國內外碳排放約束機制及減排政策

周新軍

[摘 要]面對全球日益嚴重的環境污染，國際組織試圖通過建立具有約束性的機制來遏制碳排放行為。很多國家也為此制定了相應的政策法規，來推動政府部門、企業和居民的低碳減排。作為一個負責任的國家，我國不僅作出了承諾，而且從國家層面和行業層面制定了相關政策措施，以確保完成碳減排任務。

[關鍵詞]國際組織；碳排放；約束機制；計量標準；減排政策

[中圖分類號]F205 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2013）05-0035-05

根據美國世界資源研究所的研究和統計，大氣中現存的人為排放的溫室氣體70%以上來自發達國家。從1850年至2005年的155年間，全球共排放CO211，222億噸，發達國家共排放了8，065億噸，占全球總量的72%，其中歐盟占27.5%。從人均累計排放看，歐盟542噸，德國958噸，英國1，125噸。世界人均173噸，中國僅71噸。根據世界自然資源研究所的統計，1850年至2004年美國累積碳排放總量居世界第一，人均歷史累積排放達1，105.4噸。美國能源情報署的數據顯示，截至2006年，美國占世界總排放量的累計百分比高達41%[1]。面對日益嚴重的環境污染，國際組織試圖通過建立一套有效的機制來約束碳排放的行為，很多國家也試圖通過制定一些碳減排的政策法規來響應國際組織的倡議，從自身做起積極為保護人類生存環境而共同努力。

一、國際社會碳排放約束機制

由于溫室效應的全球性特征，CO2的減排措施從理論上被認為只有在一個全球性的國際框架體系中才能得到有效的控制。因此，CO2的減排政策首先是建立在一個國際協作的框架體系之中[2]。國際社會碳排放約束機制主要包括制定一些帶有制約性的公約或協議，并提出一些碳排放標準，來規范、指導和引領各國的碳減排。

1. 制定約束性公約和協議

國際社會通過一些國際性的組織來制定各種公約或協議來督促世界各國對減排CO2承擔各自的義務。自1992年《聯合國氣候變化框架公約》在聯合國大會上獲得通過之后，1997年簽訂的《京都年議定書》要求發達國家在1990年的基礎上，2008年～2012年5年間減排5.2%。2007年制定的《巴里行動計劃》，堅持在可持續發展框架下應對氣候變化，提出了減排的具體目標、途徑和措施。2009年12月，《聯合國氣候變化框架公約》締約方第15次會議提出的后續目標要求發達國家到2020年比1990年基準年減排40%，到2050年實現排放為0（至少減排95%以上）。在這些框架約束下，世界很多國家都在制定各種碳減排規定，努力實現各自目標。如歐盟十五國根據《京都議定書》共同致力于在2008年至2012年期間將總的溫室氣體排放量在基準年（主要是1990年）基礎上削減8%。再如日本，為了響應京都議定書，完善了整個氣候變化政策框架。1999年生效的應對全球變暖措施促進法案，規定了政府、地方組織、行業和公民在開發和執行減少溫室氣體排放計劃方面的任務。但也有些國家公開表示了抵制，如美國等國家，部分原因是由于雙方之間存在一些分歧，當然最主要的是美國出于自身利益的考慮。這也說明，盡管聯合國等國際組織頒布的這些公約和協議具有一定的強制性，但真正執行到位還有著比較漫長而艱難的路要走。

2. 碳排放核算標準

碳排放核算是碳減排量計算、碳排放信息比較的基礎。碳排放核算標準的出臺使得無論是對于個體或組織、還是產品或活動的碳減排工作有了量化的依據，為合理地評價和約束碳排放提供了有力條件。

對各種社會活動的碳排放量進行核算成為衡量低碳經濟成效的一個重要指標。為使核算成果具有可比性，自20世紀末以來，發達國家政府和國際組織如國際標準化組織（ISO）、世界資源研究所（WRI）和世界可持續發展工商理事會（WBCSD）、英國標準協會（BSI）等已通過大量調研形成了系統的碳排放核算標準，涵蓋了國家、企業（組織）、產品和服務、個人等多個層面。經過多年的發展，出現了一些認知度較高的碳排放核算標準，如ISO14064、GHG Protocol、PAS 2050等。這些標準的實行，為促進全球碳減排起到了巨大推動作用。

低碳經濟的特點為低能耗、低污染、低排放，但對于“低碳”有兩種理解，一種是基于終端消耗的碳排放量低，另一種是基于全生命周期的碳排放量低[3]。相應地，國際組織也制定了兩種核算標準。

（1）基于終端消耗的企業/項目碳排放核算標準。此標準主要面向企業（組織）或項目層面。對項目的碳排放核算包括對該項目設計減排量的“審定”和項目實施后實際減排量的“核查”。目前適用于企業/ 項目碳排放核算的標準有GHG Protocol（2004）和ISO14 064（2006）系列標準。GHG Protocol標準范圍涵蓋京都議定書中的6種溫室氣體，并將排放源分為3種不同范圍，即直接排放、間接排放和其他間接排放，避免了大范圍重復計算的問題，為企業、項目提供了溫室氣體核算的標準化方法，從而降低了核算成本；同時為企業和組織參與自愿性或強制性碳減排機制提供了基礎數據。ISO14064（2006）作為一項國際標準，規定了統一的溫室氣體資料和數據管理、匯報和驗證模式。通過使用此標準化的方法、計算和驗證排放量數值，可確保組織、項目層面溫室氣體排放量化、監測、報告及審定與核查的一致性、透明度和可信性，可以指導政府和企業測量和控制溫室氣體排放，促進了GHG減排和碳交易。

（2）基于生命周期的碳排放核算標準。此項目主要面向產品或服務層面， 給出了對某產品或服務在生命周期的碳排放估算方法和規則。ISO將生命周期定義為， 通過確定和量化與評估對象相關的能源消耗、物質消耗和廢棄物排放，來評估某一產品、過程或事件的壽命全過程，包括原材料的提取與加工、制造、運輸和銷售、使用、再使用、維持、循環回收，直到最終的廢棄。因此，各個核算標準制定的關鍵在于收集整理產品生命周期各個階段的碳排放數據， 并采用適當方法進行碳排放估算。現今較為主流的核算標準有PAS2050和ISO14040 / 14040（2006）。

3. 建立能源指標體系

國際組織制定了一些強制性節能減排指標體系，來約束碳排放。盡管節能與碳減排仍有一定的區別，但它們之間的緊密聯系是主要的。也就是說，節能減排的直接結果很大程度上也就是減少碳排放。因此，這些節能指標體系仍然對碳排放約束有著直接的可操作性意義。國際原子能機構（IAEA）建立了可持續發展能源指標體系（EISD），該指標涉及社會、經濟和環境3大領域，包含30個核心指標。世界能源理事會（WEC）建立了能源效率指標體系包括測度能源效率的經濟性指標和測量子行業、終端用能的能源效率的技術經濟性指標，共23個指標。

在綜合可持續發展指標體系中，對于能源與排放指標，聯合國建立的指標體系中包括人均年能源消耗、能源使用強度、可再生能源消耗份額、溫室氣體排放量、SO2排放量和NO2排放量等；經濟合作與發展組織（OECD）建立的指標體系中包括能量強度、無鉛汽油的市場份額、能源供給和結構。歐盟（EU）建立的指標體系包括電力價格、天然氣價格、溫室氣體排放、經濟能源密度、可再生能源所占份額等等。

二、發達國家碳減排政策措施

對于大部分發達國家來說，京都議定書規定了其碳減排的目標和時間表，那么他們就需要根據這些既定的目標，運用相關的政策工具來加以實現。目前國際上的各種低碳減排政策工具主要包括經濟政策和其他一些行政性和法規性措施。

1. 通過經濟政策工具實現碳減排

總的來看，發達國家實行的經濟政策主要包括碳稅、排放權交易、復合排放權交易和財政補貼等[4]。

（1）碳稅。碳稅是針對CO2排放所征收的稅，是達到既定碳減排目標成本最小的減排政策工具。不同國家和地區在不同的經濟社會發展階段，碳稅的實施效果有較大差異。但從長期來看，碳稅是一個有效的環境經濟政策工具，能有效地減少CO2的排放。歐盟正在討論實施統一碳稅以彌補2005年1月實施的碳排放貿易體系的不足。加拿大BC省在公布2008年度財政預算案時規定，從該年7月起開征碳稅，即對汽油、柴油、天然氣、煤、石油以及家庭暖氣用燃料等所有燃料征收碳稅，不同燃料所征收的碳稅不同，而且未來5年燃油所征收碳稅還將逐步提高。

（2）排放權交易。排放權交易指對SO2、化學需氧量等主要污染物和CO2等溫室氣體的排放量所進行的交易。碳排放權交易的概念源于20世紀經濟學家提出的排污權交易概念，排污權交易是市場經濟國家重要的環境經濟政策。2004年全球碳排放市場誕生，其交易方式為：按照《京都議定書》的規定，協議國承諾在一定時期內實現一定的碳排放減排目標，各國再將自己的減排目標分配給國內不同的企業。當某國不能按期實現減排目標時，可從擁有超額配額或排放許可證的國家主要是發展中國家購買一定數量的配額或排放許可證以完成自己的減排目標。同樣的，在一國內部，不能按期實現減排目標的企業也可以從擁有超額配額或排放許可證的企業那里購買一定數量的配額或排放許可證以完成自己的減排目標，排放權交易市場由此而形成。

（3）復合排放權交易體系。這一體系將以價格為基礎的碳稅和以數量為基礎的一般排放權交易制度結合起來，為排放權價格設定了安全限制。這一交易體系一共有兩種類型的排放權。一種被稱之為永久排放權，它的多少決定了擁有它的經濟主體在每一年能夠排放的CO2量的多少。另一種被稱之為年度排放權，其多少決定了擁有它的經濟主體在一個特定年份允許排放的額度。一個經濟主體某一年允許排放的總量就等于這兩種類型排放權的總量。

（4）財政補貼。財政補貼屬于一種激勵政策，通過對無碳項目或低碳項目如可再生能源、節能技術投資與開發等項目的補貼來減少CO2排放。同時，減少或避免通過定價政策規定能源的低價格，然后對石化能源企業或煤電企業進行價格補貼或虧損補貼，那樣會導致增加CO2的排放，產生負面效應。

2. 制定碳減排法律制度

由于法律制度強制效果比較顯著，很多國家通過制定法律制度來對碳排放進行約束。如德國和英國。除了遵守歐盟的法律和規定外，它們還積極制定和實施一系列法律制度，運用法律手段對碳減排予以保障[5]。

德國的碳減排法律主要包括能源與氣候變化綜合方案、可再生能源法和電力輸送法、能源產業法、可再生能量資源法案、生物質條例、可再生能源供熱法以及能源建筑法等其他一些法律，基本上已經形成有關碳減排的法律體系。其中，2007年德國政府推出的能源與氣候變化綜合方案是氣候變化的代表性立法。

英國在碳減排方面成效比較顯著與其制定的有關法律制度有著很大的關系。這些法律制度主要包括氣候變化稅、電力與燃氣（碳減排）法令以及碳減排能效機制法令等。根據《財政法2000》和《氣候變化稅收規定2001》，英國政府于2001年4月開始征收氣候變化稅?！峨娏εc燃氣（碳減排）法令2008》在2008年1月31日生效后，英國據此建立了碳減排目標制度。而根據2010年3月頒布的《碳減排能效機制法令》又建立了碳減排承諾制度。

3. 制定碳排放計量、監測方法和標準

在制定碳排放的計量、監測方法和標準方面，有些發達國家做得比較完善，并已構成了其碳減排管理體系的有機組成部分。比較而言，碳減排管理得比較成功的國家主要有日本、美國和英國等國家。尤其是日本，在減排低碳的立法、統計與標識方法，以及在執行層面的控制與治理領域都取得了比較好的景仰和成效[6]。

（1）日本統一碳排放計算方法。日本于1990年制定了阻止全球氣候變暖行動計劃，設立了減少溫室氣體排放的國際目標。在執行層面，日本環境省已建立國家排放清單和國家排放報告，并成立認證委員會負責核查，核查技術標準主要來自國際標準規范。經濟產業省將擬定統一的碳排放量計算與標識方法，分別提供各個生命周期階段的碳排放量信息。該項標簽比較英國政府的試行碳標簽制度，標示信息更為詳細，有效避免了各家廠商采用不同的計算方法而導致的不公平競爭。

（2）美國設定碳排放監測方法和計量工具。美國環保署從技術上開發了一系列抵償項目方法學，用標準化手段來設定監測方法和計算減排量，以保證抵償項目的真實性和可核性等。還開發完成了針對個人和家庭的碳排放計算工具。由美國碳基金Carbon Fund組織所推動的碳標簽制度使用其自行推出的碳足跡協議進行驗證。

（3）英國提出碳預算體系和碳足跡測量新標準。英國在2008年通過的《氣候變化法案》中提出了碳預算體系要求，以5年作為一個預算周期，每個周期要做3個預算，以設定英國到2050年時的減排路線。該《法案》還規定建立新的溫室氣體排放報告機制，對溫室氣體減排進展情況進行監督。年底發布的《產品與服務生命周期溫室氣體排放評估規范》這項新標準是英國第一部統一的產品和服務的碳足跡測量標準，采用了英國標準協會嚴格的會議程序而制定的。

三、我國碳排放的相關政策法規

1. 國家層面的相關政策規定

2009年國務院總理溫家寶在出席哥本哈根氣候變化會議領導人會議上發表了題為《凝聚共識、加強合作，推進應對氣候變化歷史進程》的重要講話，全面闡述了中國政府應對氣候變化問題的立場、主張和舉措，并鄭重承諾到2020年，中國單位GDPCO2比2005年減少40%～50%。這年的8月24日，國家發改委副主任解振華向全國人大常委會報告關于應對氣候變化的工作情況時表示，中國將試行碳排放強度考核制度。但到目前為止，國家還沒有出臺專門的碳減排規定。

不過，近年來我國加強了在節能減排考核、監測和評估方面的管理體系建設，并形成了相對比較完善的指標體系。由于節能與碳減排有著密切關系，因此，節能的效果也直接關系著碳減排的效果?，F有的關于節能減排的有關制度性規定在某種程度上也可視為碳排放的制約性規定，對碳排放行為仍然有著直接的影響。這些規定主要包括：2007年由國家發展改革委員會、統計局和環?？偩謺嘘P部門制定了《單位GDP能耗考核體系實施方案》和《單位GDP能耗監測體系實施方案》，以及《主要污染物總量減排考核辦法》和《主要污染物總量減排監測辦法》等。

在具體政策方面，我國制定了節能減排的稅收政策、財政政策、金融政策和價格政策等，并在市場交易方面制定了先行政策，已在特定區域或行業內探索性開展了碳排放交易業務。從2008 年開始已先后成立了北京環境交易所、上海環境能源交易所和天津排放權交易所等10 余家碳交易平臺。截止到2011 年1 月7 日，我國在聯合國獲批準已成功注冊的清潔發展機制（CDM）項目1，162 個，占全世界已注冊項目2，732 個的42.5%[7]。雖然與國外相比，在政策體系完整性方面還有比較大的差距，但取得的進步還是比較明顯的。

2. 行業性相關政策措施

根據國家層面的節能降耗要求，各行業也制定了本部門低碳減排的各項規定。在我國碳排放構成中，2008年工業領域的碳排放占85.2%（其中，電力和熱力占47.9%、制造業和建筑業占33.2%，其他能源工業占4.1%），交通行業占7.0%，居民生活占4.4%，其他占3.5%[8]。作為碳排放量最多的兩大行業，工業和交通運輸行業最近幾年先后制定了多項節能減排政策措施，來力爭和確保碳減排任務的落實及目標的完成。工業部門制（修）訂和完善了《工業節能管理辦法》、《工業節電管理辦法》、《重點用能企業節能管理辦法》、《工業固定資產投資項目節能評估和審查管理辦法》等。在政策支持上不斷加大力度，包括：加大節能減排專項資金對工業節能的支持力度，完善財政補貼方式，支持九大重點節能工程建設；完善能源資源價格政策以及投融資政策，等等。

交通領域碳排放雖然占比不大，但對城市空氣污染的影響卻是主要的。目前，我國大城市的60%的CO、50%的氮氧化物、30%的碳氫化合物污染來源于機動車的尾氣排放，城市污染已從“煙囪”型向“尾氣型”轉變。由于道路交通在交通領域碳排放中占絕對比重，以2008年交通碳排放為例，道路交通碳排放量占73.2%[9]，因此，重點降低道路交通的碳排放量，成為構建低碳交通一個最重要任務。為此，道路交通節能減排最近幾年出臺或正在擬定的政策包括幾個方面：一是加快研究制定促進低碳交通運輸體系建設的相關政策；二是在中央財政支持下成立了節能減排專項資金，并組織開展年度專項資金申請和審核；設立節能減排示范項目；三是打造交通運輸節能減排“十百千”工程（10個低碳交通運輸體系建設城市試點，100個交通運輸行業節能減排示范項目，1，000家“車、船、路、港”千家企業低碳交通運輸專項行動參與企業）；四是建立并逐步完善交通運輸節能減排考核體系，等等。

3. 未來碳減排政策取向

十八大報告把生態文明建設提高到了一個新的高度，擺在了十分重要的位置。報告指出，生態文明建設是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。報告強調，建設生態文明唯一可選擇的是走“綠色發展、循環發展、低碳發展”的道路，把工業文明建設與生態文明建設結合在一起，實現現代化建設與環境保護雙贏。從未來幾年碳減排的政策取向來看，中國將重點試行碳排放強度考核制度，并探索控制溫室氣體排放的體制機制。首先，將建立一套比較可行的碳排放統計、監測、考核和評價制度，以對企業和單位的碳排放進行準確的定量和獎懲；其次，進一步完善現有的節能減排政策法規體系，將著重制定一些專門性的低碳減排政策法規，這項工作目前非常欠缺，未來數年任務十分繁重；第三，進一步完善經濟手段，充分發揮財政稅收等政策的調節作用，制定一些有針對性的碳減排鼓勵政策；最后，進一步擴大碳排放權交易市場，進一步發揮市場機制的調節作用。

四、結束語

碳減排關系到全人類經濟社會可持續性發展，已經引起國際社會的高度重視和廣泛關注。從國際社會來看，已經初步建立起碳排放的相關制約性框架，但這遠遠不夠。由于缺乏強制性的組織基礎，因而在實踐中執行力偏弱，表現在對少部分國家消極對待碳減排時顯得有些無能為力。這就需要國際社會不斷加強呼吁，強化對話機制，督促一些發達國家積極主動地承擔碳減排的有關責任和義務；其次，要在碳排放計算標準上盡快達成共識。目前世界上對碳排放系數有不同的標準，這是導致對各國碳排放程度認識不一的根本原因。一些國家出于私心，一方面盡量夸大別國碳排放程度，另一方面卻又在竭力掩飾或縮小己國的碳排放量。當務之急，要加強對碳排放計算標準的研究和交流，提出一套國際上相對公認和在學術上相對權威的計算標準。在此基礎上，加強對碳排放量的統計和數據披露，建立和完善碳排放報告和發布制度。建議國際社會盡快籌備組織出版世界碳排放量專門性的統計手冊，國內盡快籌備出版國家碳排放統計年鑒，或者是在能源統計年鑒中將碳排放數據一并發布；第三，要處理好節能與碳減排之間的關系。在看到它們互相關聯的同時，更要看到它們的區別，才能找到碳減排的重點環節。目前交通運輸行業已成為碳排放的主要領域之一。因此，如何加快調整和優化運輸結構，不僅是發達國家亟待解決的迫切任務，而且也是發展中國家必須面對并認真思考謀劃的重大發展戰略問題。

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