重慶市人口計生公共服務體系實踐及探索

周宗社等

摘要：（中）摘要重慶市人口計生公共服務體系為重慶市人口與經濟、人口與社會、人口與資源環境的協調可持續發展作出了重要的貢獻。文章分析了重慶市人計生公共服務體系建設的現狀和重慶市人口計生公共服務體系的特點，介紹了重慶市人口計生公共服務體系轉型的實踐及探索，最后提出了相關建議。

關鍵詞：（中）關鍵詞公共服務體系；人口和計劃生育；服務能力；制度設計

中圖分類號：（中）中圖分類號C923文獻標識碼：A文章編號：1000-4149（2013）05-0107-06

收稿日期：（中）收稿日期2012-11-12；修訂日期：（中）修回日期2013-05-27

基金項目：（中）基金項目重慶市科學技術委員會2012年軟科學課題“重慶市人口計劃生育公共服務職能轉型研究”（cstc2012cxrkxA10002）。

作者簡介：（中）作者簡介周宗社（1973 -），湖北秭歸人，西南財經大學經濟學院博士研究生，重慶市人口和計劃生育科學技術研究院副研究員。研究方向：人口與經濟、經濟理論與政策。

正文重慶市人口計生公共服務體系誕生于20世紀80年代初期，經過30多年的時代變遷，重慶市人口計生公共服務體系為該市人口與經濟、社會、資源環境的協調可持續發展作出了動態性的貢獻。在人口數量得到有效控制，人口結構、人口遷移、人口流動等發生較大變化的時代背景下，人口計生公共服務需要動態地伴隨社會的變遷而發展，唯有如此，社會對人口計生公共服務的高水平需求才會得到滿足。

一級標題一、重慶市人口計生公共服務體系建設的現狀

二級標題1重慶市人口計生公共服務體系機構建設情況

根據重慶市人口和計劃生育委員會科技處的統計，2010年重慶市共有區縣級生殖健康服務中心40個，鄉鎮服務站829個。其中，中心鄉鎮站301個，普通鄉鎮站528個，占全市鄉鎮街道總數的8573%（不包含區縣政府所在的街鎮）。規范化建設達標率分別是：區縣服務中心6750%，中心鄉鎮站7870%，普通鄉鎮站3370%。

二級標題2重慶市人口計生公共服務體系設備配置情況

按照原國家人口和計劃生育委員會《農村計劃生育服務機構基礎設施建設標準》，開展計劃生育技術服務的機構應配備的基本設備主要有：視聽電教設備、臨床檢測設備、手術及臨床相關設備、信息設備和藥具及其他設備等。表1列出重慶市計生服務機構的部分技術設備、宣傳設備和信息設備的情況（其中，技術設備是要開展計劃生育基本項目的技術服務所必需的設備）。數據表明全市設備配置區縣服務中心要好于鄉鎮服務站，中心鄉鎮站好于普通鄉鎮站；相對工作最需要的常用診療設備普遍配置不足；信息化建設設備不能滿足實際工作的需要。數據還顯示，全市人口計生公共服務體系宣傳設備不足；宣傳設備不足，宣傳效果則會受到制約，老百姓對于人口計生公共服務的知曉率就要打折扣。

二級標題3重慶市人口計生公共服務體系人力資源情況

按照國家《計劃生育技術服務管理條例實施細則》、《重慶市人口計生生殖健康服務機構分級設置標準》（渝計生委[2004]113號文），城區中心站人員配置不得少于15人，農村區縣服務中心人員配置不得少于25人；中心鄉鎮站人員配備應在5名以上，普通鄉鎮站人員配備應在2名以上。按照《國家人口計生委關于進一步加強人口計生服務體系建設的意見（試行）》（國人口發〔2008〕57號），縣級服務中心人員配備原則上不少于20名，中心鄉鎮站不少于7名，普通鄉鎮站不少于4名，技術人員應占在崗人員的80%以上。

（1）服務人員總量狀況。2010年，重慶市人口計生服務體系在崗人員3262人，編制人員3486人，在崗人員與編制人員的比例為9357%，數據顯示，重慶市區縣服務中心在崗人員數超出編制人員數，中心鄉鎮站和普通鄉鎮站在崗人員數低于其編制數。這表明鄉鎮服務站的工作人員沒有全部在服務站的工作崗位上工作，其中一部分是借調到同級政府機構工作，一部分是借調到上級人口計生服務機構工作，數據也反映了部分鄉鎮服務站人員只出不進，在崗人員呈現減少的趨勢。

（2）依法持證人數情況。從重慶市全市“執業證資格”取得情況來看，2010年全市人口計生公共服務體系共有技術服務人員2585人，其中持證人數2108人，占8155%。執證人員當中，執業醫師754人，占2917%；執業助理醫師739人，占2859%。從全市持有計劃生育技術服務人員合格證情況來看，2010年持有計劃生育技術服務人員合格證的人數占計劃生育技術服務人員的比例為8173%（見表2）。

（3）專業技術職稱情況。2010年重慶市全市人口計生公共服務體系共有技術服務人員2585人，無職稱人員739人，占2860%，其中高級職稱人員占460%，中級職稱人員占1333%，初級職稱人員占5360%，數據顯示全市人口計生公共服務體系專業技術人員中，無職稱和初級職稱的人數占據了總人數的八成以上，專業技術人力資本存量較低（見表3）。

一級標題二、重慶市人口計生公共服務體系的特點

二級標題1服務機構綜合職能建設得到加強，不斷創新發展方式，有效推動服務體制和機制的創新

重慶市人口計生公共服務體系的建設，順應人口計生發展的大形勢，明確服務機構“四位一體”的職能定位，在保證實現“避孕節育為重點的生殖保健綜合服務”這一基本職能的基礎上，積極推進服務管理體制、運行機制和發展方式的改革創新。

在管理體制上，為加強基層服務機構管理，理順管理體制，重慶市將鄉鎮服務站收歸原區縣人口和計劃生育委員會直接管理的區縣達到11個。

在運行機制上，各地積極探索，永川區、南川區采取“大站”帶“小站”的方法，實行兩級捆綁、三級聯動的運行機制，銅梁縣的分散循環孕檢模式，黔江區購買服務模式，奉節縣、萬州區管理服務相融合的“一站式辦公，一體化服務”運行模式都產生了較好的效果。

在拓展服務方式上，探索服務機構可持續發展的不同模式，永川區、忠縣開展的家庭保健服務，江北區、榮昌縣開展的嬰幼兒早期啟蒙教育等，都是為服務體系拓展服務方式所做的有益探索。

二級標題2區縣級服務機構人口計生公共服務的區域龍頭作用凸顯

區縣級生殖健康中心相對而言建設規范、設備配置好、人員素質高，對鄉鎮服務站有較強的技術支撐和監督指導作用。截止到2010年年底，縣級服務機構平均建設面積1880，95%的機構擁有醫療機構執業許可證，353%的機構擁有母嬰保健技術服務執業許可證。人員擁有醫療衛生執業資格率達到9527%，中級以上技術職稱人數比例達到4604%。擁有開展計劃生育技術服務所需基本設備的服務站有33個，發揮了各區縣人口和計劃生育技術服務工作的龍頭作用，具有較強的可持續發展能力。永川區、渝北區、南岸區、開縣等生殖健康服務中心，注重能力建設，開展以避孕節育為重點的生殖健康綜合服務，公共服務職能定位明確，計劃生育生殖健康特色突出，不僅有明顯的社會效益，也有良好的經濟效益，區域龍頭作用凸顯，成為區域內群眾計劃生育生殖健康服務的首選單位。

二級標題3通過項目推動，服務機構規范化建設顯著提高

近幾年來的“民心工程”和“國債資金”項目建設，使得重慶市區縣級建站率達100%，68%的生殖健康中心獲新改擴建；鄉鎮級建站率達878%，40%的服務站獲得國債資金改擴建投入，按照國家統一標準建站率已達到50%。通過這些項目的實施，統一了標識標牌，提高了裝備水平，規范了科室布局，建成了一批行業特色鮮明，既符合醫學標準，又能體現溫馨、舒適、科學、安全，充滿人文關懷的服務機構，為開展優質服務工作打下較為堅實的基礎。

一級標題三、重慶市人口計生公共服務體系出現的新情況

二級標題1流動人口集聚地區人口計生基本公共服務供給不足狀況凸顯

自成為直轄市以來，重慶市工業化及城鎮化發展不斷加快，區域內外人口流動漸趨活躍，區域內外的人口向重慶市大、中城市集聚現象越來越顯著，如何讓流動人口享受到完整、均等化的人口計生基本公共服務，城鎮基層人口計生服務機構如何做到使屬地群眾方便、可及、有效地獲得國家基本項目提供的免費計劃生育/生殖健康服務，政府和相關部門須給予高度重視，統籌考慮、積極謀劃、運籌帷幄，結合實際圍繞改善民生和提高人口計生公共服務職能，積極采取行動，應對新時期條件下人民群眾對人口計生公共服務的需求[1]。

二級標題2服務體系總體投入滯后于發展的需要

部分設備配置不到位，導致手術常規基本要求難以達到，其他職能作用難以有效發揮。服務體系開展手術服務都應嚴格按照《常用計劃生育技術常規》進行操作，其中最基本的安取環手術術前需要檢查白帶和血常規，這就需要顯微鏡、血細胞分析儀這些基本設備。在我們的調查中發現，區縣生殖健康服務中心設備配置基本沒有問題，但鄉鎮服務站設備配置不到位問題嚴重。此外，計劃生育服務機構除了基本的避孕節育技術服務工作，還具有宣傳教育、優生指導、藥具發放、信息咨詢、隨訪服務、生殖保健、人員培訓等職能，按照國家設置標準，在設備配置中還應包含信息設備和宣傳設備?！笆晃濉逼谀?，重慶市區縣中心都配置了計算機，626%的鄉鎮服務站配置了計算機，327%的服務站能夠使用PIS系統，133%的服務站有放像設備。其他宣傳教育設備配置也不到位，其作用難以發揮，老百姓的計生政策知曉率將受到極大制約。

二級標題3免費服務補助標準沒有伴隨經濟社會的快速發展而得到動態提高，部分基層服務機構因經費制約而只能勉強維持運行

按照《計劃生育技術服務管理條例》所界定的服務項目，目前重慶市在制度安排上只落實了國家要求的免費基本項目的計劃生育技術服務，包括計劃生育手術和孕環情檢查，不包括宣傳教育、信息咨詢、優生指導、入戶隨訪、生殖保健和藥具發放以及人員培訓等。以2009年為例，重慶市鄉鎮服務站供給劃生育手術18萬余例，其他計劃生育技術服務1327萬人次，僅按每例手術50元和每人次服務2元計算，則需要政府提供免費補助經費3554萬元，實際上鄉鎮服務站只獲得2217萬元的免費經費補助。經費投入不足導致部分基層服務機構只能維持簡單運行[2]。

二級標題4伴隨人口形勢的變化，傳統服務對象服務量減少

“計劃生育”國策實施30多年來，重慶市當初最為迫切的人口數量問題得到有效緩解，但是重慶市的人口結構、人口分布、人口素質都已經發生了深刻的變化，育齡群眾自主選擇、知情選擇服務的空間不斷擴展。但是服務對象仍局限于已婚育齡婦女，因此，全市近年傳統服務機構避孕節育服務對象總量不大，服務供給量減少。

二級標題5人力資源配置與社會對人口計生公共服務的需求不對稱

重慶市少部分區縣計劃生育技術服務機構人員結構比例不盡合理，表現在專業技術人員所占比例偏低，高級專業人才偏少，總體技術服務供給能力與社會的現實需求不對稱。專業技術人員所占比例越低，其專業技術服務供給能力就越低?；鶎佑绕涫菑V大的農村地區以及流動人口相對集聚的地區，對計劃生育專業技術服務的需求相對更高，但是從資源配置的角度而言，基層尤其是廣大的農村地區以及流動人口相對集聚地區的服務需求與專業技術配置是不對稱的[3]。

一級標題四、重慶市人口計生公共服務體系轉型的實踐及探索

新時期的人口計生工作是與民生更加緊密相連的社會服務工作，近年來，原重慶市人口和計劃生育委員會以“計生民生”作為工作導向，部署了全市人口計生的重點工作，明確提出要加強全市計劃生育服務體系公共服務職能建設和干部隊伍職業化建設。

二級標題1新時期視野下的人口計生公共服務理念

結合人口計生公共服務所具有的社會性、長期性、前瞻性、科學性、公益性等特點，新時期視野下的人口計生公共服務理念包括如下內容：①人口計生公共服務是以健康為導向而非疾病為導向、以生活為導向而非問題為導向的前置性指導性服務和預備性公用知識普及教育；②人口計生公共服務的規范化表現為群體服務所需適宜技術的安全性、有效性、經濟性和規模化服務后所能產生的人口數量和素質變化的人口發展良好效應；③人口計生公共服務的服務方式為提供主動服務、人際滋養、預備知識與預警信息；④人口計生基本公共服務類別為“避孕節育基礎性服務、生殖健康普遍性服務、優孕優育專項性服務和家庭保健拓展性服務”。

二級標題2結合動態發展的實際，做好頂層制度設計

2011年重慶市在推進公共服務職能落實上，采取了高層部署推進、優化服務職能、以項目為載體和以科技為支撐的方針，重視技術指導的工作設計。

圍繞已設計明確的四項公共服務職能所涉及的服務內容、服務流程、服務技術（方式）和服務人員，以建立市級培訓指導平臺、數據監測平臺和臨床技術平臺為載體，以國家免費基本項目為載體，從管理的角度，設計了技術指導的四個工作模塊和工作內容：一是設計完成了指導落實四項公共服務職能所需的《計劃生育服務體系公共服務規范》和《計劃生育服務體系公共服務系列培訓課程》相關制度；二是以國家免費孕前優生項目為重點，從上崗培訓和崗位培訓入手，開展了一系列人員培訓；三是質量控制，通過片區技術指導協作組和市級專家組，實施現場質評、室間質評和檔案抽查；四是信息管理，通過開通重慶市科技服務信息化工程平臺、建立信息上報規范、指定信息專管員，指導基層服務數據實時錄入、數據質量抽查、定期統計分析和信息通報。

二級標題3構建“市級技術協作組”及“四大片區技術協作組”平臺，促進人口計生公共服務的發展

為了充分發揮科技引領與支撐作用，通過成立“重慶市片區計劃生育/生殖健康技術服務協作組”，加強全市計劃生育/生殖健康技術指導、新技術引入推廣評估、服務質量控制以及技術人才培養與能力測評，整合市縣技術管理與技術服務專家資源，擴大技術交流與合作，結合基層需求，優勢互補，共謀發展，提升公共服務技術和服務水平。

（1）重慶市市級技術協作組工作職責及內容。負責對片區間的組織協調和技術指導；負責對各片區的技術培訓；負責創建交流與合作的平臺，促進信息溝通，增強片區間和片區內的凝聚力，形成交流、合作、研討的氛圍；負責協調各方力量，提供有力的資金保障；建立評估體系，開展技術評估、服務質量檢查、人員能力測評等；負責組織技術引入和推廣。

（2）重慶市各區域片區技術協作組工作職責及內容。制定活動計劃：各片區每三年推選一個片區常務組長單位，確定聯絡員，協調該片區各項活動，組織推薦下次活動執行組長單位。定期開展活動：按照年度活動計劃，各片區定期召開計劃生育技術服務交流會、研討會、現場觀摩會，使片區成員間相互借鑒、相互學習，促進提高。整合片區資源：將片區成員單位的人力資源、技術資源、設備資源等進行整合，聯合開展技術服務活動，提高服務質量和服務水平，有效地達到資源共享，使片區形成一個有機的整體，相互支持，相互促進。圍繞服務需求，利用技術引入與推廣，構建“專項技術實訓基地”，聯合培養縣鄉兩級技術人才。建立定期交流制度，保障活動的可持續發展。

（3）突出重點建設，發揮服務供給能力強的服務機構的示范效應及輻射帶動效應。通過重點建設，使人口計生公共服務體系的基礎設施、設備及裝備水平上升一個臺階，硬件要求與社會發展的需求相匹配；通過重點建設，集約現有資源，避免過去那種“遍撒胡椒粉”而導致的力量分散、能力不強的不利局面，從而使人力資本素質得到實質性、突破性的提升，專業技術服務能力與社會對人口計生的高水平需求相對稱；通過重點建設將使新的鄉鎮中心服務站及先前的區縣生殖健康服務中心的服務供給能力得到全面提升，從而使得一批實力強、服務供給能力強的服務機構的示范效應及輻射帶動效應在各自的區域內得到有效發揮。

（4）人口計生公共服務拓展的新探索?？偨Y、提煉具有創新能力的基層人口計生公共服務機構在推進公共服務職能建設和體系建設中的創造性成果，為“頂層設計”提供可資借鑒的案例，結合人口計生公共服務的內涵與外延，伴隨個體生命周期歷程，圍繞不同結構的家庭類型，圍繞促進人的全面發展，從生命的準備、生命的保護、生命的維護、生命質量角度，研究解決家庭面臨的與人口計生公共服務需求相關的問題；多途徑宣傳人口計生公共服務品牌產品。讓社會各界可識別，讓群眾能知曉、認可、接納、跟隨、依賴，滿足家庭發展的需要。

（5）加大人口計生公共服務研究水平，主動、積極融入社會大發展。在一定時期內，人口計生系統內存在對行業前景預期疲軟的現象，社會對人口計生事業的習慣性偏見在一定范圍內、一定時期內存在是在所難免的。為此，培養系統內拔尖專家、加強人口計生公共服務前瞻性的理論研究水平顯得尤為重要，這樣會擺脫社會上因不了解人口計生對于人口與經濟、人口與社會、人口與資源環境可持續發展的重要性而形成的不利局面。隨著時代變遷的加劇，人口問題已經不再是傳統意義上的人口問題，在我國，人口問題始終是經濟發展的基礎性問題，而人口計生系統在提高人口素質、提供準確人口數據、健全社會網絡等方面具有不可替代性，基于此，加大人口計生公共服務研究水平，結合社會發展、經濟發展來思考人口計生問題，發揮人口計生系統的比較優勢，為經濟社會的發展作出貢獻。

一級標題五、重慶市人口計生公共服務體系建設保障措施

二級標題1統一思想，提高認識，加強領導

人口計生公共服務關系到廣大人民群眾的切身利益，關系到千家萬戶的幸福安康，關系到人口與經濟、人口與社會、人口與資源環境的協調發展。各級政府要把實現人口計生公共服務的目標化作為落實科學發展觀的重要舉措和關注民生、促進社會和諧的大事，納入當地經濟社會發展統籌，切實加強領導。

二級標題2健全人口計生公共服務經費保障機制

重慶市政府和相關部門要根據人口計生公共服務體系的目標，完善對人口計生公共服務體系的投入機制，確保人口計生公共服務發揮其正常的服務功能，為群眾提供優質的人口計生公共服務。人口計生公共服務按項目為城鄉人口計生服務對象免費提供，經費標準按單位服務綜合成本核定，所需經費由政府預算安排。根據分級支付的原則，市級財政給予相應的經費安排，區縣政府要切實負起支出責任，給予相應的經費配套。

二級標題3強化人口計生公共服務績效考核制度

人口計生行政部門要會同相關部門建立健全人口計生公共服務績效考核制度，完善考核評價體系和方法，明確不同層級機構工作職責、目標和任務，考核履行職責、提供服務的數量和質量、社會滿意度等情況，保證人口計生公共服務的有效落實和群眾真正受益。要充分發揮考核結果在激勵、監督和資金安排等方面的作用，考核結果要與經費補助以及單位主要領導的年度考核和任免掛鉤，作為人員獎懲及核定績效工資的依據。要注重群眾參與考核評價，建立信息公開制度，考核情況應向社會公示，將政府考核與社會監督結合起來。

參考文獻：

參考文獻內容[1] 周宗社，童琦，簡麗，李彤重慶市人口計生鄉鎮服務機構改革研究[J]人口與經濟，2012，（1）

[2] 同[1]

[3] 周宗社，童琦，忽新泰，劉 俊，何 楊人口計生服務體系存在的問題及思考[J]人口與經濟，2011，（1）

[責任編輯責任編輯馮樂]