關于在農村土地流轉中保障農民權益研究

保障農民在土地流轉中的權益，不僅對促進農村土地流轉，發展農業適度規模經營，推進現代農業建設具有一定意義，而且，對我們進一步關注發展的公平與質量，深刻反思“為誰發展”的價值訴求具有重要意義。《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出：“必須切實保障農民利益，始終把實現好、維護好、發展好廣大農民根本利益作為農村一切工作的出發點和落腳點。”這就進一步為保障農民在土地流轉中的權益問題不受侵害指明了方向。

一、土地流轉中涉及到的農民的相關權益

依據我國《憲法》、《民法通則》、《農業法》、《土地管理法》、《物權法》和《農村土地承包法》等有關農村土地產權的法律法規，農民應享有以下權利：

一是農村土地承包經營權。農村土地承包經營權是指公民或集體經濟組織依法對集體或者國家所有、由集體使用的土地享有的承包經營的權利。我國《物權法》在不改變土地性質的基礎上，首次將土地承包經營權確定為物權，最大限度地保護農民土地權利。

二是農民生產經營自主權。生產經營自主權是指農民根據自然規律和價值規律依法對自己生產經營的土地享有生產什么、經營什么的權利。任何單位和個人不得以調整農業結構為由，強制農民種植他們不愿栽種的作物。

三是農村土地使用權。農村土地使用權是指個人或者集體依據承包合同取得的對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地、水面等自然資源進行占有、使用和收益的權利。

四是農村宅基地使用權。宅基地使用權是農村集體經濟組織成員依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，自主利用該土地建造住房及其附屬設施的用益物權。該項權利僅存在于農村，是農民特有的權利。

五是征收征用中的農民權益。我國憲法修正案明確規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用，并給予補償。”

農民依法既享有農村集體土地的使用權、處分權和收益權，也享有民主管理權和社會保障權，享有法律法規保護權、執法保護權和法律監督保護權。

二、山西農村土地流轉中保障農民權益的主要做法

（一）完善政策體系，保障農民土地流轉“不失地”。農戶承包的地塊、面積、合同、空間位置和承包經營權證書落實到戶，確保現有土地承包關系長久不變，這是農民在土地流轉中所享有的承包經營權的前提和基礎。自1994年以來，山西省陸續出臺了一系列穩定土地承包關系的政策，并根據運行狀況及出現的問題予以逐步修改和完善。比如，1994年2月省政府下發了關于《延長農村土地承包期允許土地使用權有償轉讓的實施辦法》，辦法明確規定：“現有耕地承包期再延長30年不變。耕地承包期內實行‘增人不增地，減人不減地的辦法。今后不允許再因人口變化而采取行政手段頻繁調整土地”。其后，省委又針對一些地方出現的把家庭承包經營和現代農業對立起來，錯誤地把農戶承包的土地收回搞規模經營的做法，2002年8月制定下發了《關于進一步穩定農村土地承包關系 做好農戶承包地使用權流轉工作的意見》，強調“不能用收回農民承包地的辦法擴大規模經營，不能以任何形式、任何名義剝奪農民的承包經營自主權，動搖和削弱農村家庭承包經營制度”。

十七屆三中全會后，中央做出了《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，決定指出“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”。2010年4月省政府辦公廳針對在政策實施過程中出現的問題，如打著“流轉土地”的幌子，強迫農民流轉土地，侵害農民的土地承包權益，搞“非糧化”土地經營，甚至搞“非農化”設施建設等，下發了《關于做好農村土地承包經營權流轉工作，引導發展適度規模經營的意見》。《意見》明確提出土地流轉三原則，一是堅持家庭承包經營長久不變，二是堅持依法、自愿、有償，三是堅持市場引導，完善市場服務。與此同時，明確規定土地流轉必須堅持“三個不得”：不得改變土地集體所有性質，不得改變土地的農業用途，不得損害農民的土地承包權益。山西省制定的這一系列保護土地流轉中農民權益的政策，為促進全省土地流轉健康發展起到了積極的作用。

從全省土地流轉的實踐看，為了保障農民在土地流轉后“不失地”，主要采取了以下辦法：

一是承包經營權仍歸原承包戶。如祁縣西六支農業開發合作社制定了“四保”的辦法，鼓勵農民流轉土地。即一保底金，二保股金，三保薪金，四保“土地”。合作社與農民簽訂的土地流轉合同中規定，無論何種原因導致合作社解散，農戶與合作社簽訂的土地流轉協議解除，土地承包經營權仍為原流轉農戶所有，從而保障了土地流轉中原承包農戶的土地承包經營權，推進了土地流轉。西六子村共977戶，3008畝土地，有440戶農民以2100畝土地的承包經營權入股加入了合作社，形成了600畝高標準日光溫室大棚、400畝拱棚、900畝良種培育基地、200畝特色果業基地的規模經營。

二是國家發放的強農惠農富農政策補貼仍歸原承包戶。例如西六支農業開發專業合作社，是參照國家發放的糧食直補金標準，以每畝78.38元給土地入股的社員發放的。

三是農村流轉土地被征收后，國家對土地的補償費仍歸原承包戶。《山西省征收征用農民集體所有土地征地補償費分配使用辦法》規定，農村土地被征用后，不管流轉不流轉，土地補償費仍歸享有土地承包經營權的被征地農戶。這樣就保障了承包流轉后被征地的承包農戶的補償權益。從實踐中看，各地運行良好。

（二）訂立流轉合同，保障農民土地流轉“不失利”。土地承包經營權長久不變，給農民吃了“定心丸”。那么，農戶在承包土地流轉后的收益能否高于他經營土地的收益，或二者雖然收益相等，但流轉土地后的勞務收入加上其他業的收入能否高于流轉前的收入，這就成為農民是否流轉土地的關鍵。近年來，山西在土地流轉中保障農戶“不失利”的主要做法是：

一是建立“保底收入”制度。汾陽市陽城鄉孝臣村共有397戶，其中252戶農民以1600畝土地承包經營權作價出資組建合作社，然后合作社再將土地租賃給一家農業產業化龍頭企業搞農業規模經營。合作社對入股社員的分配辦法是“保底收入+勞務收入+效益分紅”。具體做法是：首先，企業提前預支社員每年每畝（股）500元的流轉費作為保底收入，然后該企業再優先安排社員進行勞務打工，年終時企業再根據效益支付給社員土地分紅。這個合作社入股的社員僅土地流轉費就達500元，高于他們原來種植玉米時畝收入200元的標準。太谷縣小白鄉白燕村美園農林合作社，398戶農民入股820畝土地，每畝土地保底收入350元，僅直接參加合作社的經營收入一年就超過1萬元。此外，全省還有大量的邊遠山區、貧困地區農民流轉土地后，進入城鎮打工，土地流轉收入加上他們的勞務收入也遠遠高于他們原來經營土地時的收入。

二是建立土地流轉合同簽訂制度。早在2002年11月，山西省就下發了《關于規范使用〈農戶承包地使用權流轉合同書〉和〈農戶承包地委托流轉授權委托書〉的通知》，引導農民在流轉土地時一定要與轉入方簽訂流轉合同書，以便將來發生糾紛時有依法解決的依據。但是，后來我們在調查中發現，全省仍然有20%左右的農戶在流出土地時，不簽訂流轉合同或合同內容不完善，致使因承包土地引發的糾紛不斷。晉中市經濟開發區西榮村發生的群眾上訪，就是因為原承包戶流轉出去土地后，未與流入方簽訂合同，原承包戶還拿著自己的土地承包合同，可村里的土地臺賬上卻登記著現經營者（轉入方）的名字，平時相安無事，這些土地一旦被征收后，流轉雙方就會因土地補償費發生矛盾。為了解決這些流轉不規范的問題，2010年12月省里又制定下發了《關于印發山西省農村土地承包經營權流轉合同等示范文本的通知》，各市、縣、鄉、村積極貫徹落實，對規范土地流轉，保障土地流轉中的農民權益起到了積極作用。左云縣為了徹底做好這項工作，對全縣所有流轉的土地逐一調查核實，依法逐戶登記，并填報《土地承包經營流轉登記表》，建立了鄉、村兩級土地流轉臺賬，促進了全縣土地流轉的健康發展。清徐縣西谷鄉在土地流轉合同中規定：以每畝500元作為流轉基價，并每年根據玉米價格漲幅進行浮動，即玉米每漲12.5%，流轉費就自然上調12.5%，確保了流出土地的農民利益不受損失。

三是建立土地流轉風險金保障制度。運城市新絳縣在土地流轉中探索建立了土地承包經營權流轉風險金保障制度，縣政府每年從縣國土出讓收益中拿出2%，鼓勵村集體經濟組織從集體收入中再拿出一定數額的資金共同建立了農村土地承包經營權流轉風險保障基金。這些保障基金主要用于轉入土地的業主一旦因自然風險和市場風險無力交付農民的流轉費用時，作為臨時墊支，待流入土地的業主效益好時再補回。

（三）建立社會保障制度，保障農民土地流轉“不失業”。山西省《關于做好農村土地承包經營權流轉工作，引導發展適度規模經營的意見》規定：凡承包方遷入小城鎮落戶的，依法保留其土地承包經營權和流轉權；農民以土地承包經營權作價出資加入合作社的，合作社在經營虧損或負債破產解散時，不得以農民入股土地抵頂償還債務；對全部流出土地的農戶和流出土地后又返鄉的農民工優先納入各類就業培訓計劃；在同等條件下，各地要將流出土地的農民優先納入農村養老保險范疇。

近年來，山西省各地在保障流出土地農民的權益上做了大量的工作，也創造了不少好的經驗。太原市清徐縣和朔州市的山陰縣實施了對流出土地農民的參保補貼政策，對流轉土地的農民給予參保補貼，由縣政府、受讓方、農戶按3∶3∶4的比例給流轉農戶辦理社會養老保險和醫療保險，從根本上消除了流轉土地后農戶的后顧之憂。壽陽縣和長治縣對土地承包經營權全部流轉出的農戶，在就業培訓、崗位推薦上給予優先，流出土地農戶自主創業時，享受城鎮下崗職工的有關就業優惠政策。

三、土地流轉中農民權益受到損害的一些問題

（一）在土地流轉中，個別地方缺乏規范化管理，致使一些農戶不按程序辦事，從而丟失承包經營權。其主要原因是在二輪承包前，由于當時農業稅費過重，個別農戶難以承受，將土地流轉給別人，自己出去打工。到二輪承包時也沒有回來，結果村里將其承包的土地劃到轉入方的賬上，并發了土地承包經營權證書，使原流轉出土地的農戶失去了承包經營權。

（二）有的鄉、村仍存在著“返租倒包”，侵占農民土地流轉收益權。如運城市河津市某村，村委通過“動員”等方式組織村民流轉土地。村委出面與一個園林綠化公司簽訂了流轉合同，每畝土地流轉費900元，但只發給村民800元，另100元作為村委會的公益事業費用，侵犯了承包戶的流轉收益權。

（三）一些農戶（約占全省約20%）流轉土地時不簽訂合同或合同不完善，往往引發流轉糾紛。如陽曲縣某村一位農戶把自己承包的土地流轉給她的弟弟無償耕種，十幾年后，這塊地被國家征收修了公路，待土地補償費分配時，平時很和諧的姐弟卻為幾個錢引發矛盾，打起官司。朔州市懷仁縣某村十幾個農戶因與企業簽訂的租賃土地合同不完善，沒有流轉費浮動條款，企業租賃土地后，發展設施農業，效益大增。由于農民從中得不到增值收益，于是便和企業鬧翻，不僅影響了企業的正常生產，還使農戶丟失了應有的收益。

（四）在土地流轉中，有的企業假借流轉土地之名，大搞圈地之實，搞非農產業開發。如壽陽縣某村通過“返租倒包”的方式把村里的“四荒”地和十幾戶農戶耕地一塊租給太原某公司搞農業開發。結果這個公司開而不發，圈而亂用，甚至搞起非農業開發，這應引起我們足夠的重視。

四、在土地流轉中保障農民權益的幾點建議

（一）開展農村土地承包經營權流轉規范化管理和服務試點工作。試點應該包括以下四個方面的內容：一是堅持農村基本經營制度不動搖，穩定和完善農村土地承包關系，在農村土地承包經營權確權試點的基礎上，逐步推行并穩步擴大農村土地承包經營權物權登記公示制度，保障農民的土地承包經營權，并把地塊、面積、四至、空間位置等全面確權到戶，并長久不變，夯實農戶土地流轉的基礎；二是遵循市場經濟規律，建立健全農村土地承包經營權流轉服務平臺，完善縣、鄉兩級土地流轉市場。縣、鄉兩級土地流轉服務組織要配備必要的電子屏幕等服務設備，開展土地流轉信息發布、價格評估、合同簽訂及鑒證、糾紛調處等服務，形成土地承包經營權公開、公平、公正的交易市場；三是引導土地承包經營權向專業大戶、農民專業合作社適度集中，扶持發展多種形式的適度規模經營主體，發展農戶多種形式的聯合與合作，不斷完善和創新農業經營體制機制；四是探索建立農業經營能力審查制度和土地流轉風險防范機制，探索建立農業經營能力審查辦法和土地流轉風險保證金，推廣使用規范合同，加強對土地流轉行為的規范管理，防止以土地流轉之名惡意囤地、閑置浪費土地和改變土地用途等投機違法行為，防止侵害承包農戶的土地流轉收益。

（二）加強農村土地承包經營權流轉糾紛調解仲裁工作。目前山西省縣、鄉兩級土地承包經營糾紛調解仲裁體系已基本建立。今后應從以下三個方面加強工作。一是加強仲裁基礎設施建設。主要建設“二庭二室”和“二系統”。二庭二室即：仲裁庭、合議調解庭、案件受理室和檔案會商室；“二系統”即：音視頻顯視系統和安防監控系統。二是加強調解仲裁員隊伍建設。制定仲裁培訓規劃，認真講解《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》、《農村土地承包經營糾紛仲裁規則》、《仲裁工作流程規則》等相關法律條款，爭取仲裁員培訓合格后持證上崗。三是堅持依法規范開展仲裁活動。仲裁農村土地流轉糾紛一定要堅持公開、公平、公正的原則，信息透明、程序規范，保障廣大農戶的廣泛知情權，維護仲裁正義和中立，公平對待雙方當事人，保障農戶的土地流轉權益。

（三）全面完善土地流轉糾紛調處機制。由于農村是一個熟人社會，而土地流轉糾紛一般又是普通的民事糾紛，一般農戶之間不愿因土地流轉糾紛而鬧得走上法庭，一輩子結怨。所以在解決這些糾紛時，既要遵守法治原則，又要以和諧安定為出發點，注重調解。要全面建立土地流轉糾紛協商、調解、仲裁、訴訟多種途徑的調處機制，以和解、調解為主，能相互協商和解的不調解，能調解的不仲裁，能仲裁的不訴訟。各級農經部門要注意對土地流轉糾紛問題早發現、早處理，把問題解決在基層，把矛盾化解在萌芽狀態。

課題主持：王樹紅 李世山

課題組成員：王樹紅 李世山 吳志宏 張太生 白劍 馬向榮 翟彥銘 呂風祥 杜雁梅 樂韻

執 筆：白 劍 呂風祥

責任編輯：宗宇翔