事訴訟、傳統行政訴訟”條款和“新型環境侵權責任、新型民事環境公益訴訟、新型行政環境公益訴訟”條款的解釋

現行《環境保護法》、《草案》和《侵權責任法》主要或實際上重視的是傳統環境侵權責任、傳統環境民事訴訟和傳統行政訴訟，即因污染環境和破壞生態造成人身損害或財產損害的單位、個人、有關行政機關和行政機關工作人員所應當承擔的民事責任，以及因追究這種責任所提起的環境民事訴訟和環境行政訴訟。在修改《環境保護法》時，繼續強調這種責任和訴訟，強調“因環境污染和生態破壞導致其健康或財產受到損害的單位和個人，有要求賠償損失、排除危害的權利”，強調“因環境污染受到人身損害和財產損害的當事人可以直接向人民法院起訴”，強調“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為造成或可能造成環境污染和生態破壞，并侵犯其合法人身權益或財產權益的，可以依據《行政訴訟法》向人民法院提起行政訴訟”，是十分必要的。因為，這體現了環境法對傳統的、既定的、現行的法律制度資源（包括民事訴訟制度資源和行政訴訟制度資源）的繼承和重視，體現了環境權與人身權利、財產權利的密切關系，說明環境權是實現人身權、財產權的必要條件，突出了保護環境對保護人的身心健康和人的財產的重要作用，突出了民事訴訟和行政訴訟在環境司法方面的重要作用。

但是，法律在重視人身損害責任和財產損害責任時，不能輕視和否定新型的環境損害責任。有些環境行為，雖然沒有對特定單位和個人造成直接的、特定的、具有權利利益關系（即私權利益關系）的人身損害和財產損害，但卻造成了長遠的（非直接的）、不特定的、不具有私權利益關系卻具有環境權利益關系的大量、普遍的環境污染和生態破壞。環境法律只有明確規定“造成或可能造成環境污染損害和生態破壞的單位和個人，即使沒有造成人身損害或財產損害，也應承擔預防、排除、修復和補救環境損害的責任”，以及追究這種責任的途徑和方式，即進一步明確規定“對污染環境、破壞生態的行為，與被污染環境、被破壞生態有關的一切個人、單位和組織有權向人民法院提起環境公益民事訴訟”，“對行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為或抽象行政行為造成或可能造成污染環境、破壞生態的，即使沒有侵犯合法人身權益或財產權益，與被污染環境、被破壞生態有關的一切個人、單位和組織也有權向人民法院提起環境公益行政訴訟”，才能通過訴訟，從根本上有效防治環境污染和生態破壞。

為了進一步明確“傳統環境侵權責任、傳統環境民事訴訟、傳統行政訴訟”條款和“新型環境侵權責任、新型民事環境公益訴訟、新型行政環境公益訴訟”條款的聯系與區別，筆者認為，必須注意如下兩個方面：

1.要樹立“環境損害”和“環境損害責任”的新觀念

首先要劃清“環境損害”（又稱純環境損害）與“人身損害、財產損害”、通過環境污染所引起的“人身損害、財產損害”的界限，其次要劃清“環境損害責任”與“人身和財產損害責任”的界限。

從國際性的法律文件看，《羅加諾公約》（1993年）、《奧胡斯公約》（1998年）、《環境責任指令》（2004年）等國際條約均強調環境損害。《由危害環境的活動所造成的損害的民事責任公約》（1993年6月21日由歐洲理事會成員國公開簽署，簡稱《羅加諾公約》）參見：Convention on Civil Liability for Damage Resulting from Activities Dangerous to the Environment. 第2條第7款對“損害”定義如下：“（a）死亡或人身傷害；（b）財產的損失或損害，這里的財產不是指在危險活動地工廠本身或在操作者控制下所擁有的財產；（c）因環境損傷（impairment of the environment）所造成的損失或損害，只要這種環境損傷沒有被視為包含在副款（a）或（b）意義上的損害（damage），對環境損傷的賠償應該限于實際采取或將要采取的恢復措施的費用，不包括因這種環境損傷所造成的利潤損失； （d）預防措施的費用以及由預防措施所造成的任何損失或損害。”恢復措施是指任何合理的措施（any reasonable measures），預防措施也是指任何合理的措施。該公約第5條至第7條規定了一個民事責任體制（a regime of liability）：“危險活動的操作者……在其對危險活動實行控制的時間和期間內，應對作為事故后果的、該危險活動所造成的損害，承擔民事責任。”（第6條第1款）

《歐洲議會和歐洲委員會關于預防和補救環境損害的環境責任指令》（歐洲議會和歐洲委員會于2004年3月10日在布魯塞爾通過，簡稱第2004/35號《環境責任指令》）中的環境損害（environmental damage）是指對保護物種、自然棲息地、水和土地的損害，自然資源損害也是對保護物種、自然棲息地、水和土地的損害。該指令正文的第2條明確規定了“環境損害”的概念：“環境損害指的是對受保護物種和自然棲息地的損害，此種損害對受保護棲息地或者物種的順利保育狀況的延續或者保持產生了重大不利影響……。”該指令還對什么是“水損害”、“土地損害”、“損害”作了具體規定：“水損害是指對有關水體的生態、化學和/或者數量狀況和/或者2000/60/EC指令定義的生態潛力造成的重大不利影響的損害”；“土地損害是指：任何由于物質、成藥、有機體或微生物直接、間接導入土壤、地表、地下而產生的對人類健康造成重大不利影響和危險的土地污染。”“損害”的定義為：“可測量的自然資源的不利變化或者可能直接、間接出現的可測量的自然資源服務功能的損傷。” 也就是說，污染者不但要對有關人員和財產進行賠償，還得為遭受污染損害的自然環境進行賠償。該指令還考慮到其運行對傳統民事責任的影響，在序言中指出：“本指令旨在預防和補救環境損害，并不影響到對于在任何相關國際條約規定下所授予的請求傳統損害賠償的民事責任的權利。”還特別強調：“本指令不適用于人身健康損害、私人財產損害或者任何經濟損失，而且也不影響任何涉及這類損害的權利。”該指令的環境損害不包含傳統損害（即對人身健康或財產的損害）的內容。歐盟《環境責任指令》附件二規定了環境損害的修復，它提供了成員國進一步規定修復環境損害的法律框架。在指令的序言以及條文第3條、第12條規定，法律賦予相關自然人和法人向行為人請求環境損害或潛在損害威脅結果的賠償請求權以及可以對當局的相關決定、行為或不作為提起復審的請求權。此外，指令鼓勵促進環保的非政府組織采取行動，以推進該指令的有效執行。

從當代各國環境資源法律看，大都確認了不同于人身損害和財產損害的環境損害。堅持公法與私法絕對二分、傳統上不承認“不同于人身損害和財產損害的環境損害”的德國法學界，在這個方面的行動相當緩慢，但在大勢所趨之下，也不得不進行了重大改革。例如，目前在德國法律和法學理論中，經常涉及三種不同含義的環境責任：首先是廣義的環境責任法律，它是指與環境事務相關的法律責任規范，包括民法、行政法和刑法的責任規范；其次是指專門的環境責任法律，主要指具體規定環境責任的法律或專門針對環境責任的系統性規范，如德國《環境責任法》和《環境損害法》；最后，指環境資源法律中有關環境責任的法律規范或法律條款，如德國《水平衡管理法》、《聯邦自然保護法》、《聯邦土地保護法》等環境資源法律中有關環境責任的條款。

德國法律規定，那些通過環境媒質遭受的生命、身體、健康或財產損害可以

要求賠償，主要由《環境責任法》（1990年）進行規定。《環境責任法》對因環境污染所造成的人身損害和財產損害（即對私法上的環境責任）作了明確規定。第1條【環境影響之設施責任】 由附件一列舉之設施通過環境影響而致人死亡、損害身體或健康或造成財產損壞，設備所有人有義務賠償受害人由此產生的損害。 民事賠償責任只限于財產權下的自然資源損害，共用自然資源的損害不在該法的賠償范圍之內。在德國，私法上的環境責任一直作為最后的保障條款。

德國法律還要求環境損害的責任人對環境本身的損害負責，尤其是當這些環境物質不屬于私人財產時。如德國于2007年制定了《避免和修復環境損害的環境責任指令》（簡稱《環境損害法》，構建了涉及責任規范的環境損害的框架，包括水體、土地和自然保護法中的損害。德國《環境損害法》）共有13條和3個附件，在第2條規定了作為核心概念的“環境損害”，將“環境損害”直接指向的特殊部門法作了具體規定，即不是所有的環境損害，而只是明確根據《聯邦自然保護法》第19條規定的對于種群和自然生活空間（也即自然棲息地）的損害（第1項）、根據《水平衡管理法》第90條規定的對水體的損害（第2 項）和根據《聯邦土地保護法》第2條第3款規定因為影響土地功能造成的土地損害（第3項）。該法明確了環境損害是指自然資源（種群和自然生活空間、水體和土地）的一種直接或間接發生的可以確定的不利改變或自然資源功能受影響，從而劃清了環境法中的環境與民法中“物”的界限、純環境損害與因環境污染造成的人身損害和財產損害的界限。

德國《水平衡管理法》（簡稱WHG，2009年7月31日修訂通過）共包括106條及2個附件，該法第3章第8節“改變水體之責任”只包含兩個條文，分別為第89條《水平衡管理法》第89條【改變水質之責任】（1）向水體傾倒或排入物質者或以其他方式作用于水體且由此導致水質不利變化者，有義務賠償由此對其他人造成的損失。當有多人對水體造成影響，他們作為共同責任人承擔責任。（2）當從作為生產、加工、置放、儲存、運輸或傳輸物質的設施中，這種物質除被傾倒或排入外，進入水體，且由此水質發生不利變化，設施的經營者有義務賠償由此對其他人造成的損失。第1款第2句同樣適用。當此損失因不可抗力造成，不產生賠償義務。 和第90條。《水平衡管理法》第90條【水體損害之修復】1.在環境損害法意義上水體的損害，是指任何一種有著明顯不利影響的損害，這種損害針對（1）地表水體或沿海近岸水體的生態或化學狀況；（2）人工的或明顯改變的地表水體或沿海近岸水體的生態趨勢或化學狀況；或（3）地下水的化學和水量狀況；對第31條第2款以及第44條或第47條第2款第1句所適用的不利影響除外。2.根據2004年4月21日歐共體議會和理事會《關于避免和修復環境損害的環境責任第2004/35/EG號指令》附件II第1項（其通過第2006/21/EG號指令被修訂），當根據《環境損害法》責任人導致水體受損時，需采取必須的修復措施。3.關于水體損害或其余侵害和其修復的其他規定不受影響。 第89條之責任適用于特定個人或特定多數人，而第90條之責任適用于非特定人即適用于非特定多數人。根據德國《水平衡管理法》第90條之規定，對于與私人權利侵害不相關的純環境損害，可以依第90條以及德國《環境損害法》要求污染人承擔責任。該責任需要由職責部門根據《環境損害法》來監督和命令致因人負擔責任，實際上職責部門是代表不特定受損害人要求致因人對作為共用物的環境予以修復。這種水法上的責任也要依《環境損害法》中的相關規定，如損害和因果關系的認定。損害不僅是指水體直接或間接的不利變化，也包括功能受影響，而且這種后果是可以確定的。根據第90條，對于地表水體、人工地表水體和地下水，其判斷因素有一定的區別，這也是依據《歐盟水框架指令》的規定而來的。 第89條規定的對于水體改變的民事責任屬于嚴格的危險責任，包括行為責任和設施責任這兩種法律責任。第90條規定了水體損害的修復，是德國在轉化歐盟《環境責任指令》中新補充的責任規定。《水平衡管理法》第90條僅對于《環境損害法》附件1中所列舉的職業活動適用，而不適用于其他的職業活動和私人行為，比如農業面源污染、自家車的油污泄漏、家務活動和興趣愛好活動中導致的一些水體污染。另外，區別于第89條，第90條同樣適用于經過許可和批準的取水行為，即水量改變導致的生態不利影響屬于本條中的水體環境損害。 第90條第1款規定了水體損害責任人的義務與行政機關的職責，第2款規定了水體損害責任人必須要依歐盟《環境責任指令》附件二第1項規定采取必要的修復措施。德國《水平衡管理法》中的責任與《環境責任法》、《環境損害法》及《民法典》的相關規定相互指引和補充，由此構成整體的水法律責任體系。

2.要樹立“環境利益”的新觀念

筆者特別強調的是，區別于民法中的

“利益”，環境法中的“利益”概念對于正確理解“傳統環境侵權責任、傳統環境民事訴訟、傳統行政訴訟”和“新型環境侵權責任、新型民事環境公益訴訟、新型行政環境公益訴訟”的關系（包括它們之間的聯系與區別），具有非常重要的作用。狹隘的、過時的利益觀認為，只有損害人身和財產才是損害人的利益，否認環境是人的利益或人的利益的載體。自然環境是人的生存條件，因而也是人的利益。傳統私法或民法認為房屋（房產）、田地、宅基地（地產）是人的利益，但不承認環境是人的利益，即認為環境是不為民法所保護的“自由資源”，這是其不重視環境保護或環境私法保護的根本原因。例如，著名民法學者曾世雄先生在《民法總則之現在與未來》中強調，“生活資源之變動，有享有之一面，有涉及權利、法益，亦有涉及自由資源者，范圍廣泛”；民法以生活資源為本位，生活資源主要包括權利、法益和自由資源，權利是民法提供完整保護的資源，法益是民法提供局部保護的資源，自由資源是納入民法范疇但卻不為民法所保護或民法對其放任自流的特定資源（如公海、荒山之獸等）[6]。曾世雄先生所輕視的“自由資源”（如公海、荒山之獸等），其實就是環境法中的環境或環境要素。某些私法學者一直認為，手表、自行車等財產是人的利益或人的利益載體，而大氣、水等環境要素（或自由資源）不是人的利益或不是人的利益載體，環境在傳統部門法中只能作為人的“生活資源”所涉及的“自由資源”，充其量只能作為“人類利益”的“反射利益”、“溢出利益”而間接地受到法律的“涉及”。所以，傳統的民法和物權法都強調，只有當環境污染導致人身損害和財產損害時，才算損害了人的利益，才能承擔民事法律責任和侵權責任。但是，環境資源法律和環境資源法學很難認同這種看法，幾乎所有的環境法律和環境法學理論都強調環境和環境保護的重要性，大多數環境法律都明確宣布或規定本法的目的或任務是保護和改善環境，大多數環境保護工作者和環境法學工作者都將致力于保護和改善環境方面的工作作為其本職工作和主要任務。環境資源法認為，環境資源生態是經濟社會發展的物質基礎，是人的生存發展和全面發展的基本條件，強調“以人為本，以自然為根，以人與自然和諧為魂”。關于“以自然為根”，我們可以從如下幾個方面加強理解。我國春秋時期的思想家管仲認為，“地者，萬物之本原也，諸生之根菀也”（《管子·下篇·水地》）；“地者，政之本也”（《管子·乘馬》）。馬克思認為，“土地（指地上地下資源）是一切生產和一切存在的源泉。”（參見：馬克思.資本論：第3卷[M].北京：人民出版社，2004：730； 馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集：第12卷[M].北京：人民出版社，1962：757.）他還引用威廉·配第的話說，“勞動是財富之父，土地（指一切自然資源）是財富之母。”（參見：馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集：第23卷[M].北京：人民出版社，1972：56-57；馬克思.資本論：第1卷[M].北京：人民出版社，2004：57.）法國作家加里在《天根》一書中指出，“大自然是人類生存之根，是所有生命的根。”（參見：羅曼·加里.天根[M].宋維洲，譯.桂林：漓江出版社，1992.）在1956年，42歲的羅曼·加里就憑借長篇《天根》首獲龔古爾獎。中共“十八大報告”強調“良好生態環境是人和社會持續發展的根本基礎”。《中共中央 國務院關于加快水利改革發展的決定》（2010年12月31日）強調，“水是生命之源、生產之要、生態之基。”國家環境保護部部長周生賢在《建設美麗中國 走向社會主義生態文明新時代——在中國生態文明研究與促進會第二屆（珠海）年會上的講話》 （2012年12月1日）中強調指出，“良好的生態環境是生存之本、發展之基、健康之源。”自然生態系統是人類賴以生存和發展的基礎，自然生態系統遭到破壞，人類生存發展就成了無源之水、無本之木。生態文明中的“尊重自然”和“以自然為根”要求把包括人和其他非人生命體在內的生命和自然生態系統視為人類生態共同體，在法治建設中堅持“熱愛自然，保護環境，珍惜資源，尊重生命”，堅持環境正義和生態公平（包括人與人之間的區際公平、代際公平和人與自然之間的種際公平），通過法律調節人類的需求不超越地球生態系統的承載能力，通過維護生態可持續性保障經濟社會的可持續性。 按照傳統的私法理論，所謂私權、私利和“個人利益”必須是專有的、排他的，這在傳統物權法理論中無疑是正確的、必須堅持的原則，但是，從當代環境、資源、生態法律和環境法學看，則具有極大的片面性或局限性。例如，個人呼吸空氣、欣賞自然美景也是個人利益、私利，不過這種個人利益或私利不具有排他性，不是專有的利益。如果一個法學工作者不承認個人呼吸新鮮空氣、欣賞自然美景也是個人利益，他將永遠無法正確理解環境的重要性；也就是說，環境屬于公眾共用物，公眾共用物直接關系到公眾中每個個人的利益，環境既關系到個人的直接利益，也關系到公眾（不特定多數人）的共同利益。人的財產和人的環境都是人的利益，為什么損害人的財產（如損壞某人所有的房屋），不需要以損害環境為承擔民事責任的條件，而損害環境卻要以損害人的財產為承擔民事責任的條件？環境資源法學認為，環境損害直接損害人的利益，使人的直接利益受到損害；但傳統的民法、物權法、侵權法認為，環境損害

沒有損害人的直接利益，因為它在損害某個人的利益時，還損害了不特定多數人的利益。與此相關的另一個概念是權利，一些研究權利的理論家（如MacComick和Raz）爭論說，公共產品（即公眾共用物）不能作為個人私權利的客體，而環境就是一種公共品。“權利關心的是由個人單獨享有產品，而不是簡單地作為集體的成員享受混同了的共同利益，這一共同利益由所有成員按不可區分、不可分配的份額享有。”[7]這類觀點一直是反對公民環境權的主要理由，其實，個人環境權雖然以個人為主體，但不等于私權，具有公益性是個人環境權的重要特點，不能以私權的標準否定不是私權的個人環境權。

（三）對其他條款的解釋

1.對國家環保義務條款和政府環保職責條款的解釋

國家環保義務條款中的“國家”就是我國《憲法》第26條“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”中的“國家”，就是《草案》第4條中的國家，主要指代表國家的國家機關（包括國家立法機關、行政機關和司法機關）。國家環境保護的義務也就是國家環境保護的職責。目前約有105個國家的憲法明確將環境保護作為國家的義務或目標，其中，阿根廷、巴西、哥倫比亞、保加利亞、南非、韓國、葡萄牙等41個國家的憲法都是在確認了環境權的情況下，明確規定了環境保護的國家義務或目標。例如，《秘魯政治憲法》（1980）第2章第123條規定：“公民有保護環境的義務，有生活在一個有利于健康、生態平衡、生命繁衍的環境的權利”，“國家有防治環境污染的義務。”

政府環保職責條款中的“政府”就是我國《憲法》和《草案》第6條中的“政府”，主要指國務院和各級地方人民政府。政府環保職責就是政府環境保護的責任。

目前有關法治國家的理論一般認為，國家義務源于公民的基本權利，公民的基本權利要求并衍生國家義務，國家義務是公民基本權利的保障。也就是說，國家環境保護義務源于公民的基本環境權利，公民的基本環境權利要求并衍生國家環境保護義務，國家環境保護義務是公民基本環境權利的保障。

2.對公眾環境知情權、環境參與權和檢舉、控告和舉報權條款的解釋

公眾環境權與公眾環境知情權、環境參與權和環境檢舉、控告、舉報權的關系，是主權與從權、基本權利與輔助性權利的關系。公眾環境知情權、環境參與權和環境檢舉、控告、舉報權既是環境權的衍生權利、環境權的具體化，也是環境權實現的條件和保障。公眾要行使其“享用清潔、健康的環境的權利”，必須知道其賴以生活和發展的環境是否清潔、健康，必須了解國家和政府是否履行了其環境保護的義務和職責，必須了解有關單位和個人是否從事了引起環境污染和生態破壞的活動。公眾只有參與環境決策和環境監督，才能真正掌握上述環境信息，這就需要公眾的環境知情權、公眾參與環境決策和環境監督的權利。當公眾了解和掌握上述有關環境信息，發現污染環境和破壞生態的單位和個人，發現不依法履行環境義務和職責的行政行為后，必須有權、有資格向有關部門檢舉、控告和舉報，以保障其享用清潔、健康環境的權利。

3.對傳統環境犯罪條款、新型環境犯罪條款和環境監管失職罪條款的解釋

上述三項條款基本上是對我國現行《刑法》內容的重復，但是在某些情況下，法律是不怕重復的。上述條款并不是簡單的重復，特別是新型環境犯罪條款以及環境監管失職罪條款中的新內容，是綜合性環境法律對新型環境犯罪、新型環境法益的概括性規定，對我國《刑法》今后在環境犯罪方面的進一步補充和完善，具有重要的指導作用。

三、“從公民環境權，到國家環境保護義務，再到環境公益訴訟”的正當性[HTSS][HS）]

（一）現行《環境保護法》和《草案》僅規定基本環境義務，不規定基本環境權利，存在重大缺陷和弊病

環保靠政府、政府是環境這種公共物品的主要提供者、以政府為主導是我國環境治理的基本原則，這是我國最大的現實。從某種意義上可以認為，政府是我國環境污染、資源緊缺、生態破壞等問題的主要制造者，只有規范和控制好政府影響環境的行為，才能有效遏制我國環境污染和生態破壞惡化的趨勢，保護和改善環境。

權利和義務不僅是法學的基石范疇和邏輯起點，也是法律最普遍、最常見的要素，其中基本法律權利和基本法律義務的確立對于部門法律體系和部門法學的建設和發展具有特別重要的奠基作用。在修改《環境保護法》（1989年）的大討論中，關于綜合性環境法律如何確立基本環境權利和基本環境義務，主要有三種主張：一是法律僅規定“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環境的權利”，簡稱僅規定基本環境權利；二是僅規定“一切單位和個人都有保護環境的義務”，簡稱僅規定基本環境義務；三是同時規定“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環境的權利，也有保護環境的義務”，簡稱同時規定基本環境權利和基本環境義務。1989年《環境保護法》采納了僅規定基本環境義務的主張，2013年6月召開的十二屆全國人大常委會第三次會議審議的《草案》不僅維持了現行《環境保護法》僅規定基本環境義務的作法，而且在規定“一切單位和個人都有保護環境的義務”后面，進一步強調“公民應當增強環境保護意識，自覺履行保護環境的義務”。這種僅規定

義務不規定權利的作法，是一種典型的“重公民環境義務、不要公民環境權利”的立法思路；它不僅損害了公民環境義務和權利的衡平、協調、成比例和統一，而且不利于調動和發揮公民非排他性地享用環境利益、生態服務和保護環境的主動性、自覺性和積極性。筆者主張環境保護綜合性法律同時規定基本環境權利和基本環境義務，主張修改現行《環境保護法》和《草案》僅規定環境義務、不規定環境權利的法律條文，建議《草案》明確規定“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環境的權利，也有保護環境的義務”。

一般而言，法律權利是指權利主體依法享有的某種權利或利益，它表現為權利享有者可以作出或不作出一定的行為，也可以要求他人作出或不作出一定的行為。首先，權利意味著權利主體在法律上的積極利益和收益，權利是受到法律保護的利益，是權利主體擁有的實現其利益的一種力量；另外，權利還意味著權利主張者一種牢固的、堅定的、不妥協的要求和需要，是法律賦予權利主體的法律上的“權力”，是法律規定的權利主體可以自主決定為或不為某種行為的許可和保障手段。一切法律權利都受到國家的保護，當權利受到侵害時，權利享有者有權向人民法院或者有關行政機關申請權利救濟和保護。一般而言，法律義務是指法律所規定的義務主體為或不為某種行為的應當性，是法律規定義務主體必須履行的責任，是一旦不履行義務將受到制裁的關于為或不為某種行為的要求。義務意味著義務承擔者在法律上的消極利益或利益付出（即減益），是法律對義務承擔者所施加的作為或不作為的拘束。用老百姓的話來說，義務就是你不想做但又不得不做的事，就是法律規定你應該做的、不要報酬的活動。 由于權利意味著對利益的獲取與實現、義務意味著對利益的付出與負擔，所以重視公平、正義和效率的法律很少僅僅規定公民的義務而不規定公民的權利。由于權利以其特有的利益導向和激勵機制作用于人的行為，義務以其特有的約束機制和強制機制作用于人的行為，所以重視效率、公平和正義的法律都注意綜合運用權利機制和義務機制，而不是僅僅運用或者孤立運用某種機制。法律如果僅僅規定公眾（即一切單位和個人）的環境保護義務，不規定公眾的環境權利，公眾因無法律權利而無救濟，公眾因有法律義務而被追責

，必然導致以下結果：強化追究公民的法律責任、強化政府的監督管理權力、弱化維護公民的切身環境權益。這就是我國現行《環境保護法》和《草案》主要是“規范公眾行為的法律而不是規范政府行為的法律，主要是政府權力法而不是政府責任法，主要是公眾義務法而不是公眾權利法”的法律上的原因、深層次的原因，也是我國環境法律“數量雖多、效力（效益、效率）很低”的主要原因。總之，《草案》不講公民的環境權利，只講公民的環境義務，不僅其正當性值得懷疑，有損于公民的環境權益，而且不利于充分發揮和調動公民保護環境的主動性、自覺性和積極性，降低和損害了環境法的效力（效益、效率）。

僅規定基本環境義務、不規定基本環境權利的立法指導思想和邏輯是：從強調和突出政府的環境權力（職權）出發，在否定公民有享用清潔、健康環境的基本權利的前提下，片面強加給公民以保護環境的普遍義務。這是一種典型的從國家權力出發到公民義務、從公民義務出發強化政府權力的立法思路，它違背了從公民權利出發到政府義務（職責）、從公民權利出發強化政府責任的法治原則。從法哲學的權利理論來說，是基本權利產生了對國家義務的需要，是基本權利的存在創設了國家義務，基本權利國家義務的存在正是基本權利需要被滿足的必然邏輯，作為客觀規范或客觀價值秩序的基本權利理論，為基本權利國家義務的存在提供了哲學基礎。從法治實踐和法治秩序看，是基本權利需要決定了國家義務，通過明確公民的基本權利，確立國家（或政府）的義務，是法治國家立法的一項原則。我國環境保護主要靠政府，政府不僅是環境保護的主導者，也是環境污染和生態破壞的主要責任者。僅僅從規定公民的基本環境義務出發，無法確立與該義務相聯系的政府義務或職責，只能確立和促成與該義務相聯系的政府權力或職權。從法律上明確基本環境權利，不僅是為了確認、尊重和維護公民的基本環境權利，也是為了促使政府更加負責任地保護環境，為公眾提供環境資源和生態等公眾共用物。不少國家的法律已經通過規定公民環境權確立了國家保護環境的義務。例如，《葡萄牙共和國憲法》（1976年）第66條規定：“全體公民都有享受不損害其健康的生活的條件，同時也有義務保護環境的潔凈。”《智利共和國憲法》（1980年）第3章第19條規定：“所有的人都有權生活在一個無污染的環境中”，“國家有義務監督、保護這一權利，保護自然。”《秘魯政治憲法》（1980年）第2章第123條規定：“公民有保護環境的義務，有生活在一個有利于健康、生態平衡、生命繁衍的環境的權利”，“國家有防治環境污染的義務”。加拿大于1982年修改的憲法，增加了保護環境是國家和地方政府的責任的內容。《菲律賓憲法》（1987年）規定：“國家保障和促進人民根據自然規律及和諧的要求，享有平衡的健康的環境的權利。”《馬里憲法》（1992年）第15條規定：“每個人都有擁有一個健康的環境的權利。國家和人民有保護、保衛環境及提高生活質量的義務。” 厄瓜多爾《憲法》（1998年修訂）第86條在明確規定公民環境權的同時，也明確規定了國家的環境保護義務，要求國家制定法律保護環境、保存生態系統與生物多樣性、防止環境污染、阻止自然退化。否定公民的基本環境權利，不僅抽掉了公眾維護其基本環境權利的法律依據，也抽掉了國家環境保護義務（職責）的前提和基礎，也就不可能真正建立嚴格、有效的國家（政府）環境保護責任制度和問責機制。至于有人說，我國《憲法》沒有規定公民有享用清潔、健康的環境權利，所以《草案》不能規定公民的環境權，但奇怪的是，我國《憲法》同樣沒有規定公民保護環境的義務，為什么《草案》卻規定了公民保護環境的義務。

僅規定基本環境義務

，不規定基本環境權利，實際上是將權利與義務（責任）對立起來，將權利與責任視為水火不相容的兩種東西。正如霍姆斯和孫斯坦指出的，“在權利被不良地理解的地方，它們就能夠鼓勵不負責任的行為。然而，權利和責任是很難被分開的，它們是彼此相關的。權利和責任的多重依賴，它們在本質上的不可分開，因為權利已經‘走得太遠所以責任在被‘忽視著的說法使人難以相信。”[8]實際上，“在自由的權利微弱地得到強制執行的社會——也就是陌生人之間的掠奪性行為大量存在的地方——是不會見到社會責任的繁榮的。相反，歷史證據表明，無權利是最有可能播下個人性的和社會性的不負責任的種子的。在這種更具有社會性的意義上，權利和責任遠不是對立的。”[8]141其實，我們每個人既是享受基本環境權利的主體，又是履行基本環境義務的主體。因此，我們不僅要增強環境義務觀念，依法履行保護環境的義務，而且要增強環境權利觀念，依法行使權利、維護權利。另外，如果脫離“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環境的權利”，像《草案》那樣僅僅規定“一切單位和個人都有保護環境的義務”，這種“義務”的具體內容和范圍將無法確定，就會出現“環境義務”內容不明確的擔憂。各種環境資源法律規定的保護環境的義務相當多，法律對處于不同情境、實施不同行為的單位和個人規定了各種不盡相同的義務內容，《草案》總則中規定的“環境保護義務”到底指什么內容，顯然存在極大的不確定性。法律義務是與法律責任、法律制裁相聯系的法律規范，如果“一切單位和個人不履行或違反保護環境的義務”，如何規定“一切單位和個人的法律責任”和法律制裁，也很難確定。至于有人認為，僅規定“一切單位和個人都有保護環境的義務”，既不是從國家權力出發推出環境保護義務，也不是從環境權出發推出環境保護義務，而是從環境（或大自然）這個主體出發、從環境的權利即大自然的權利出發推出環境保護義務，這反映了尊重自然、順從自然、保護自然的生態文明新理念，“一切單位和個人都有保護環境的義務”隱含的是“環境或大自然有受人尊重、保護的權利”。這的確是一種新的理論思路和立法思想，筆者也曾經探討過此類問題，也提出過動物對其生存環境也有其環境權的主張。但是，從人的權利到動物等自然體的權利有一個發展過程并需要具備許多條件，在對法律規定人的環境權還存在不少反對意見的形勢下，要求法律規定動物等自然體的環境權，未免過于性急或超前。實際上，大多數主張法律規定“一切單位和個人都有保護環境的義務”的人，其真正目的不是主張承認環境（動物等自然體）的主體地位、環境的權利和環境的利益，而是為了否定人的基本環境權利或權益。

（二）重視和突出環境權是對國外和國際環境法治建設經驗和成果的吸收和借鑒，是對我國環境法治建設經驗和成果的繼承、總結和提高，是加強生態文明法治建設的需要

在內國法方面，至今已有53個國家在憲法中明確了環境權，有60多個國家在其環境保護法律中明確了環境權。例如，《大韓民國憲法》（1948通過，1987年10月29日第9次全文修改）第35條規定：“所有公民都享有對健康、舒適環境的權利，國家和公民應努力保護環境。”被納入法國憲法的《環境憲章》（2005年）明確規定，“人人都享有在一個平衡和不妨害健康的環境里生活的權利”，“人人都負有義務參與環境的維護和改善”。法國前總統希拉克認為，法國政府內閣會議通過的《環境憲章》是一次具有歷史意義的進步，它將環境權奉為至高無上，使環境權取得了與1879年通過的政治和民事權利以及1946年通過的經濟和社會權利同等的法律地位關于《環境憲章》和希拉克總統的講話內容，參見：盧蘇燕.法通過《環境憲章》草案，擬將環境保護寫入憲法[EB/OL].（2003-06-26）[2013-05-11]. http：//www.people.com.cn/GB/huanbao/1072/1937634.html； Christine Olivier.French Cabinet Approves Plan for a New Environmental Charter[EB/OL].[2013-05-11]. http：//www.ebfarm.com/news-world/FrenchEnvironment.html；周訓芳.環境權論[M].北京：法律出版社，2003：2-5. ；憲章打開了通向“一場真正革命的道路，即人道的生態的道路”。在國際法方面，不少國際環境條約和法律政策文件均有關于

環境權的規定。例如，1998年6月25日，35個來自歐洲和中亞的國家在丹麥奧胡斯簽署了《奧胡斯公約》。該公約被認為是世界上有關環境權利的最深入的公約，是國際上首個確認公眾（包括個人）環境權、環境權具體化最為完善的公約。該公約不僅確認了公眾（包括個人）環境權的原權性質、基本人權性質，而且確認了公眾環境知情權、參與權和訴權等三項權利是為了保障公眾環境權的從權，不僅指出公眾（包括個人）環境權的基本內容和重要性，而且規定了實現公眾（包括個人）環境權的主要法律途徑和措施。例如，《奧胡斯公約》不僅在其序言中明確宣布，“確認充分保護環境既是人類福祉的關鍵，又是享受包括生命權本身在內的各種基本人權的關鍵；確認每個人既有權在適合其健康和福祉的環境中生活，又有責任單獨和與他人共同為今世后代保護和改善環境；考慮到公民為了享受上述權利并履行上述責任，在環境問題上必須能夠獲得信息，有權參與決策和訴諸法律，并在此方面承認公民為行使自己的權利可能需要得到援助”；而且在其具體條文中明確規定，“為促進保護今世后代人人得在適合其健康和福祉的環境中生活的權利，每個締約方應按照本公約的規定保障在環境問題上獲得信息公眾參與決策和訴諸法律的權利”（第1條目標）。《奧胡斯公約》締約方大會專門制定了《你享有健康的環境權：公約的簡明指南》，在這個指南中明確肯定了個人環境權。

自1989年以來，我國有關環境權的立法已經在某些地方立法和軍隊立法中獲得局部發展。例如，我國《憲法》已經明確規定“國家尊重和保障人權”，并且環境權作為一種經濟、社會和文化權利已經被列入了“國家人權行動計劃”。例如，《國家人權行動計劃（2009-2010年）》（中華人民共和國國務院新聞辦公室2009年4月13日發布）將環境權利列入“經濟、社會和文化權利”之中，強調：“堅持人與自然和諧發展的方針，合理開發利用自然資源，積極參與國際合作，創造有益于人類生存和持續發展的環境，努力建設資源節約型、環境友好型社會，保障公眾環境權益”；“強化環境法治，維護公眾環境權益”。《國家人權行動計劃（2012-2015年）》（中華人民共和國國務院新聞辦公室2012年6月11日發布）強調：“采取積極措施，更有效地保障全體社會成員的”的“環境權利”；“加強環境保護，著力解決重金屬、飲用水源、大氣、土壤、海洋污染等關系民生的突出環境問題，保障環境權利”，“修改環境保護法。保護和改善生活環境和生態環境，防治環境污染和其他公害”。 《吉林省環境保護條例》（1987年）、《寧夏回族自治區環境保護條例》（1990年）、《福建省環境保護條例》（2002年修訂）、《上海市環境保護條例》（2005年修訂）、《珠海市環境保護條例》（2008年）、《深圳經濟特區環境保護條例》（2009年修訂）、《中國人民解放軍環境保護條例》（2004年修訂）等法規已經明確規定了單位和個人的環境權。《上海市環境保護條例》第8條規定：“一切單位和個人都有享受良好環境的權利，有權對污染、破壞環境的行為進行檢舉和控告，在直接受到環境污染危害時有權要求排除危害和賠償損失。一切單位和個人都有保護環境的義務。”《珠海市環境保護條例》第9條規定：“一切單位和個人都有享受良好環境、參與環境保護、知悉環境信息、監督環境保護工作、檢舉和控告破壞環境行為的權利。一切單位和個人都有保護環境、防治污染的義務。”《深圳經濟特區環境保護條例》第60條規定：“單位和個人享有在良好環境中生活、獲取環境信息、參與環境監督管理以及得到環境損害賠償的權利。單位和個人負有保護環境的義務。”《中國人民解放軍環境保護條例》第6條規定：“軍隊所有單位和人員都有保護和改善環境的義務，都有在符合規定標準的環境中工作和生活的權利、對環境質量知情的權利以及獲得環境損害補償的權利，并有權對污染和破壞環境的行為進行監督、檢舉和控告。” 上述明確、全面規定公民環境權的法規，對中國環境權立法具有重要的理論和實踐意義。

需要特別指出的是，我國環境保護法律因為不重視對公民環境權的確認和保護，已經對我國的環境法治建設產生了明顯的消極影響。筆者1983年參加《環境保護法（試行）》修改時，曾經在當年的“修改草案（征求意見稿）”中明確寫上“一切單位和個人都有享受清潔適宜的環境的權利，也都有保護環境的義務。”但是，1989年通過的《環境保護法》卻刪掉了“一切單位和個人都有享受清潔適宜的環境的權利”這一重要內容，僅保留了“一切單位和個人都有保護環境的義務”這一義務條款，從此我國的環境法治建設就走上了“重公民環境保護義務、輕公民環境保護權利”的不歸之途。從20世紀80年代初至今，我國的環境法律基本上是僅強調環境義務、不要環境權的法律，這種不要環境權的環境法律數量雖然越來越多，但其有效性卻沒有明顯提高，我國的環境質量不僅未見明顯好轉，在某些方面還有日趨惡化的趨勢。例如，2013年7月21日，中國氣象局氣候變化特別顧問、中國工程院院士丁一匯先生在生態文明貴陽國際論壇2013年年會PM2.5分論壇上指出，“從1961年至今，我國大氣能見度從最初的4-10km減小到2-4km，大約下降一半左右。”也就是說，近50年來我國霾日發生的頻率總體呈增加的趨勢，隨著霾日發生頻率的增加，大氣能見度明顯下降，全國平均能見度距離大致下降了一半左右，大氣污染呈現出區域性大氣復合污染不斷蔓延的趨勢。中國環境科學研究院副院長柴發合先生也指出，歷史上空氣污染最嚴重的倫敦，其PM2.5指標約在10微克/立方米至20微克/立方米，而北京在高峰期達到了90微克/立方米左右，廣州等城市也達到了50微克/立方米左右[9]。三十多年來，我國環保法律僅有公民環境保護義務條款、缺乏公民環境權條款的現實，成了我國公眾難以參與環境保護監督管理，難以有效維護自己的環境權利，無法以權利制約權力、以公民基本環境權利促進國家環境保護義務，難以發展公眾環境公益訴訟的主要法律原因。環境法治建設的實踐說明，在綜合性的環境法律中明確規定公民環境權，是從根本上糾轉我國現行環境法“重公民保護環境義務，輕公民享用環境權利”、“重規范企業環境責任，輕規范政府環境責任”、“對政府監督不力、公眾參與乏力、公益訴訟無門”等缺陷的基本途徑。正是基于上述認識，時任總理溫家寶強調：“保障人人享有平等的環境權利。人不僅有基本的政治、經濟和發展權利，還應當有基本的環境權利，有權獲得良好的生活環境，有權不遭受污染的危害，有權參與對影響環境行為的監督管理。要提高公民的環境權利意識和責任意識，加強對公民環境權利的保障，以更加合理地利用環境，更加自覺地保護環境，為可持續發展注入強大而持久的動力。”《在斯德哥爾摩+40可持續發展伙伴論壇上的講話》（中華人民共和國國務院總理溫家寶，2012年4月25日），新華社斯德哥爾摩2012年4月25日電，人民網-《人民日報》2012年4月26日。 我國環境保護部部長周生賢也多次強調指出：“享有良好的生態環境是人民群眾的基本權利，是政府應當提供的基本公共服務。”參見：周生賢.推進生態文明 建設美麗中國──在中國環境與發展國際合作委員會2012年年會上的講話[N].中國環境報，2012-12-14（01）；周生賢. 建設美麗中國 走向社會主義生態文明新時代——在中國生態文明研究與促進會第二屆（珠海）年會上的講話[EB/OL]. （2012-12-01）[2012-12-03].http：//www.gov.cn/gzdt/2012-12/03/content_2281328.htm.

重視和突出環境權是環境資源法律、生態文明法治建設和環境資源法學的內在要求和根本需求。著名國際法學家、憲法學家、美國哥倫比亞大學教授路易斯·亨金曾在《權利的時代》一書的前言中指出

：“人權是我們時代的觀念……我們的時代是權利的時代。”[10]我國法理學家張文顯、姚建宗指出，“回顧和反思改革開放以來我國的權利研究，可以分為四個階段：突破階級斗爭為綱的理論范式；確立權利和義務作為法學基本范疇的地位；確立權利作為法學基石范疇（權利為本位）；權利本位范式的形成及其廣泛運用”；“我們的時代是一個邁向權利的時代，是一個權利備受關注和尊重的時代，是一個權利話語越來越彰顯和張揚的時代”[11]。權利概念理論認為，法律的最一般概念是權利，權利本位是法律結構的基本原則。大陸法系的多數學者，尤其是近代以來的學者，認為權利概念是實在法律的最一般概念，即在法律結構中，權利概念占據最根本的、初始的位置，其他一切法律概念都是從權利概念這里出發的，整個法律概念體系因此建立在權利概念之上。德國哲學家、法學家萊布尼茨（1646-1716年）最早提出：“法學者，權利之學也。”此后，康德也以副標題的形式，將其1797年出版的主要法學理論著作《法的形而上學原理》稱作“權利的科學”。“對于法律上的義務人來說，卻始終強制地存在一個權利人……在法律領域中，一個人的義務總是以他人的權利為緣由。權利概念，而不是義務概念，是法律思想的起點。”Gustav Radbruch，Einfuebrung in die Rechtswissenschaft，S.75. 拉德布魯赫的上述看法代表了歐洲大陸主流學說尤其是德國學說對于權利概念享有最基礎地位的看法。民法、物權法和知識產權法等法律，正是由于明確了物權、債權、人格權、身份權、知識產權等權利，才將對人身、財產和知識產權的保護上升到法律保護的最高高度。

正如權利對法律、法治建設和法學的極端重要性不言而喻一樣，環境權對法律、法治建設和法學的極端重要性也是不言而喻。但是，在我國現行幾十部環境資源生態法律中，卻找不到一項能夠“提得出、喊得響、用得上”的具有環境資源法律特點的環境權利，公眾（一切個人和單位）的環境權更找不到蹤影，這不僅是我國環境資源法律體系和環境資源法治建設的遺憾，也是我國環境資源法學工作者的遺憾。如果綜合性的環境法律明確規定了環境權，會將對環境的保護上升到法律保護的最高度。

改革開放三十多年來，中國取得了巨大成就，2011年國內生產總值達到47.3萬億元，經濟總量雄居世界第二位，但是，環境資源污染破壞形勢卻一直非常嚴峻。環境法治觀念、環境權意識的缺失以及環境資源法律制度的落后和低效是環境資源生態問題嚴重的法律原因。面對嚴峻的環境、資源和生態形勢，一貫強調環境義務、忽視環境權利的環境法律由于缺乏基本環境權利去引導我國環境資源生態保護建立長效機制、政府責任制度和問責制度、公眾參與環境決策和監督制度、環境公益訴訟制度，難以發揮法律的強制、震懾和保障作用，難以扭轉環境保護“守法成本高、違法成本低”、“環境法治失靈”的頑疾。“面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢”，為了“從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢”，黨的十八大把生態文明建設擺在社會主義建設總體布局、五位一體和突出地位的高度，確立了“大力推進生態文明建設”、“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”的戰略、目標和任務，對包括修改《環境保護法》在內的環境資源法治建設提出了新的、高的要求。但現行《環境保護法》（1989年）和目前的《草案》沒有明確規定環境權這一重要法律權利，不能滿足生態文明建設的需要。《環境保護法修正案草稿》對《環境保護法》在環境資源法律體系中的位置定位不清，沒有厘清環境保護綜合性法律與環境保護單行法、政策型法律和控制型法律的關系。《環境保護法》作為環境保護領域的綜合性法律，調整的是環境保護領域具有全局性、總體性的重大問題，應當對環境保護的基本原則以及共通性的基本制度作出規定。但“征求意見稿”卻將它定位為與其他單行法律沒有區別的單行法律，規定了很多應當由行政法規或者部門規章規定的內容。 我們應該根據和全面貫徹“十八大”關于“大力推進生態文明建設”的論述和精神，明確1989年《環境保護法》修改的指導思想、法律定位、目標任務以及修改的重點和主要內容，制定一部確認環境權、能夠有效促進和保障生態文明建設的、綜合性的環境法律，從根本上糾轉環境質量繼續惡化的趨勢、徹底根治環境污染和生態破壞的頑疾。

（三）環境權對于維護公眾的環境利益、建立政府環境責任制度和發展環境公益訴訟的意義和作用

第一，環境權是維護公眾環境利益的法律基礎和依據。在法治社會和權利本位的語境中，環境權入法，特別是規定公民（個人、自然人）環境權，是使公民環境權益得到保障的前提條件，這不僅可以彰顯我國綜合性環境法律是“保護人民切身利益的法、是關乎民生的法、維護公民基本權利的法、依靠公眾參與和公民訴訟以保護環境的法”這一亮點，而且可以向世界昭示我國積極保障人權和承擔保護環境責任的積極態度。公眾環境權可以進一步具體化為清潔空氣權、清潔水權、眺望權、日照權、通風權、采光權、享受自然風光權等；人們只有生活在清潔、健康的環境中，才能過上安全、有尊嚴、幸福的生活。通俗地說，環境保護是有關民生的大事，環境權是有關人們切身利益的權利，維護環境權就是維護老百姓呼新鮮的空氣、喝干凈的水、吃無污染的食品的基本權利；人們只有看得見碧海、藍天、青山、綠水，感受到天人合一、人與自然和諧的氛圍和境地，才算過上安全的、有尊嚴的和心身愉悅的生活。規定公眾環境權，是保障和改善民生和環境質量水平的需要，是提高公眾生態物質文化生活水平、促進人的全面發展的需要，是“努力讓人民過上更好生活”的需要。在綜合性的環境法律中明確規定公民環境權，可以為其他單行的環境法律法規進一步具體規定公民水環境權（如親水權、清潔水權等）、大氣環境權（如凈空權、清潔空氣權、通風權等）、寧靜權、眺望權、采光權、享受自然風光權等權利奠定法律基礎。公眾是環境保護和生態文明建設的主力軍，權利意味著利益和收益，規定公眾環境權有利于從利益角度調動公眾防治環境污染破壞、保護和改善環境、推進生態文明建設的主動性、積極性和創造性。

第二，規定環境權，有利于公眾參與環境保護和生態治理，從根本上確立國家環境保護的義務、提高政府環境管理的效率，有利于將我國現行的“環保靠政府、輕公眾”的管理模式轉變為“政府主導和公眾參與相結合”的合作模式；有利于“加強政府責任和責任監督”，從根本上建立健全政府環境責任制和政府環境責任問責制。在我國現行體制下，環境保護主要靠政府，政府不依法履行環境保護職責和缺乏責任監督機制，是目前我國環境保護法律法規數量較多但有效性不足的主要原因。公民環境權是國家擔當環境管理職責、保障環境公共產品供應的法律依據。只有明確規定公民環境權，不斷強化對公眾環境權的保護，形成以公眾環境權制約政府公權力和公眾參與的法律基礎，才能有效地促進政府依法履行環境保護職責，加強政府環境責任、環境責任監督和環境責任問責制度。公民常常是污染破壞環境行為的最直接、最及時、最廣泛、最有效的監控者，只有明確規定公眾的環境權，公眾才能運用法律權利這種“上方寶劍”和法律武器，有力抵制個人私權和企業私權對公眾環境利益的侵犯，有效減少、對抗和制止污染破壞環境、資源、生態的行為。在綜合性的環境法律中

規定環境權及與此密切相關的環境公益訴訟等內容，可以從根本上提高環境法的剛性、硬性、強制性、有效性和權威性，改變1989年《環境保護法》被稱為宣傳口號、有效性不足的“軟法”狀態，從而有效地促進我國的環境保護工作及其環境法治建設可持續發展。

第三，環境權是環境法的一個核心問題，也是環境立法、執法和司法的基礎。對1989年《環境保護法》的修改，應該抓住關鍵、突出重點，這一關鍵或重點就是確認環境權特別是公民的環境權。規定公眾環境權，可以為公眾其他環境權利奠定扎實的基本權利基礎，并全面帶動環境法治建設。例如，公眾環境權為公眾依法享有環境知情權以及環境參與權和環境監督管理權，以及當其環境權受到侵害時尋求法律救濟的環境訴訟權，提供了主權、原權的權利依據。從公眾環境權這一主權、原權可以派生出環境信息知情權、環境參與權、環境請求權和環境訴訟權等從權、附屬權利和程序性權利。公眾要實現其環境權，就必須掌握有關環境信息，參與有關環境決策、管理和監督。明確規定了公眾的環境權，可以為公眾獲取環境信息的環境知情權，公眾參與環境決策、管理和監督的參與權，創造條件、鋪平道路。只有在法律中規定了實體性的公眾環境權，作為程序性權利的公眾參與權才能具有更大的權利效力，才有更大的制度意義和權利價值。從維護和實現公民環境權出發，公民應該有環境保護方面的建議權、申請權、檢舉權、控告權和公益環境訴訟權及法律規定的其他權利。為了維護和保障上述各項權利，需要建立健全相關法律制度，包括與公眾的重大切身利益密切相關的環境決策聽證制度、公民參與環境影響評價制度等，這有利于全面加強我國的環境資源生態法制建設。

在我國以往的環境法治建設中，政府環境責任制度和問責制度的建設之所以困難重重，公眾參與環境決策和環境監督制度的建設之所以阻力重重，人民法院等司法機關之所以未能發揮其應有的作用，環境公益訴訟制度的建設之所以步履艱難，其中一個重要原因是沒有在理論上搞懂環境權、在法律中確認環境權。明確了環境權，也就意味著從法律權利角度厘清了環境資源生態法與民法物權法、行政法和社會法的界限例如，目前我國《物權法》和《侵權責任法》等民事法律都沒有承認或者明確規定公民環境權，這是由傳統民法、物權法僅保護“排他性的私權”這一基本特征決定的。我國《物權法》（2007年）第2條明確規定，物權“是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利，包括所有權、用益物權和擔保物權”。所謂“直接支配和排他的權利”就是指，“物權是直接支配特定物并具有排他性的財產權。簡而言之，物權就是對物的排他支配權。”但是，公眾（公民）環境權是公眾（公民）對自然環境、自然資源這種公眾共用物的非排他性使用權利，它不是“排他性的私權”，不可能由民法、物權法來承認和規定。 ，厘清了環境與《物權法》中“物”區別，環境這種公眾共用物與行政法中的公共利益（公共物品、公物）的區別，環境權與傳統的人身權和財產權的區別，環境權與物權、行政管理權的區別，環境損害與因環境污染所導致的人身損害和財產損害的區別，環境權訴訟與人身權、財產權訴訟的區別，環境公益訴訟與傳統民事訴訟（即私權訴訟）、行政訴訟（行政相對人對作出具體行政行為的行政機關提起的訴訟）的區別。明確規定公民環境權，有利于建立健全一整套富于環境法特色的環境法律規范和環境法律制度，如公眾參與環境決策和環境監督的制度，環境損害預防、修復和賠償制度，生態補償制度，環境公益訴訟制度（包括環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟制度）等。例如，環境公益訴訟是實現環境權的主要途徑，是環境權受到侵犯時的司法救濟手段。一般認為，所謂環境公益訴訟，是指對侵犯公共環境利益（簡稱環境公益）所提起的訴訟。所謂公共環境利益，或者說公共環境利益的載體，就是指作為公眾共用物的環境。侵犯公共環境利益，就是侵犯公眾的環境權，或者倒過來說，侵犯公眾環境權就是侵犯公共環境利益，因為環境權的客體就是作為公眾共用物的環境。環境公益訴訟實際上就是侵犯環境權的訴訟，就是基于公眾環境權的訴訟；公民為了維護其環境權而提起環境公益訴訟，就是為了保護作為公眾共用物的環境而提起訴訟。如果法律沒有明確規定環境權，沒有權利就沒有救濟（即有權利才有救濟），失去權利基礎的環境公益訴訟就很容易受到貶損甚至攻擊，公眾（包括公民、組織或單位）就沒有提起環境公益訴訟的資格，這就是目前我國某些專家、學者和官員極力反對環境公益訴訟特別是反對公民和環保組織成為公益訴訟原告的法律根源。筆者需要提醒大家注意的是，即使法律規定了環境權，公眾（公民和環保組織）也不能基于環境權被侵犯而提起訴訟，這里的訴訟是指基于私權被侵犯而提起的訴訟即傳統的民事訴訟和行政訴訟，而不是公益訴訟。因為在某些法學家的字典中，所謂訴訟就是指基于私權被侵犯而提起的訴訟即傳統的民事訴訟和行政訴訟，即他們并不承認“公益訴訟”。環境公益訴訟是隨著環保時代的來臨而興起的一種新型訴訟。 明確了環境權，困擾我國環境公益訴訟原告范圍的爭論等問題就會迎刃而解；法律規定了環境權，環境公益訴訟就有了順利發展的權利基礎。從“一切單位和個人有享用清潔、健康的環境的權利”這一環境權概念出發，就會順理成章地得出，“所涉公眾”《在環境領域獲得信息、公眾參與決策和訴諸司法的公約》（1998年）的第2條“定義”之5規定：“所涉公眾指正在受或可能受環境決策影響或在環境決策中有自己利益的公眾，為本定義的目的倡導環境保護并符合本國法律之下任何相關要求的非政府組織應視為有自己的利益。” 即與環境污染和生態破壞有關的一切單位和個人（或一切自然人、法人和組織）都可以成為環境公益訴訟的原告，都可以提出環境公益訴訟。由于環境是一種公眾共用物，一切自然人和組織都很容易達到或滿足“所涉公眾”的標準和條件。本來，自譽為代表公共利益（或公眾利益）的國家機關特別是政府（包括所屬政府各行政主管部門）在面臨公共環境利益（或作為公眾共用物的環境）受到侵犯的情況時，應該采取各種措施維護公共環境利益（即保護作為公眾共用物的環境），在行政措施不能解決問題時，應該主動提起環境公益訴訟即尋求司法救濟。但是，在現實生活中，國家機關特別是政府（包括所屬政府各行政主管部門）也具有“經濟人”的性質，也有自己的特定利益、專門利益，某些地方政府或者其所屬行政機關甚至與污染環境、破壞生態的企業“捆綁”在一起，他們往往不愿意為了公眾（不特定多數人）的共同利益而提起環境公益訴訟，而且有時他們本身就是侵犯公眾（不特定多數人）利益的責任人。在這種情況下，公民、環保組織和其他單位為了維護其環境權即環境公益而提起環境公益訴訟，就有了正當性（包括必要性、重要性、合法律性、可行性和有效性）。因此，綜合性的環境法律即《環境保護法》應該明確規定公眾環境權，積極促進和發展環境公益訴訟，這是由環境權需要國家履行環保義務和環境公益訴訟的內在邏輯所決定的。ML

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本文責任編輯：邵 海