財經(jīng)專家：公積金發(fā)展唯一的出路就是制度創(chuàng)新

戴曉波

住房公積金制度目前正飽受詬病，被認為是一個劫貧濟富的壞制度，沒有存在的必要，應該被取締。這些問題我們一直有討論，并且這些問題是客觀存在的。筆者認為這些問題都是制度造成的，而不是公積金本身有錯。

公積金的核心問題是資金的功能定位、機構(gòu)的責權(quán)利、監(jiān)管的責任主體三個方面。現(xiàn)在的公積金管理制度是功能單一、地方機構(gòu)、國家監(jiān)管，這種做法不符合現(xiàn)代管理思想和未來社會發(fā)展方向。

眾所周知，公積金是由城市職工私人賬戶匯集的社會資金。首先，要發(fā)揮包括住房保障在內(nèi)的社會資金功能，新加坡的公積金就包括了養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、子女教育等貸款支出的多種社會功能；其次，既然是地方社會資金，就應該讓地方政府和社會組織發(fā)揮更大的作用，而不是像現(xiàn)在這樣由中央政府集中管理和監(jiān)督。

公積金本身是有活力的，一開始是有的，后來活力漸失。公積金建立初期，往企業(yè)放款是讓企業(yè)為職工提供住房，剩余資金買債券；隨著企業(yè)不承擔住房社會責任，公積金中期開始往土地放款，進行了土地儲備；現(xiàn)在，公積金主要支持職工購買自住住房；未來，當城市住房資金問題基本解決后，可以轉(zhuǎn)向個人賬戶的養(yǎng)老、醫(yī)療和教育等其他社會用途。在現(xiàn)有制度和監(jiān)管體系下，把資金用途只限于發(fā)放個人住房貸款和購買國債，這樣公積金當然就沒有存在的必要，因為銀行也可以承擔這個功能。因此，公積金發(fā)展要解決以下三個核心問題：

第一個問題，關于公積金的功能。日前，有報道公積金可以入股市，目前國家各部門都在會商修改公積金條例，以便入市。聽到這個消息筆者很困惑，難道公積金錢多到無處可去，而去救市嗎？如果僅僅把公積金當作一筆可以托市的資金，那真的是制度的悲哀。反過來，住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等需要城市職工大量資金支出的事情，誰來做呢？筆者認為，公積金當前迫切需要解決的是資金使用功能問題。公積金通過二十多年的發(fā)展，這些錢好不容易放到蓄水池里面去，現(xiàn)在整個國家發(fā)展缺乏社會基金、公共基金，人口進入老齡化社會，人口紅利吃完了之后更需要這筆寶貴的錢。中國有著強大的政府行政力量，但最缺乏的是社會資源，公積金作為社會資金資源，應該是其大顯身手的時候了。如果現(xiàn)在把公積金取消掉，本來社會資金和組織通道不多，把這一歷史積淀抹掉退回去，未必合理。

第二個問題，關于公積金的管理機構(gòu)。對應于行政力量，中國有強大的政府管控著這個社會，恰恰缺乏代表民意的、公共性的、民間自己運作的社會機構(gòu)，而公積金已經(jīng)為這種機構(gòu)建立了良好的基礎構(gòu)架，可以將公積金管理機構(gòu)改造成為社會資金服務組織。由于公積金具有地域性和社會性，管理機構(gòu)可以相應地設置，并且由地方政府負責監(jiān)管。

第三個問題，關于公積金的監(jiān)管。公積金的監(jiān)管分為資金監(jiān)管和機構(gòu)監(jiān)管。在資金監(jiān)管中，你不能用管銀行的方法來管公積金，因為銀行是商業(yè)金融機構(gòu)，公積金是一個社會基金。因此，管理的思路要宏觀。在機構(gòu)監(jiān)管中，社會資金由政府的機構(gòu)監(jiān)管，出了問題政府要負責，嚴格意義上，公積金這個錢屬于地方的社會基金，只要管理規(guī)范，不出事、不引發(fā)社會問題，政府只要監(jiān)管用途符合功能就行了。比如公積金利率，錢多我就低，錢少我就高，每個城市規(guī)模、成本不一樣，成本高就多收一點利息。但是央行偏要管，還要按照管銀行貸款的方法管。

綜上，問題已經(jīng)不在于公積金這棟樓要不要拆掉，而是這棟樓在新形勢下應該發(fā)揮什么作用，它該如何從1.0過渡到2.0版本。假如說公積金1.0版是個住房基金，2.0版至少是一個社會化的基金，從住房基金功能上升到社會基金功能。

筆者并不認為取消公積金或是讓公積金與養(yǎng)老保險合并是個很好的計劃。任何一個事物，不是說認為它沒用處馬上就能撤掉，畢竟上海一半以上的老百姓都有錢存在里面，把它撤掉，光這些錢怎么拿回去，怎么處置，一筆貸款怎么樣轉(zhuǎn)移、置換，這些都是一大堆的問題，如何把公積金盈余部分還給老百姓，還很難處理。每個職工個人賬戶下存的錢是清楚的，錢下有利息，但是多余的錢算誰的？這不能算政府的，這不是政府的稅收；也不能說是托管機構(gòu)的，機構(gòu)有管理費的。那這筆收益應該算老百姓的，但老百姓又該如何明晰產(chǎn)權(quán)？公積金很明確的是私人基金。制度建設遠比房子建設要難得多，房子蓋起來非常不容易；但是制度建設起來要廢掉就更不容易，建起來難拆更難。所以說關掉公積金的方案比建公積金的方案更難，公積金發(fā)展唯一的出路就是制度創(chuàng)新。

現(xiàn)在學術界思考的問題是如何賦予公積金新的功能，筆者認為有如下幾個方向：

第一個方向，能不能改造成一個社會基金。像國外的退休基金、養(yǎng)老基金或退伍軍人基金那樣，向基金化方向發(fā)展。國外很多保險公司，特別是補充養(yǎng)老保險公司，都是用這種基金的方式來運作的。公積金最大的一個好處，是能免稅。它的住房功能一旦滿足以后，能不能有第二功能，比方說養(yǎng)老，養(yǎng)老金公共賬戶缺錢，那這筆錢能不能作為私人賬戶的補充，讓個人再用下去。

第二個方向，恢復設計公積金的初衷，能不能成為一個社保基金。這樣養(yǎng)老保障分兩部分，一部分是私人賬戶，另一部分是公共賬戶。公共的統(tǒng)籌賬戶由社保局來管，私人賬戶由公積金來管。因為社保一開始就是一個統(tǒng)籌公共賬戶，社保局行使統(tǒng)籌支使功能。公積金的私人賬戶性質(zhì)也很清晰。社保局可以代繳養(yǎng)老私人賬戶放到公積金賬戶里，都是工資卡上的錢。屆時公積金中心就像新加坡一樣，沒有社會資金統(tǒng)籌功能，只有私人賬戶功能。據(jù)了解新加坡的教育貸款、醫(yī)療貸款都在公積金里面。這樣可以實現(xiàn)我國養(yǎng)老、醫(yī)療、生育等社會統(tǒng)籌賬戶向類似公積金的私人賬戶方向發(fā)展。

第三條路就是封閉成一個房地產(chǎn)基金。在很多歐洲國家，存在類似住房基金機構(gòu)，這種機構(gòu)是社會中間機構(gòu)，可以獲得政府的資助、撥款，也可以獲得社會的捐贈，來解決社會大量需要的住房保障問題。它們可以建房子，向社會提供廉租房、公租房，或者解決階段性住房問題。在香港就有個社會化的住房協(xié)會，政府解決基本的廉租房問題，協(xié)會解決政府無法解決但的確有困難的人的住房問題。政府給它一定資助，但住房協(xié)會也募集大量社會基金。它可以擁有一大批房產(chǎn)，缺現(xiàn)金的時候可以把房產(chǎn)賣掉，資金多的時候可以購置房產(chǎn)。