環境影響評價制度存在的問題與改善的建議

李永良

區域環境評價的產生

環境問題一直是困擾著國際社會的全球性問題之一。環境問題普遍出現是由于人類過于片面的追求經濟發展，從而導致資源枯竭、污染加劇帶來的惡果。人類謀求發展必然帶來自然資源的消耗，同時也不可避免的對環境產生破壞。自20世紀中葉開始，隨著科學技術的飛速發展和世界經濟的迅速增長，人類改造自然的行為遍布全球，人類活動逐漸成為地球不能承受之重，環境問題也逐漸從地區性問題發展成為波及世界各國的全球性災難，出現了一系列引起國際社會關注的熱點問題。環境問題制約了人類的發展，開始逐漸受到重視。人類對于環境問題的認識也有一個過程，一開始人們覺得環境問題的出現是由于科技的不發達造成的，寄希望于科技進步來消滅環境問題。然而隨著科技的進步，老的問題解決的同時新的環境問題又擺在了人們面前，并且更復雜和棘手。人們逐漸意識到環境問題不僅是一個科技的問題，也是圍繞著政治、經濟、哲學等多方面的綜合體。基于這種觀念，國際社會在經濟、政治、科技、貿易等方面形成了廣泛的合作關系，期以通過多種手段和渠道來解決日益嚴重的環境污染，環境影響評價正是在這個背景下應運而生。

區域環境影響評價的類型

為了達到既定的目標和要求，依照評價的性質、行政區劃、區域類型、環境要素等，可以把REIA劃分成多種類型，與開發建設項目息息相關的常見類型有：

新經濟開發區環境影響評價。實行對外開放政策以來，我國在沿海省市開辟了一系列新經濟開發區。這些經濟區一般都有各自的經濟發展規劃，有的制定了區域環境規劃，因此，應該開展相應的區域環境影響評價。

現有城市發展的環境影響評價我國發展經濟的特點之一是：依托現有工業基地，以骨干企業為主體，利用它們的經濟基礎和技術優勢進行新建、擴建和技術改造，以擴大再生產，從而形成了許多以大型企業為主的老工業開發區（如東北老工業基地）。這些開發區的建設普遍都需制定相應的環境規劃，做好區域環境影響。

環境影響評價制度存在的問題

環境評價制度中政策環境影響評價的缺失。20世紀50年代的“大躍進”政策、80年代中后期提出的“大礦大開、小礦放開，有水快流，國家、集體和個人一起上”以及支持工業“十五小”、鄉鎮企業“遍地開花”等政策，所造成的環境污染和生態破壞問題至今仍然沒有完全消除，完整的戰略環境評價范圍應該包含政策、規劃和計劃，中國目前的環評實踐，沒有包含政策環境影響評價。由于政策是政府機構為實現一定歷史時期內的奮斗目標，所遵循的行動原則、完成的明確任務、實行的工作方式、采取的一般步驟和具體措施，具有權威性、強制性、全局性和長期性，由政策失誤所帶來的環境污染和生態破壞遠大于建設項目。因而政策環境影響評價應該是戰略環境影響評價的題中應有之義。

對環境影響評價制度的角色定位認識上還存在誤區。不管是廣大的公眾還是環境監管部門對環境影響評價制度還是存在一定的認識偏差。我國規劃環境影響評價是通過對規劃實施后可能產生的環境影響進行分類、預測和評價，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，將環境因素納入到決策過程中。規劃環境影響評價應對規劃起著“評判員”的作用，目的不是編制規劃，更不能用環評來代替規劃。

環境評價中公眾參與度低。公眾是一切工作的基礎，環境保護更加不能脫離群眾。就環境保護領域，公眾參與是指“公民有權通過一定的途徑參與一切與環境利益相關的活動，使得該項活動符合公眾的切身利益”，包括決策參與、過程參與和末端參與。目前，在我國的環境保護法律體系中，除了《環境影響評價法》對公眾參與做了一些制度性的規定外，其他法律都只是原則性“宣誓”，沒有使公眾參與落到實處。

環境評價審批機構設置不完善。建設項目的環境影響評價文件僅由環境保護行政主管部門審批，缺乏相應的監督和控制機制，這很有可能導致行政審批權力過大引起的腐敗問題。《環境影響評價法》第7條、第13條和第22條的相關規定表明，對規劃的編制機關和審批機關在某種意義上是重合的，這容易使政府為了地方、短期的目標而作出不利于環境保護甚至蒙混過關的行為，滋生腐敗，嚴重破壞環境，對人類造成重大損失。

不能實行完整的環境影響跟蹤評價。雖然近年來，中國關于戰略環境評價的研究和實踐取得了一些經驗，但尚缺乏一個包括環境評價及預測、決策實施、跟蹤評價及調整在內的完整的項目可供參考。宏觀決策的實施和環境影響跟蹤評價同步進行，可以積累戰略環境影響評價的經驗，可以及時彌補環境影響評價報告中環保措施的不足，解決決策實施中出現的生態環境問題。但是我們現在的環境影響評價制度往往不能包含完整的跟蹤評價，這使得有些環保政策前緊后松，使其現實效果大打折扣。

完善我國環境影響評價制度的建議

由于我國實行的中國特色經濟發展制度，這就使得我們不能直接照搬國外現成的模式，而應建立和形成一套具有中國特色的環境影響評價制度。針對我國現有環境影響評價制度中存在的問題，借鑒國外先進經驗，并結合我國的具體國情，本文從以下幾個方面提出完善我國環境影響評價制度的建議。

重視替代方案遵循擇優原則。國外經驗表明，替代方案是環境影響評價制度的重要組成部分。依美國環境政策法，替代方案是可以代替建議行動之目的的行動方案。科學決策遵循擇優原則，即通過對多個方案對比權衡，確定最佳選擇。環境評價制度作為一項決策綜合機制，其目的在于為決策者提供關于擬議行動及其各種替代方案的環境影響信息，從而使其能夠確定任何情況下在環境和社會經濟方面都是最佳的選擇方案，理應包含替代方案。

加深規劃環評的力度。從項目環評進入到戰略環評，標志著我國環境與資源立法步入到了一個新的階段。在環境影響評價中，指標用于衡量、表征、描述環境現狀，預測環境影響，比較不同可選方案的環境效應，跟蹤監測戰略行為實施后的環境質量的變化及其與環境目標之間的差值。評價指標是環境影響評價內容的定性與定量化表現形式，而評價方法是對指標進行分析、預測、得出評價結論的工具和手段，二者共同影響著環境影響評價的質量。而這兩方面正是目前環境影響評價的薄弱之處，指標體系的建立更需要在實踐中逐步完善。我國幅員遼闊，地域差異顯著，只能建立籠統而概括的通用指標，落實到具體地區時，應根據具體情況進行具體分析。因此，一方面，應通過組織優秀的環境影響評價專家和工作人員開展不同類型、不同層次、不同行業的環境影響評價實踐研究，

進一步開發適合國情及具有地方特色的方法學和指標體系。另一方面，通過加強國際交流與合作，借鑒發達國家的成功經驗，不斷充實和完善我國的環境影響評價評價指標體系。

重視民主決策作用，完善公眾參與制度。隨著我國民主法治建設的推進，我國公民參與國家決策的熱情也將越來越高。環境影響評價也應適應這種發展趨勢，積極引導我國公民開展公眾參與，細化并完善公眾參與制度。首先，應健全信息公開制度，保障公民的知情權；其次，擴大公眾參與的范圍，除國家規定需要保密的情況，任何決策的環境影響評價都應開展公眾參與；再次，在《環境影響評價法》相關配套法規或條例中詳細規定公眾參與環境影響評價的階段、內容與方式，環評文件的獲取途徑，以及反饋意見的處理；最后，對未按法律要求在環境影響評價過程中開展公眾參與的政府機關的法律責任，進行明確的規定。此外，環境影響評價應重視相關部門和專家的參與，聽取不同部門、不同領域專家對環評文件的意見。相關部門和專家掌握較多專業知識，他們提出的意見一般比較有針對性和建設性。

區域環境影響評價的目的和意義

一般而言，區域環境影響評價是在區域開發規劃綱要制定之后和區域開發規劃方案實施之前。實際上，區域開發規劃設計方案的制定和環境影響報告書（EIS）的制定是一個同期，互補的過程，環境影響評價隨著區域開發規劃的啟動就同時介入了，以區域環境特征等因素為基準，綜合區域開發性質、布局和規劃，進而編制出區域開發規劃方案，評價每一個方案，并提出修改意見，分析修改后的方案的環境影響度，最終達到協助形成區域經濟發展與區域環境保護協調的區域開發規劃和區域環境管理規劃的目標，促進整個區域可持續性開發。

區域環境影響評價在區域開發規劃與區域環境管理中的地位和作用，決定了區域開發活動的環境影響評價的重要意義：

從宏觀角度上說，區域環境影響評價對區域開發活動的選址、規模、性質的經濟技術可行性進行的考慮分析可以避免決策的重大失誤，盡可能的減少對區域自然生態資源和環境的損害。

區域環境影響評價是區域開發各功能的合理布局、入區項目的優化選擇等決策的有效依據。實施區域環境影響評價，對了解區域的環境狀況和區域開發帶來的環境問題，區域環境污染總量控制規劃的制定和區域環境保護管理體系的建立都有重大的幫助，進而帶動區域可持續發展。單項入區項目的審批和區域內單項工程評價可以把區域環境影響評價作為可靠的基礎和依據，這就減輕了各單項工程環境影響評價的工作任務，使的單項工程的環境影響評價同時具備區域宏觀特征，科學性、指導性更強，工作周期也縮短了。