源頭反腐尚需制定三部法律

馬懷德

源頭反腐要高度重視法律作用。從目前我國的反腐敗法律制度看，我們先后制定了刑法、行政監察法、行政監察法實施條例、招投標法、政府采購法等一系列法律法規，還有大量的反腐倡廉的政策文件，基本上涵蓋了可能產生腐敗的方方面面，數量不可謂不多。

但為數眾多的法律制度沒有有效遏制腐敗高發多發的勢頭，原因是我們還缺少幾部關鍵的法律制度，這些制度對于反腐倡廉具有決定性意義。我認為，按照十八大報告健全反腐敗法律制度的要求，應該重點制定三部法律。

一是《重大決策程序條例》。所有腐敗案件都與官員的個人權力不受制約有關，雖然我們推出了全委會票決制、差額選舉制度等黨內民主制度，但是權力過于集中的問題并沒有解決。真正解決一把手權力過大的問題，必須建立科學民主依法決策的制度和程序。一方面，隨著行政處罰法、行政許可法和行政強制法的實施，主要類型的行政行為進入了法治軌道。但是，行政決策行為仍無法可依，違法不當決策時有發生、紅頭文件泛濫，利用各種行政手段設租尋租的現象也屢禁不止。另一方面，雖然國務院《全面推進依法行政實施綱要》和《關于加強法治政府建設意見》中均對行政決策程序提出了要求，但囿于這些規定和要求只是政策要求，也只對行政決策有一定約束力，無法涉及黨委決策，難以用法律形式約束領導干部的決策權，因此，加快制定規范決策行為的法律顯得十分必要，這是從根源上預防腐敗的有效途徑。為此，應當盡快制定《重大決策程序條例》，科學合理界定各級政府和黨委的決策權，健全完善決策機制，推進決策的科學化、民主化、規范化，提高科學決策、民主決策、依法決策水平。

二是《政務公開法》。公開是最為有效的反腐利器，將公權力活動的各領域、各階段公之于眾，隨時接受各方面監督，對公權力的正確行使具有重要的監督作用。2008年5月實施的《政府信息公開條例》對于推動政府信息公開產生了重要作用。隨著形勢的發展，公眾知情權要求不斷高漲，現代新興媒體作用日益顯著，特別是社會各界關于建立公務人員財產申報制的呼聲日益強烈。如何落實十八大精神，“推進權力運行公開化、規范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度”，實現“讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行”，將成為下一步反腐倡廉的重點。根據《政府信息公開條例》實施四年多的經驗和暴露出的問題，應該抓緊制定《政務公開法》，提升政務公開的立法層級，實現公權力行使全過程的公開。同時，為了回應社會各界關于建立財產申報制度的呼聲，可以在現有的主動公開事項基礎上，增加公務人員財產收入公開的規定，利用公開制度預防腐敗，監督公權力機關，建設廉潔政府和清明政治。

三是《行政組織法》。各種腐敗案件一再證明，缺乏必要的權力邊界和有效的權力制約是腐敗的根源，是導致權力濫用的根本原因。雖然我們陸續出臺了一系列重在權力制約的制度和法規，對于日益復雜的權力運行環境而言，這種權力制約制度尚不健全，也未充分發揮作用。如何有效制約權力，防止權力濫用，是十八大后法治建設的關鍵。目前，我國的組織編制法并不健全，只有80年代制定的國務院組織法和行政機構設置和編制管理條例，地方政府也缺少組織法，而且組織體制和職責權限經常變動，缺乏穩定性。因此，有必要用法律法規規定行政組織和編制。同時，為了實現用制度管權管事管人，保證權力的正確運行，必須通過組織法和編制法約束行政權力，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力，構建起全面依法行政的制度基礎，早日實現建成法治政府的目標。

（作者為中國政法大學副校長）