城鎮化建設進程中農村體育公共產品供給及責任政府建設

張曉春

摘 要： 城鎮化戰略的實施需要農村體育公共產品的有效供給，政府是農村體育公共產品的主要提供者。本文在分析政府為農村體育公共產品供給中存在的城鄉“二元”供給體制、權責不清、職責界限及角色模糊、行為失范及其成因的基礎上，提出有針對性的建議，旨在構建責任政府，促進農村公共體育產品的有效供給，加快城鎮化建設。

關鍵詞： 城鎮化 農村公共體育產品 供給 責任缺失

隨著我國實施城鎮化戰略及農村城鎮化進程的加快，農村的生產方式和農民的生活方式發生徹底改變，廣大農民日益迫切要求政府能夠為他們提供基本體育公共產品和產品服務。由于傳統體育公共產品供給受城鄉“二元”運行機制，官僚制供給決策的效益悖論，以及各級政府供給權責模糊、行為失范等影響，造成農村體育公共產品供給陷入困境，這不利于我國城鎮化建設。因此，要明確各級政府的供給角色和供給責任，改革政府職能，加大對農村體育公共產品供給的力度，保障農村體育公共產品的有效供給。

1.農村體育公共產品的含義與政府的供給責任。

1.1農村體育公共產品的含義。

農村體育公共產品是指具有非競爭性和非排他性，對社會產生正外部效應，大多由政府提供的具有公共屬性的體育物質條件和服務的總和。主要內容包括：農村體育的法規制度、場地設施、組織與管理、健身鍛煉方法咨詢與指導、民間傳統體育的傳承保護等。

1.2政府在農村體育公共產品供給中的責任。

由于它具有非競爭性和非排他性的特征，農村體育公共產品供給主要是由政府部門供給。盡管農村體育公共產品供給存在多元化，但政府在農村體育公共產品供給中始終居主導地位，是農村體育公共產品供給的中堅力量和主要的供給主體。隨著農村社會經濟的發展，廣大農民迫切要求政府為他們提供基本體育公共產品和產品服務。但是，由于政府職能的缺失及“二元”運行機制等原因，造成農村體育公共產品供給陷入困境，這種狀況不利于城鎮化建設需要。因此，要盡快改革政府職能，努力建立責任型政府，加大對農村體育公共產品供給的力度。

2.城鎮化建設與農村公共體育產品的供給。

2.1城鎮化是農村體育公共產品供給的重要驅動力。

首先，城鎮化建設有利于提高農民對體育公共產品供給的需求度。主要原因是隨著城鎮化的建設，農民的生產和生活方式已發生徹底改變，提高了農民對體育公共產品供給的需求度。其次，城鎮化建設改善了社會滿足農民對體育公共產品供給需求的基本條件。在經濟方面，直接帶動農村經濟的發展， 為供給提供了一定的經濟基礎。在政策方面，政府也認識到農村體育公共產品供給的重要性，制定了相應的政策以滿足農民對體育公共產品供給的需求。

2.2 農村公共體育產品的供給可以促進農村城鎮化。

農村公共體育產品的供給會對農村城鎮化起到重要的促進作用。首先，促進了農村精神文明建設， 給農民帶來了精神的愉悅，美好與快樂的生活體驗，從而以更好的精神面貌投入到各項勞動和建設中，推動城鎮化的發展。其次，推動了農村環境和面貌的改變，居住環境和生活環境都達到了城鎮化的要求。

3.政府在農村體育公共產品供給中的角色與責任的缺失。

3.1政府城鄉“二元”供給體制導致農村體育公共產品供給總量不足。

在農村體育公共產品供給上，受“二元” 供給體制的影響，主要表現在各級政府“重競技輕群體”的資金投入模式致使群眾體育總投入不足，人均體育經費捉襟見肘，而有限的群眾體育公共資源投入又主要在城市。因此，在農村體育公共產品供給過程中本來由政府或由政府與農村社會和農民共同提供的體育公共產品，在供給上就出現了嚴重的主體缺失。另外，農村體育公共產品供給不足與“過剩”并存。“過剩”主要體現在一些領導干部為了迎合上級檢查，在短時間內修建大量的與當地農村居民傳統體育生活不相適應的形象工程，再一個是由于農村居民自身素質的缺乏，產品供給的效果體現不出來，造成了公共體育資源的浪費。目前，在城鎮化建設進程中，政府對農村體育公共產品供給的力度雖不斷提高，但與城市在體育公共資源配置中的受益程度相比差距并沒有明顯縮小。

3.2各級政府在農村體育公共產品供給中的權責不清、職責界限及角色模糊。

各級政府對于農村體育公共產品供給的權責沒有明確的劃分，職責界限模糊不清。中央和地方政府在農村體育公共產品的供給職責范圍內作出了寬泛的規定，但是各級政府的事權一直沒有通過立法加以明確劃分。在實際執行過程中，省市財政主要為城市服務；縣級財政是一條腿站在城鎮，另一條腿站在農村，但整個身子是面向城鎮的；鄉鎮財政的兩條腿都站在農村，但都是為了鄉鎮而不是為鄉村居民。其結果肯定是農民的利益得不到保障。雖然中央政府予以調控，加大了對農村體育公共產品的投入，但在城鄉“二元”體制下，難以根本扭轉。由于供給的責任劃分不清，導致本來應該由政府提供的或由政府與農民共同承擔的農村體育公共產品成本，卻完全由農民承擔；本來應該由上級政府提供的卻通過政府權威轉移事權交由下級政府提供，最終還是落到鄉鎮政府和農民頭上。

各級政府在農村體育公共產品供給中應扮演的角色是“統籌規劃者；引導鼓勵者；服務提供者；監督協調者”。政府角色是隨社會經濟發展和改革的進程變遷的，當角色變遷而行為未隨之調整時，就會出現行為錯位。農村體育公共產品的供給是一個龐大的系統工程，從農民需求表達到項目確定再到融資、具體措施及過程監督，任何一個環節都不可缺少。公共產品的提供要求政府發揮主導作用。然而由于政府擔心導向力的弱化，政府偏好于設置強度較高的參與、控制和干預，以保持控制力。相比之下，公共產品管理體制改革職能卻是相對次要的職能。因此，各級政府提供的農村體育公共產品與農民的需求，以及政府自身的職能規定還存在一定的差距，表現在政府職能的缺位、越位、錯位。

3.3各級地方政府在農村體育公共產品供給中行為失范。

在農村體育公共產品供給過程中，政府作為改革主體，一方面，政府作為供給者，為了維護它的利益與過去計劃體制中“包辦一切”的職能，政府可能成為利益格局與原有體制的維護者。另一方面，政府作為制度創新的主體，擔負構建新體制的領導重任。顯然，政府的雙重身份直接導致了政府在農村體育公共產品供給中的某些行為不規范。政府代表公共利益，其行為目標與社會公共利益是一致的。然而在現實層面上，政府的各部門和官員都有自己的利益與行為目標，公利與私利就出現沖突、對立，即一方的“得利”伴隨另一方的“失利”，或是以“犧牲公利”實現私利。其原因可能是農村體育的公共資源極度短缺，也可能是供給的決策機制已經非理性化。

3.4稅費改革，導致鄉鎮財政陷入困境。

農村稅費改革以前，農業稅是鄉鎮財政收入的主要來源，財政的缺口主要靠制度外收入，而稅費改革后，制度外收入被取消，鄉鎮財政收入大大減少，資金的短缺使得鄉鎮政府陷入無錢辦事、工作很難開展，鄉鎮的財政僅用于工資發放都很吃力，就更不用說提供農村體育公共產品了。因此，在農村體育公共產品投入上明顯捉襟見肘。實行轉移支付對于彌補鄉鎮財政缺口幫助很大，但轉移支付只能覆蓋很小一部分，而當前縣財政也并不富裕，很難拿出資金支持鄉鎮，鄉鎮政府供給農村體育公共產品的主動性和積極性較低。另外，目前的轉移支付制度還很不規范，監督也很少，大部分鄉鎮都是依靠和爭取一些項目資金維持運轉，在制度內自然供給體育公共產品就顯然不足。

4.完善政府職能，規范政府行為，創新農村體育公共產品供給機制。

4.1消除“二元”歧視，政府促進城鄉公共體育產品供給均等化。

按照城鎮化建設的發展要求，要推進基本公共體育產品供給均等化，政府就要逐步建立城鄉一體化的基本公共體育產品供給制度；促進公共體育產品供給資源在城鄉之間均衡配置；縮小城鄉基本公共體育產品供給水平差距。

4.1.1加強城鄉基本公共體育產品供給規劃一體化。涉及公共體育產品供給的規劃，政府要貫徹區域覆蓋、制度統籌的原則要求，打破城鄉界限，統籌空間布局，制定實施城鄉統一的基本公共體育產品供給標準。

4.1.2推進城鄉基本公共體育產品供給制度銜接。政府要以制度統一為切入點，抓緊制定和實施統籌城鄉基本公共體育產品供給制度的工作目標和階段任務。鼓勵各地開展統籌城鄉基本公共體育產品供給制度改革試點，有條件的縣城農村居民可率先納入城鎮基本公共體育產品供給保障范圍；暫不具備條件的村落居民，要注重縮小城鄉供給水平差距，預留制度對接空間。

4.1.3加大農村基本公共體育產品供給支持力度。政府要進一步加大公共體育產品供給向農村傾斜的力度，對貧困地區、革命老區、民族地區、邊疆地區和集中連片特殊困難地區的基本體育公共產品供給的財政投入和配置力度，政府要優先向這些地區傾斜。同時還要鼓勵發達地區采用定向援助、對口支援和對口幫扶等多種形式，支持這些地區的基本公共體育產品的供給，并形成長效機制。

4.2改革供給的決策機制，提高供給效率。

由于目前傳統的農村體育公共產品自上而下的供給決策機制忽略了農民對體育公共產品的需求，導致現行農村體育公共產品供給中體育公共產品供給有的過剩、有的不足，甚至有過剩和不足并存的現象，造成結構性的效率損失。為此，政府必須建立起能夠準確反映農民需求的表露機制，在尊重大多數人意愿的基礎上，鼓勵農民參與到農村體育公共產品的決策與執行過程中，形成政府與農民共同決策模式，這就是要實現農村體育公共供給決策程序由“政府決策——農民被動接受”的“自上而下”向“民主表達需求意愿——政府集中決策”的“自下而上”的轉變，這是滿足農民對體育公共產品的需求關鍵。另外，根據奧茨的“分權定理”，越是層次低的政府，越是了解其所管轄社區居民的偏好，廣大農村居民就越能享受到滿意的體育公共產品。也就是說，如果下級政府能夠和上級政府提供同樣的體育公共產品，那么由下級政府提供則效率就會更高。

4.3明確各級政府提供農村體育公共產品的職責和范圍， 建立相對應的公共財政體制。

在城鎮化建設進程中，要實施農村體育公共產品的有效供給，就必須建立相對應的公共財政體制。它是保障政府對體育公共產品供給的制度安排，確保各級政府財政收入一部分用于提供農村體育公共產品。合理劃分各級政府的財權，要徹底改變“收入上移、支出下移”的不合理制度。要根據體育公共產品供給的范圍層次，明確界定中央、省、市、縣、鄉鎮政府五級政府供給主體在提供農村體育公共產品方面的責任和范圍，積極探索建立與公共財政相適應的農村體育公共產品供給體制。對欠發達的地區，應加大中央政府的投入。而受益范圍局限于地方的體育公共產品，則由相應層次的地方政府提供，具有外溢性的地方性體育公共產品應由中央政府和地方政府共同提供。要借鑒國際經驗，建立規范、高效、促進地區公平、保障農村體育公共產品供給的轉移支付制度，逐步縮小轄區內地區間財力差距導致的體育公共產品供給的不公平。

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