公平視角下的義務(wù)教育均衡發(fā)展研究

歐陽震

摘要：本文從公共品的角度重新闡述了義務(wù)教育，提出了從財(cái)政角度將義務(wù)教育納入公共服務(wù)均等化的建設(shè)目標(biāo)，研究了構(gòu)造適應(yīng)公共服務(wù)要求的義務(wù)教育均衡機(jī)制。

關(guān)鍵詞：公共視角 義務(wù)教育均衡發(fā)展 研究

作為面向每一個(gè)中國公民的基礎(chǔ)性教育，義務(wù)教育對每個(gè)人的終身發(fā)展打下基礎(chǔ)，對社會(huì)的發(fā)展和國家綜合實(shí)力的增強(qiáng)具有全局性、基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性的作用。黨的十六屆六中全會(huì)提出了“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”的總體戰(zhàn)略目標(biāo)，并將實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化作為和諧社會(huì)的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)。黨的十七大報(bào)告也明確提出了“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)，建設(shè)完善的公共財(cái)政體系”的要求。黨的十八大報(bào)告又提出：“大力促進(jìn)教育公平，合理配置教育資源，重點(diǎn)向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困、民族地區(qū)傾斜，扶持困難群體，提高家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助水平，積極推動(dòng)農(nóng)民工子女享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，讓每個(gè)孩子都能成為有用之才。”從上述內(nèi)容來看，國家已逐步將義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍之內(nèi)。

當(dāng)前，我國基本公共服務(wù)的非均等化問題比較突出，并由此逐步拉大地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間在基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)方面的差距。這已成為社會(huì)公平、公正的焦點(diǎn)問題之一，而基礎(chǔ)教育的不均衡正是引發(fā)當(dāng)前關(guān)于教育均衡思考的熱點(diǎn)問題。

一、以基礎(chǔ)教育的公共品屬性為理論基礎(chǔ)

理論界對教育的屬性存在三種不同的觀點(diǎn)，即公共物品觀點(diǎn)、私人產(chǎn)品觀點(diǎn)、準(zhǔn)公共產(chǎn)品觀點(diǎn)。其實(shí)，關(guān)于教育屬性之爭是立足于教育本身的特性來分析的。筆者認(rèn)為，要正確看待教育的屬性，不僅應(yīng)分析教育的提供，而且還應(yīng)該注重教育的產(chǎn)出效應(yīng)，同時(shí)結(jié)合教育所處的客觀經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境及教育本身的發(fā)展?fàn)顩r來分析。從教育產(chǎn)品的產(chǎn)出效應(yīng)來看，教育的效應(yīng)是基于個(gè)人效益提高基礎(chǔ)上的國家利益和公共利益的提升，最終反映在公共效應(yīng)的提高上。同時(shí)，教育對公共投資的依賴性也會(huì)隨著個(gè)人收入的提高而發(fā)生變化。如對于不同收入階層的民眾而言，對政府投資教育的依賴性更加明顯。再者，不同層次的教育具有不同的屬性，如基礎(chǔ)教育具有公共品的特點(diǎn)，需要政府來支持，而高等教育則具有了部分俱樂部產(chǎn)品的特質(zhì)，需要按照市場規(guī)則實(shí)行優(yōu)勝劣汰。

二、以規(guī)范公共財(cái)政體制、推進(jìn)全覆蓋的公共服務(wù)體系建設(shè)為現(xiàn)實(shí)環(huán)境基礎(chǔ)

1.規(guī)范公共財(cái)政體制

從理論角度來看，完整的公共財(cái)政建設(shè)思路涉及四個(gè)層面：即規(guī)范化的公共支出劃分、分層公共收入劃分、均衡財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、分級預(yù)算制度。從當(dāng)前中國財(cái)政建設(shè)的實(shí)際情況來看，公共支出劃分和分層公共收入已經(jīng)按照分稅制財(cái)政體制的要求基本劃分清晰，現(xiàn)在所面臨的主要問題是如何建立規(guī)范化的符合均等化要求的均衡轉(zhuǎn)移支付制度，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政發(fā)展的區(qū)域均衡要求。筆者建議，可從四個(gè)方面進(jìn)行嘗試：一是繼續(xù)深化分稅制財(cái)政體制改革，實(shí)行真正意義上的分權(quán)分稅財(cái)政體制，建立中央與地方在事權(quán)分設(shè)基礎(chǔ)上的財(cái)權(quán)分割；二是進(jìn)一步完善以直接稅為主導(dǎo)的稅制改革，強(qiáng)化稅收的收入再分配功能，促進(jìn)全社會(huì)收入的相對均衡分配；三是規(guī)范公式化轉(zhuǎn)移支付制度，體現(xiàn)支付均等化目標(biāo)；四是促進(jìn)預(yù)算制度改革，促進(jìn)部門預(yù)算、績效預(yù)算在我國的深入推行。

2.推進(jìn)全覆蓋的公共服務(wù)體系建設(shè)

從實(shí)際來看，要建立全覆蓋的公共服務(wù)體系，必須要處理好以下幾種關(guān)系：一是處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與服務(wù)體系建設(shè)之間的關(guān)系，即要樹立以經(jīng)濟(jì)發(fā)展促服務(wù)建設(shè)的理念，只有建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上的公共服務(wù)體系才是長遠(yuǎn)和持續(xù)的；二是處理好當(dāng)前財(cái)力與長遠(yuǎn)目標(biāo)需求之間的關(guān)系。公共服務(wù)體系的建設(shè)是一個(gè)持久工程，不可能一蹴而就，需要結(jié)合各地實(shí)際的財(cái)力情況，分步驟、分層次地推進(jìn)，防止陷入盲目建設(shè)的誤區(qū)，導(dǎo)致財(cái)力供應(yīng)緊張而影響服務(wù)水平；三是要處理好公共服務(wù)供應(yīng)主體之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，能夠提高公共服務(wù)的主體包括政府、企業(yè)與家庭自身、第三方組織，其中包含營利性目標(biāo)和非營利性目標(biāo)。

三、以財(cái)政公平支付、教育資源共享、區(qū)域均衡推進(jìn)為發(fā)展途徑

1.財(cái)政公平支付

人們可以從多個(gè)角度來理解財(cái)政公平。從經(jīng)濟(jì)角度來看，有經(jīng)濟(jì)公平和社會(huì)公平；從制度層面來說，有決策公平、執(zhí)行公平、監(jiān)督公平。一般來說，老百姓更關(guān)心從經(jīng)濟(jì)角度來看的公平，即經(jīng)濟(jì)公平與社會(huì)公平。經(jīng)濟(jì)公平立足于市場化分配制度，強(qiáng)調(diào)投入產(chǎn)出的和諧與效益的統(tǒng)一性；社會(huì)公平則更多地強(qiáng)調(diào)了公正和均衡，體現(xiàn)了不同收入群體間的相對均衡分布。

2.教育資源共享

教育資源的差異性是導(dǎo)致目前教育不均衡的重要因素之一，在財(cái)政難以一步到位解決教育硬件投資需求的情況下，只有整合不同區(qū)域的教育資源，才能在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源共享。如：①錯(cuò)時(shí)就學(xué)。學(xué)校可以根據(jù)教學(xué)硬件的差異性，實(shí)行錯(cuò)時(shí)上學(xué)制度，即利用假期，向農(nóng)村學(xué)生開放教學(xué)設(shè)備較好的城市學(xué)校，以滿足不同學(xué)生的學(xué)習(xí)需求；②教師互派。加大教師在不同學(xué)校之間的互派力度，從而實(shí)現(xiàn)軟性教學(xué)資源的共享；③淘汰資源再利用。我們可以把淘汰下來仍可使用的教學(xué)設(shè)備免費(fèi)贈(zèng)送給農(nóng)村學(xué)校，從而實(shí)現(xiàn)資源的再利用。

3.區(qū)域均衡推進(jìn)

基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展，主要體現(xiàn)在受教育權(quán)利均衡、區(qū)域間教育均衡、城鄉(xiāng)間教育均衡、校際間均衡、學(xué)生間均衡、教育層次均衡、教育質(zhì)量均衡、教育結(jié)果均衡等多個(gè)方面。其中，區(qū)域均衡是個(gè)很重要的問題，均衡推進(jìn)的順序應(yīng)選擇從縣域均衡、省域均衡到全國均衡的推進(jìn)思路。

四、以政府主體、財(cái)政杠桿、學(xué)生中心、教師主導(dǎo)為均衡發(fā)展模式

1.政府主體

政府的重要職責(zé)是提供公共品，中外政府無一例外地承擔(dān)了基礎(chǔ)教育的責(zé)任，只是政府介入基礎(chǔ)教育的程度不同而已。這就要求我們從法律的高度來約束政府的投資行為，改變政府趨利性投資的目標(biāo)唯一性，按照當(dāng)?shù)貙W(xué)齡兒童人數(shù)明確義務(wù)教育投資的規(guī)模，確立政府投資義務(wù)教育的主體地位，從根本上保證義務(wù)教育投資的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

2.財(cái)政杠桿

公共財(cái)政的基本特質(zhì)是“取之于民，用之于民”，要實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的區(qū)域均衡，財(cái)政必須起到很好的杠桿作用。如可以增加教育預(yù)算投入，增設(shè)國家教育專項(xiàng)基金，從預(yù)算角度來加大財(cái)政投資教育的力度；可以對事關(guān)義務(wù)教育發(fā)展的行業(yè)可以實(shí)行減免稅政策，對義務(wù)教育階段的教師實(shí)行個(gè)人所得稅政策；可以考慮發(fā)行教育國債，拓寬教育融資渠道；完善對貧困地區(qū)的教育補(bǔ)貼制度，改變過去的補(bǔ)貼到政府的方式，直接補(bǔ)貼到個(gè)人和學(xué)校。

3.學(xué)生中心

教育的根本目標(biāo)是培養(yǎng)合格的人才，學(xué)生是教育的中心，義務(wù)教育均衡發(fā)展是依法治教、實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育階段學(xué)生“平等受教育”的必然要求。因此，教育必須打破戶籍制度，一切以學(xué)生的學(xué)習(xí)為中心，改變過去以出身定教育機(jī)會(huì)的局面，從而全面推進(jìn)素質(zhì)教育。

4.教師主導(dǎo)

目前，區(qū)域教育不均衡的一個(gè)重要因素是教師資源的不均衡，而發(fā)展教育的重要支撐在于教師隊(duì)伍的水平高低與穩(wěn)定性上。基層教師隊(duì)伍的不穩(wěn)定性和人才流失是個(gè)很嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)問題，這就要求從多個(gè)角度來提升教師的教學(xué)質(zhì)量和教師福利，穩(wěn)定基層師資隊(duì)伍。一方面，要加大教師隊(duì)伍的繼續(xù)培訓(xùn)，提升現(xiàn)有教師的業(yè)務(wù)水平；另一方面，要鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)教師下基層，提高對基層教師的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。另外，提高住房補(bǔ)貼等福利也能給基層教師創(chuàng)造安心教學(xué)的良好環(huán)境。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：長沙理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）