三網融合：推動廣電、電信雙向進入

茍莉莉

通信業“十二五”規劃對于三網融合發展是重大機遇。需解決管理體制這個癥結問題，國家政策引導是關鍵。一方面可以隨著大部制的改革進行部門重組；另一方面，可以在現有部門大格局不變的情況下在利益沖突相對較弱的西部城市地區試行，再將成功經驗逐步推廣至全國。

三網融合的歷史進程

三網融合的肇始標志

2010年1月，我國首次明確了“三網融合”的時間表和路線圖，拉開了“三網融合”全面推進的大幕。提出加快推進電信網、廣播電視網和互聯網三網融合，并劃分了階段性目標：2010年至2012年重點開展廣電和電信業務雙向進入試點，探索形成保障三網融合規范有序開展的政策體系和體制機制；2013年至2015年，總結推廣試點經驗，全面實現三網融合發展。

2012年5月，通信業“十二五”發展規劃發布，指出推進三網融合全面展開，推動廣電、電信業務雙向進入。

對試點地區實施效果進行總結評估，重點評估試點業務種類、運營方式、配套措施等實施情況。在總結評估基礎上，逐步擴大試點廣度和范圍。

加快寬帶網絡升級改造。提升網絡技術水平和業務承載能力，完善相關工程標準和規范，推進電信網和廣播電視網基礎設施共建共享。

完善三網融合技術創新體系。加大科技攻關力度，加快三網融合共性技術、關鍵技術、基礎技術研發和產業化，加強核心產品和應用服務的集成創新。

大力發展融合業務。加大應用資源開發、業務創新和市場推廣，大力發展IPTV、手機電視、互聯網視頻、互聯網寬帶接入等三網融合相關業務，帶動產業鏈上下游企業的發展。鼓勵探索各種合資、合作模式，努力營造適度競爭的產業格局。

三網融合的歷史進程

三網融合的概念早在1998年就有人提出，由于當時技術條件和戰略規劃等客觀原因，并未得到足夠的重視。直到2001年3月通過的《國民經濟和社會發展第十個五年規劃綱要》才首次提及：促進電信、電視、計算機三網融合。

2006年3月，《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》再次強調，要“積極推進三網融合”，“加強寬帶通信網、數字電視網和下一代互聯網等信息基礎設施建議”。

2009年4月15日，國務院正式出臺《電子信息產業調整和振興規劃》，提出了“落實數字電視產業政策，推進三網融合”的要求。2009年5月25日，國務院批準發展改革委《關于2009年深化經濟體制改革工作意見的通知》指出：“落實國家相關規定，實現廣電和電信企業的雙向進入，推動三網融合取得實質性進展（工業和信息化部、廣電總局、發展改革委、財政部負責）”，其中第一次提出了要“實現廣電和電信企業的雙向進入”。

國家廣電總局、工信部、科技部等部委也先后出臺過《關于深化電信體制改革的通告》、《國家高性能寬帶信息網暨中國下一代廣播電視網自主創新合作協議書》、《關于加快廣播電視有線網絡發展的若干意見》等一系列與推進“三網融合”進程有關的政策。

從以上政策可以看出。“三網融合”政策經歷了由宏觀到具體，力度逐漸加強的過程。雖然“三網融合”存在諸多困難，進程緩慢，但是中央一直十分關注此問題，解決問題的決心從未減弱，這也引起了全國乃至全球各界的廣泛關注。

三網融合的突破點與矛盾點

IPTV：三網融合之“不能承受之重”

IPTV是三網融合后重要的新興媒介。IPTV系統又叫交互電視，根據接收終端的不同可分為兩種，一種是以互聯網為接收終端的網絡電視，另一種是以普通家庭電視機加IP機頂盒為接收方式的交互電視。

IPTV之所以是“三網融合”的突破關鍵和矛盾焦點不僅在于它已萌芽很久卻并未得到相應地發展，更在于它根植于1.74億有線電視用戶、余3.6億互聯網用戶的龐大潛在市場，在于它涉及運營商、內容提供商、設備商、終端廠商在內的巨大產業鏈條。從過去某些地方叫停IPTV，分與合之中可以看出IPTV是“三網融合”的兵家必爭之地，也是不容繞開的矛盾焦點。

中國網絡電視臺：三網融合的“國家隊”試水

中國網絡電視臺（China Network Television，簡稱CNTV）于2009年12月28日正式開播，是中國國家網絡電視播出機構，它將中央電視臺的內容資源移植網絡，是以視聽互動為核心、融網絡特色與電視特色于一體的全球化、多語種、多終端的網絡視頻公共服務平臺。中國網絡電視臺旨在充分發揮電視平臺和網絡平臺的雙平臺的優勢，力圖建設成為我國具有公信力和權威性的網絡視頻互動傳播平臺，通過對國際國內重大政治、經濟、社會、文化、體育等活動和事件以網絡視聽的形式進行快速、真實的報道和傳播以及為全球用戶提供包括視頻直播、點播、上傳、搜索、分享等在內方便快捷的“全功能”服務，打造全國先行的公共信息娛樂網絡視頻平臺。

三網融合的政策體制比較

政策體制是發展關鍵

要解決三網融合發展中的矛盾就應該通過政策體制的改革，從根本上轉變廣電部門和電信部門的業務對立局面，真正達到網絡、技術和運作的融合。從微觀層面講，要想在短時間內將廣電業務和電信業務通過市場自主原則進行無縫對接是困難的，但作為一個不可逾越的趨勢是無法改變的。從宏觀的層面來講，三網融合總體趨勢就好像一個剛剛學會自己走路的孩子，剛剛踏上人生的征途，這個時候政策的保障就顯得尤為必要和必須。

一方面，縱向的看待這個問題，“三網融合”的過程可謂是“十年磨一劍”。如果沒有2001年3月15日通過的“十五計劃”綱要，第一次明確提出推進“三網融合”的政策的話，那么僅靠民間的熱情和市場的自發行為也許現在三網融合仍然是個遙不可及的問題。所以，政府的政策引導對縮短“三網融合”的發展時間有著重要意義。另一方面，橫向的看待中國三網融合在世界的地位，我們的三網融合史落后于歐美等發達國家。在政策上也存在著許多的弊端。例如，美國1996年開始實施新電信法，早就從法律上解除了對三網融合的禁令。該法最大的特點是取消了對各種電信業務市場的限制，允許長話、市話、廣播、有線電視、影視服務等業務互相滲透，也允許各類電信運營者互相參股，創造自由競爭的法律環境，以增強基礎電信領域內的競爭，促進電信業的發展。

新舊體制之辯：“各自為政”和“系統結合”

三網融合名為“三網”，實則是涉及到工信部和廣電系統兩個部門。從政策層面上看，雖然工信部和廣電部門都出臺過相應的推進三網融合的政策，但是都只在行業內部具有威信。電信和廣電領域的法規體系層級低，都是行政法規、部門規章以及其他規范性文件，沒有一部能夠明確部門分工的效力更高的法律。電信和廣電領域的法規和部門規章相互獨立，各自為政，甚至互相矛盾，制度上形成進入壁壘。所以，整個政策的完善是發展“三網融合”的堅實基礎。

就目前現狀而言，仍屬多頭管理。比如對一個經營IPTV的企業來講，信息產業部負責發執照，廣電部門負責管內容，對內容有管理權的還有宣傳部門和文化部門等。在這個監管體制之中，開辦IPTV業務需要《網上傳播視聽節目許可證》、《網絡文化經營許可證》、《ICP證》和《移動增值業務許可證》四證齊全。其中，前兩個許可證分別由廣電部門和文化部負責頒發，后兩個由工信部頒發。廣電部門的《信息網絡傳播視聽節目許可證》和《網絡文化經營許可證》起決定性的作用。換句話說，廣電總局在IPTV的監管中起到了決定性的作用，而電信部門則處于話語權的弱勢地位，因此就出現了之前廣西廣電總局叫停IPTV的事件。

部門之間的系統整合是大勢所趨，然而在廣播電視、互聯網、移動通訊各自產業不斷發展壯大的情況下，讓各部門尤其是廣電方面為了未可知的收益承受眼前的損失確實存在很大的難度。電信網絡在全國來說經過整合后由中國電信、中國移動、中國聯通控制，網絡相對完整，而廣電網絡管理權力普遍下放到地方，網絡比較分散，內部整合就已經比較困難，更何況與電信網進一步融合。

因此，一方面可以隨著大部制的改革進行部門重組；另一方面，可以在現有部門大格局不變的情況下在利益沖突相對較弱的西部城市地區試行，再將成功經驗逐步推廣至全國。

（作者單位：四川大學）