地方政府旅游經濟行為解析：一個概念性模型

司馬志

摘要：地方政府是中國旅游業發展的關鍵主體之一，對其行為活動與行為模式的探索性研究是更好發揮政府主導作用，促進旅游業發展績效提升的迫切要求。本文從雙變量維度出發考察地方政府的旅游經濟活動，聚焦于政府間博弈的“討價還價”與橫向多主體協作的“機會主義”行為，解析其多種代表性行為，推導出包括五種典型行為模式的概念性模型，旨在對中國地方政府的一般性行為模式及其演變路徑做出總體判斷。

關鍵詞：中國地方政府；行為模型；服從與抗衡；機會主義

中圖分類號：F59 文獻標識碼：B

地方政府在中國經濟轉型的制度變遷及中國旅游業發展中扮演了不可或缺的重要角色，深刻地影響了中國旅游產業發展績效。目前，學界對政府主導型旅游發展戰略基本形成了共識，但對政府干預市場運作的范圍、程度和方式仍存在爭議。特別是對地方政府旅游經濟行為的方式復雜性、地區差別性、階段變異性，及其產生原因與影響缺乏足夠的認識。本文試圖從兩個角度分析地方政府旅游經濟行為的一般特征，即與上級政府之間的縱向行為，與本地區內外的政府、企業、個人之間的互動行為。在此基礎上，本文運用解釋社會學中的建構主義范式方法，構建一個統一的地方政府旅游經濟行為的概念模型，并對我國地方政府行為模式及其演變做出總體判斷。

一、行為激勵與目標函數

本文采用一種廣義的地方政府概念界定，將地方政府視作中央政府的對稱①。基于個人主義和功利主義假設[1]，本文中的地方政府被視作在既定約束條件下追求自身利益最大化的理性經濟人。這意味著地方政府的行為選擇勢必有理性的計算與權衡，并受到某些內在偏好與外在約束的制約。本文將地方政府的利益訴求判定為兩個主要方面：一是本地區社會經濟發展的繁榮與進步；二是官員追求政績的滿足和需要，這構成了地方政府介入旅游經濟的基本行為目標。由于旅游經濟僅僅是地方政府事務的一部分，其行為目標函數也就有更具體的內容。

首先，出于繁榮地區經濟的利益目標，地方政府會選擇那些GDP貢獻潛力大的產業，力圖借此達到財政收入增長與政績實現的目標，這一利益目標對旅游業的包容程度，主要取決于旅游業對本地經濟增長的重要性程度。其次，地方政府的旅游經濟行為受到晉升激勵的政績目標約束，地方官員不僅關心其任期內本地旅游業經濟效益的實現程度，更關心自身利益的最大化實現，比如上級與中央的嘉獎、職位升遷、相應的物質利益回報。

本文具體地現將地方政府的行為目標作如下分類設定：目標S代表本地區社會公共利益，目標I代表旅游業發展的收益，目標P代表地方官員的個人利益。將圖1中的圖（a）和圖（b）加以組合，就得到了圖（c）所描述的整體目標函數。其中的“SIP”部分具有最高的利益相容性，在這個目標領域內行事的地方政府，體現了社會、個人與旅游業三個層面的共同利益。三者重疊的面積越大，即SIP部分越大，越能體現出政府行為的有效性；反之，則表明至少有一層面的目標利益將受損②。

除了以上目標函數的約束地方政府行為，還存在其他客觀的外部約束條件，主要有四個：第一，決策程序與規則的約束，表現為被動的行政服從和主動的討價還價，前者來自中央政府與上級政府的行政指令或決策、“建議”、“批評”，后者表現為源自權力軟約束下的向上“游說”、“索取”、“抗衡”。第二，制度約束，是指某個時間范圍內的制度供給及其邊際調整，既包括國家基本政治、經濟制度的客觀約束，也包括意識形態層面的具有一定“頑固性”的制度偏好，后者往往導致主體行為方式具有一定的慣性，進而帶來制度調整效應的滯后性。第三，“用腳投票”，地域流動性給地方政府一些警示：必須盡可能保證投資者的正當權益，否則他們可能向有更高收益率的地區遷移，不僅個人能夠離去，而且其他要素（如資本）也將會被轉移[2]。第四，知識與信息的不完全。對中國旅游經濟研究有意義的關鍵，是那些行為激勵下具有共性的（或者主導性的）地方政府行為特征，以及其階段性差異。這種行為共性與階段變異性，成為構建地方政府行為模型的主要依據，并使人們能更清晰地解析現實中的具體行為，解釋地方政府對旅游業的一般效應。

二、縱向服從與抗衡：替代、要價與議價

所謂地方政府的縱向行為，是指其在科層的行政層級網絡中，與中央政府（或上級政府）之間的博弈活動。作為一種行為假設，絕對的服從與完全的抗衡處于地方政府行為的兩個極端，但這兩類情形在現實中不存在，分析重點是其間可能的行為。

從“服從”的角度看，縱向的行政權力鏈條大致上規范了各級政府的權責關系，地方政府只能在其權項與權限范圍內行事，超過權力的事項要服從于更高權力的中央或上級政府。更具體地，自上而下的成文制度（包括法規）、工作指示，甚至所謂的“長官意志”，都要求得到服從或執行。如中國憲法規定的大多數產權歸屬國家的自然與人文旅游資源，地方便無權將其私有化；上級政府已經規劃定性的風景區周邊的基本農田，地方不能未經法定程序便私自進行旅游開發；個人主義的“迎合性服從”，努力迎合有任免權的上級領導在本地大搞旅游廣場之類的“面子工程”，等等。

與“服從”相對地，地方政府也經常表現出某種程度的經濟“抗衡”行為。基于轄區的本位主義激勵，對某項自上而下的指令（或某項制度、政策），地方政府在權衡自身利弊后，做出是否服從以及多大程度上服從的決定。對作決策的地方官員來說，如果“服從”對本地旅游業發展不利，又或者損害了其私利，決策者就很可能采取某種消極、或積極的“抗衡”行動。因為權力軟約束與非嚴格程序化的決策機制[3]，使得監督地方政府是否服從、服從程度的交易費用很高，地方官員被發現而受到懲罰的風險相對較小，這給地方政府留下了“抗衡”的空間。

在所有可能偏離“服從”軌道的“抗衡”行為中可以基本劃分為兩大類，即消極的“替代性服從”與積極的“討價還價”。前者是有限度的服從，實踐中表現為多種形式③，但不論何種形式，重點是“避重就輕”或“避實就虛”地間接“抗衡”以盡量“避害”，因而替代性服從在本質上是消極的。所謂積極的“抗衡”和“討價還價”也并非純粹的“對抗”，而是指主動積極地與中央（或上級）政府在收益權（稅收分享比例）、制度創新權（優惠政策）、資源控制與使用權等多個方面進行“要價”和“議價”，試圖撤銷、調整對己不利的政策、指令，或者索取于己有利的（新的）特殊政策或制度支持，當然也包括來自上級的物質資源支持。這種主觀能動性主要受到“趨利”動機影響，能夠及時把握中央政府制度供給的意圖與允許的范圍，往往是“獲利最多的地方政府”[4]。重要的是這些獲利的地方政府具有很大的示范效應，其他地方政府紛紛學步，向中央進行制度索取的要價意愿越來越高。

進一步地要更深入地了解不同形式的“抗衡”行為的決定機制，就要知道地方政府如何判定“利害”，或者說是何種“利害”決定了地方政府在“替代性服從”與“討價還價”間進行選擇。按照本文提出的行為目標函數，地方政府的縱向行為主要取決于旅游業對地區經濟潛在貢獻的大小。從這個目標出發，決定并實現旅游業潛在收益的客觀因素，將通過影響地方政府的預期而限定其行為選擇④。本文梳理和歸納了中國地方政府縱向旅游經濟行為的主要類別，見表1。

三、橫向機會主義 ⑤： 競賽、競爭與合作

橫向行為同樣受到旅游業收益目標的約束，主要體現了本地區經濟發展的要求，并內含了地方政府官員追求政績的個人利益。快速膨脹的旅游市場需求，以及旅游發展條件的高度不確定性，都促成了地方政府積極尋求機遇以加快實現地方旅游業的潛在收益，其行為具有明顯的機會主義動機。對機會利用的不同程度，反映了地方政府行為的戰略性程度，體現于兩類極端行為之間，即高度機會主義動機下的戰略行為和帶有消極主義特征的短期行為。

機會主義行為的外在表征是競爭與合作，二者的差異既體現在不同地方政府間的行為表現上，反映出地區旅游經濟的橫向差異，也體現在同一地方政府在不同時期的行為模式轉變，反映了不同時期自身機會約束的縱向變化。從地區利益的角度看，合作是為了更好地競爭，為了更好地發揮本地的比較競爭優勢，本質上都是“政治錦標賽”[5]利益驅使下的地區競爭。

在旅游業發展的初期，旅游市場需求急劇增加；與此相較而言，各地普遍面臨的是供給總量不足與結構失衡（如住宿設施嚴重匱乏）的雙重矛盾約束。因而地方政府最初的主要行為激勵，就必然是強烈的投資擴張沖動，以資本競爭為主要特征之一的地區間競爭在全國范圍內廣泛存在。在各地有限的資金約束下，除了縱向的資本索取以及國家計劃的直接投資外，地方政府不遺余力地推動地方上的個人、社會、集體以及地方財政資金投向旅游建設領域。然而這只是杯水車薪，地方政府將更多的注意力轉向境外、區域外資金，并通過稅收優惠、土地出讓等多種投資激勵積極開展招商引資。由于項目建設的資本需求被地方政府放在第一位，不可避免地帶來大量盲目開發、重復建設問題，在促進旅游供給增加的同時，也加劇了地方間的低水平同質競爭。隨著市場競爭的效率導向作用進一步強化，地方政府和投資方更趨理性，盡管爭奪資本的意愿并未消減（事實上對優質規模資本的競爭更趨激烈），但行為方式已經有所轉變，通過制定旅游發展戰略、地方旅游規劃，向投資者傳遞本地旅游資源的差異化優勢以及良好的投資前景信號，越來越多地成為招商引資的重要手段。

在旅游企業經營層面，地方政府同樣深刻地影響著轄區內外企業之間的競爭關系，這種影響主要是通過受其控制的國有企業行為傳導至市場的。一方面，對本地企業、尤其是對國有企業提供地方保護，盡可能將轄區范圍外的競爭者堵在“門外”，比如旅行社的組團業務；另一方面，對國有企業提供多種可能的補貼，包括貸款免息、融資擔保、地租和利益等部分收益權的放棄，從而導致相當一批低效率國企長期存留市場，進而帶來在供大于求狀況下的資產存量調整的長期困難。諸如此類的地方政府行為，或者是出于對再就業與社會保障的擔憂，或者是不甘放棄既得的權益，如對企業的控制權欲、能帶來實質性收入的可支配收益權。這種出于特定利益的不公平競爭，不僅壓制了國有企業的效率改善激勵，還在事實上妨礙和限制了市場自由競爭。

地區間對資源爭奪的零和競爭博弈持續進行，其結果是不斷使地方政府獲得了新的知識與信息，他們逐步意識到目的地營銷與區域合作的重要性。在本地范圍內，地方政府開始聯合本地旅游企業整合促銷，以謀求目的地旅游的品牌競爭優勢。由于區域經濟一體化進程與旅游業相互依存特征的結構性矛盾的銳化，市場對旅游要素空間結構的進一步整合提出了迫切需要，地區間的合作也越來越被地方政府重視，其形式既可能是關于某一產品或目的地的聯合促銷，也可能是跨區域的旅游發展戰略制定、交通基礎設施的共同推進與建設、戰略伙伴關系締結、價格聯盟以及全方位的銷售網絡合作，等等。本文歸納和整理了地方政府橫向行為的主要類型與具體行為活動，如表2所示。

四、模型構建

本文利用兩個維度構建地方政府旅游經濟行為一般假定模型：（1）基于自上而下的行政，服從與自下而上的討價還價兩種縱向行為的水平；（2）與轄區內外利益主體的橫向行為，在此基礎上才有可能在一個統一的行為模型中對各種可能的地方政府旅游經濟行為組合（模式）加以界定與分析。圖2描述了5種可能的雙變量組合情形，分別代表若干不同類型或風格的行為模式。

圖2 地方政府旅游經濟行為模型

1“自我節制型”地方政府。位于圖2的左下方，與向上的縱向參與者的主動博弈行為很少，有限的活動也往往是被動的行政服從；而對潛在的外部機會，也表現出較大的消極性，與轄區內外的旅游行為主體，都較少有橫向的互動。從縱向看，地方政府表現出這種行為傾向，也許是因為地方的主要官員偏好一種不受干擾的、相對獨立的政治活動空間，從而力圖盡可能地減少與上級政府之間不必要的往來。然而這種推論并不十分可靠，或者說還需要另一個約束條件同時成立，即由當地旅游資源和發展條件決定的旅游業收益要足夠低。當旅游業在地方經濟中并非處于重要地位時（雖然旅游收益可能較佳），地方政府更沒有積極主導旅游發展的動力。這種類型的地方政府往往僅維持最低限度的與旅游業有關的行政服從，甚至可能出現不同程度的替代性服從，以降低其在旅游業領域的行政支出。

2“保守索取型”地方政府，本質上仍是一個縱向模式，位于圖2的左上端。在其行為模式中，把握和利用機會的橫向戰略性行為仍然極少，但向上級政府和中央索取資源或政策的意愿和行為大大增加。該模式有兩個假定的前提條件，即具備較好的旅游資源稟賦條件，并且相關的旅游發展要素條件極度匱乏。前者很可能極大地激勵了地方政府發展旅游的意愿，尤其是在那些工業基礎薄弱的落后地區，而后者則表明當地所能利用的市場資源空間極其狹窄。因此，在旅游業起步階段以投資建設為主要目標的時期，為了獲取旅游發展的原始資本，地方政府不得不訴諸自己所習慣的“計劃內”行為方式，并長期受到“等、靠、要” 思維的支配。

3“自治自足型”地方政府。位于圖2的右下端，是在橫向行為層面與“節制型”地方政府相對的另一個極端。在此行為模式中，地方政府對本地旅游業發展表現出很強的自主性，除了最低限度的行政服從，希望來自上級的行政干擾盡可能的少。這部分是因為一旦縱向索取行為越多，由此所產生的“游說”、“規勸”成本，以及自上而下的命令、監督、指導所引致的行政服從、替代與抗衡的摩擦成本等構成的總交易費用也越高。

地方政府在此模型中之所以稱為“自治自足型”，是因為旅游發展所依賴的當地社會經濟發展水平較高，即便不依靠上級支持，市場也能自發地供應旅游發展所需資本，并取得令地方政府較為“滿足”的旅游業績效。然而，市場化程度越高也意味著更多具有自身運行目標的旅游私人部門參與，由此而生的網絡化環境對地方政府的行為有著根本性的約束。在高度互動的過程中，參與者的偏好改變不可預測，而參與各方均可能擁有完成某個特定任務的不同類型的技術與資源，這種日益復雜的共生關系依賴一種所謂的“共同決策”和“集體執行”[6]。因此，客觀上要求地方政府的旅游管理職能必須轉變，基于合作的橫向協調活動便成為其主要的旅游經濟行為方式。地方政府逐步退出市場競爭性領域，把注意力主要放在“市場失靈”、結構調整、產業升級等事務上；同時，只要能維持令人滿意的旅游經濟發展速度，地方政府就會將謀取最大的旅游乘數效應當作首要目標，以更好地服務于當地社會經濟的全面發展，這是其戰略或政策制定的重心所在。

4 “轄區競賽型”與“轄區競合型”地方政府。處于以上三種模式之間的是更常見的情形，通過尋找機會以及積極地與上級縱向參與者討價還價，并和橫向參與者廣泛協作，地方政府盡可能地利用其復雜治理環境下的多種機會，地方政府也可以是在不定期地與橫向參與者協作的同時，偶爾與縱向參與者討價還價。筆者稱其為“競賽型”和“競合型”。其行為既有在行政等級鏈條中的縱向博弈，也在橫向上與其他地方政府、企業、組織展開適量競爭與協作。相對于以上三種極端模式很難對兩者的邊界進行更精確的描述和界定，因為這兩類地方政府的行為似乎“無所不包”。無論是“競賽型”還是“競合型”，暗含的一個共同假定是旅游業在本地經濟發展中具有較重要的意義，兩者的區別主要體現在行為所反映的政府角色與職能的差異上。

無論在縱向還是橫向上，“競賽型”地方政府行為的原始沖動，主要來自對資金和項目的極度渴求。地方首先會自然地希望獲取上級政府和中央的資金援助，各地在縱向上展開激烈爭奪，使自上而下的計劃內資金變得日益稀缺，大部分旅游建設資金還必須得從轄區內外、甚至境外多渠道地籌集。地方政府在旅游發展初期的角色與職能，便主要表現為投資主導。這種具有重復建設特征的投資性行為表現在旅游業上，從全國范圍的角度看，一方面極大地擴張了旅游供給，另一方面在事實上形成了地區間低水平同質競爭的基本格局。

相對于旅游需求異化的深度和速度，各地旅游供給的調整明顯缺乏彈性，帶來各種各樣的問題，從而引致地方政府行為的轉變。第一，各地必須加快產品的差異化與設施升級，才可能在競爭中獲取更大的利潤空間，這對資金規模和經營能力都提出了更高的要求，而逐步理性的社會資本供給往往要求更良好的投資環境（如基礎設施條件、政策優惠等）。為此，各地政府縱向索取的性質，就必然以尋求資金或項目為主，逐漸轉到追求權限為主，如特殊政策、政策自主權等。第二，地方政府也越來越多地參與本地旅游企業的經營協調，試圖緩解旅游業要素之間的結構性矛盾。第三，需求導向觀念的深化，促使政府在供給管理的同時也逐步重視旅游需求管理，目的地整體營銷作為一項重要任務被列入地方政府工作計劃，并在其旅游預算中逐年增加。第四，一些處在區域一體化程度較高的地方，不得不在高度網絡化的社會經濟環境中與多種利益主體展開協作，包括與縱向行政鏈條之外的其他地方政府、區域性旅游（集團）、配套與支持企業、智力機構、目標客源城市或群體。

五、結論與展望

從全國范圍來看，在改革開放后的30年中，中國地方政府的行為模型主要表現為“節制型”、“競賽型”和“競合型”三種。從地方政府的層級來看，在同一時期，越是下級層的縣級地方政府（或是同等級別的），主要表現出明顯的“競賽”行為傾向，而“合作”性則主要體現于地級、省市級地方政府行為中，并隨政府級別提高而有所增強。動態地看，特定地方政府的行為模式隨著縱橫環境的變化而更新，并大致遵循著從“節制型”向“競賽型”和“競合型”逐步演進的規律。

在時間節點上，也可對全國范圍內占主導性的地方政府行為模式，作出一個基本判斷，分三個階段：即1985年以前的“節制型”主導；此后近15年的“競賽型”主導；21世紀初期開始的以“競賽型”為主、“競合型”為輔的共存格局，這種軌跡在圖2中表現為自左下區間向右上演變的趨勢。

從具體的行為方式來看，尋求資金與項目始終在地方政府行為中占據支配性地位，盡管具體的行為方式和手段上有所變化，并且在各地也有一定差異，各地開始逐步重視地方性的旅游宏觀戰略制定，這里當然有結構合理化與差異化競爭的內在要求，并體現了地方政府對投資流向進行引導調控的一定程度的理性提升，但多數地方旅游戰略、規劃仍可以視為類似“招商引資說明書”這樣一種政策工具在使用。從這個意義上講，地方政府行為的投資擴張本質仍然是高度一致的。

另外，地方政府在21世紀后的行為出現了新的調整，在打破“地方保護”與“行政性市場分割”、實現區域市場一體化、協作化的方面，表現出更高的戰略性。這類行為一般與兩個特征相聯系：其一，與地方政府的層級正相關，因為廣泛協作的需要有較高權限的行政資源支持；其二，與旅游經濟或區域經濟發達程度正相關。一方面，旅游經濟越發達，其增長方式也越來越依賴于不斷擴大的市場協調，因為原來地方保護下的行政分割性市場所帶來的成本收益結構開始倒掛；另一方面，區域經濟越發達，該區域內的地方政府的市場協作意識與能力也相對越強，從而為區域旅游戰略性合作的成功實踐提供了必要的知識支持。從全國范圍來看，中國大多數地區及地方政府實際上并不具備以上條件，區域合作戰略與政策制定在地方政府行為中仍不占主導性地位。

必須承認，進一步的研究需要通過具體的細化指標，對行為模式進行量化區分與檢驗。作為探索性研究，本文所假定的幾種行為模型之間的邊界并不足夠清晰，但如果將其理解為行為分析的一個概念性工具，那么它確實提供了一個有益的視角。按照假定，“競賽型”與“競合型”是有著更具現實意義的兩類模型，二者之間并沒有明確的邊界，而是一種連續的行為過程。地方政府在目標函數中的競爭與合作行為關系及其變化，取決于某些制度的、市場的約束條件及其組合的變化。其意義在于可能將地方政府行為與特定時期的結構性約束聯系起來，在一定程度上揭示出轉軌經濟中地方政府行為演變的軌跡，從而賦予中國旅游經濟研究較強的經驗分析價值。