建設新型農村社區是推進就地城鎮化的有效切入點

梁昊

近年來，河南、山東、內蒙古、江蘇、湖北等地將村級公益事業建設一事一議財政獎補和新型農村社區試點有機結合起來，以新農村建設規劃為指導，推動城鄉一體化發展，對促進城鄉公共服務均等化和就地城鎮化產生了良好的效果。

一、新型農村社區建設的主要模式

各地在實踐中共探索出了符合當地實際的六種建設模式：

一是村莊合并型。占50%左右，主要是按照規劃建設的要求，幾個村整合為一個村，通過政府扶持、金融支持和搬遷農戶建筑材料補助、享受就業、低保、養老保險等優惠政策，引導農民到新村建房。二是舊村完善型。占20%左右，主要是原有的村莊規模較大、規劃合理、基礎設施較為完善，在其基礎上，對規劃、建筑、環境、設施進行完善提高而建設的新型農村社區。三是城中村改造型。占10%左右，主要是依托城市及縣城城中村改造項目，按照規劃啟動新村建設。四是產業帶動型。占8%，主要是產業聚集區內村莊，依托聚集區產業促進人口和生產要素聚集，整合村莊，建設新型農村社區。五是服務共享型。占3%左右，主要是指兩個或兩個以上緊鄰的村莊，通過整合公共服務資源和實施社區化改造，實現資源共享和利用最大化。六是整體搬遷型。占4%左右。主要是對深山區、灘區等生活環境惡劣，不適宜居住的散居戶，選擇條件較好的地方統一搬遷建設新社區。

二、主要做法

（一）統一進行規劃設計，堅持先規劃后建設。河南省新鄉市將城市規劃理念引入鄉村建設，充分考慮原有的村莊布局、產業基礎、生態環境、交通條件、文化傳承和耕地保護，尊重農民的生活習慣、生產方式和民俗傳統，要求耕作半徑不超過3公里，并參照城市社區標準規劃設計了新型農村社區，按照“以縣為主、鄉鎮協助、村為基礎、市規劃部門指導”的運行機制，制定了體現城鄉一體的新型農村社區規劃設計。內蒙古自治區依照新農村建設規劃實行村級公益事業一事一議獎補項目三年滾動計劃，以鄉鎮為規劃主體，村莊整治、新社區建設項目立項既征求農民意見，又符合規劃要求，形成了“建成一批、流動一批、充實一批”項目庫良性循環機制，力求提高資金的使用效益。

（二）分清各自建設責任，調動各方面的積極性。各地農村新型社區建設的總體原則：社區的基礎設施和公共服務由政府為主建設，農民積極參與，出工出力，同時，鼓勵企業捐贈贊助，調動農民和企業的積極性；農民住房，由政府負責規劃設計，村“兩委”負責實施監督，村民自主選擇戶型，自主建設，政府適當補助。如河南省新鄉市古固寨鎮祥和社區由該鎮后辛莊、崔井、王連屯3個行政村、6個自然村組合而成，規劃轄1260戶5700口人，目前新村報名修建戶760戶，占三個村總戶數的60%，其中526戶已建好具有現代風格的三層小樓房，建筑面積300多平方米，還有汽車預備車位，地下一層可用于存放農機具及雜物。按照丟舊建新的協議，全部新房建好后，可騰出土地289畝，除部分用于農業生產外，其余部分通過參股、租賃、轉讓、合作等方式，用于旁邊的產業集聚區建設，發展農村二、三產業，增加農民收入。農民除自愿種地外，可根據自身情況到產業聚集區經營或打工。社區內已建好3000平方米，集農民培訓、村民議事、文化娛樂、社區管理于一體的服務中心以及農民健身文化廣場。搬進新房的農民對社區生活都感到滿意。

（三）以一事一議財政獎補機制為平臺，整合財政資金集中投入。對社區的基礎設施和公共服務設施，堅持政府投入和市場運作相結合，組建農村公益事業基金會，接受企業捐贈支持新社區建設，廣泛吸納社會資金和企業、個人捐贈，鼓勵農民出資出力，參與社區建設。按照“渠道不亂、各負其責、各記其功”的原則，整合上級涉農資金，集中用于新型農村社區建設。湖北省鄂州市將長港示范區和農村新社區作為村級公益事業建設一事一議財政獎補示范點，通過一事一議財政獎補平臺，將一事一議獎補資金、扶貧開發整村推進資金、村莊整治資金“捆綁”起來，重點予以投入，實行項目統一規劃、資金一同撥付、工程統一實施和驗收，有力地推動了城鄉一體化發展。河南省新鄉市、縣財政每年列支專項資金4.9億元，以農民意愿為前提，整合上級涉農資金1.5億元，集中投入，統一社區道路、水電、管網、通訊及便民超市、標準衛生室、文化大院、中心小學等基礎設施建設。江蘇省一些市縣適應農村新社區建設的需要，投向規劃內農民集中居住社區的獎補資金達到70%以上，有效地避免了資金浪費。

（四）動員金融信貸給予大力支持，拓寬投入渠道。據了解，在當前價格水平下，建設和裝修好一套規劃區內的標準新房戶均需投資15萬元，大部分農戶能自行解決。對自有資金不足的少數農戶，各地積極協調當地金融機構進行貸款，政府給予一定貼息，貸款金額一般為3至5萬元，期限一般不超過5年。2010年以來，河南省新鄉市各金融機構累計發放農戶建房貸款1.64億元。同時，組建強農投資有限公司，為鎮區和新社區基本建設搭建融資平臺。

（五）努力使農民享受與城市居民同等權益，促進城鄉基本公共服務均等化。一是尊重群眾意愿，不強制拆遷。在啟動新社區（村）建設時，召開村民大會或村民代表大會，對社區選址、社區名稱、規劃、住宅模式等進行研究討論，經村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意后開始建設；在推進過程中，鼓勵條件較好的群眾先建，條件較差或暫不需要建房的可以后建，不搞強迫命令；對于社區住宅，規劃設計不同造價的戶型供群眾選擇，避免農戶建房超出其經濟承受能力。二是讓社區農民享受與城市居民大致均等的公共服務。目前，河南省新鄉市已為848名社區居民辦理了城市低保，為2.8萬名社區居民辦理了新型農村養老保險；選配了一批優秀中小學教師到社區學校任教；為每個社區配備了一名素質較高的全科醫生；對社區有就業愿望的農民優先安排到當地產業聚集區企業就業，增加社區農民收入。

三、面臨的主要困難和問題

（一）建設資金投入問題。據初步調研，按照每個新型社區入住5000人計算，預計每個社區道路硬化、文化大院、自來水、污水排放、垃圾處理等公益基礎設施投入需要投資1000萬元左右，人均2000元。按河南省新鄉市規劃，建1050個新型社區，公益基礎設施投入需要105億元，地方投入的壓力較大。

（二）土地政策完善問題。基層反映，按照目前的土地制度政策，在保障耕地占補平衡、只增不減、質量不降的前提下，土地增減掛鉤指標周轉時間只有1年，時間不夠，不便于土地使用權流轉使用。基層還反映，新型農村社區是統籌城鄉發展的產物，農村還不能像城市一樣，對低收入家庭實行廉租住房和經濟適用房政策，使每一個經濟困難家庭都能入住新型農村社區。

（三）整合支農資金問題。基層反映，2010年村級公益事業一事一議財政獎補試點面仍然偏小，只覆蓋全國21萬個行政村，占全國行政村三分之一多一點，且獎補資金偏少，中央財政投入才102億元，難以滿足地方和群眾的需要。同時，對村莊整理拆并、實現占補平衡后適當增加的土地，復墾成耕地，投入較大，難以申請到土地復墾整理項目資金，僅靠地方承擔。

四、幾點政策啟示

新型農村社區建設是適應新時期農民要求、推進實現就地城鎮化的切入點，是實現中國的城鎮化、統籌城鄉發展的結合點，也是加快轉變經濟發展方式、促進農村發展的增長點，應在總結試點經驗的基礎上，進一步從政策上加以規劃指導。

（一）完善村級公益事業建設一事一議獎補機制，增加對農村新型社區建設試點的支持力度。農村新型社區建設不僅是一個房屋問題，更是一個牽涉到生產生活環境、城鄉政策、農民權益保障等城鄉基本公共服務均等化的綜合性系統工程，需要以改革為動力，以農民意愿為基礎，以鄉村規劃為指導，綜合統籌協調，完善相關政策。建議進一步完善村級公益事業建設一事一議獎補機制，選擇地方領導高度重視、工作基礎較好、獎補成效明顯的幾個省份建立一事一議獎補示范試點區，加大對農村新型社區（村）建設試點的支持力度，中央財政給予必要支持。通過試點，總結經驗，穩步實施，逐步推進城鄉基本公共服務均等化。

（二）完善農村土地住房相關政策，加大城鄉統籌力度。結合新型農村社區建設實際，適當調整農村土地政策，延長土地增減掛鉤周轉時間，增加周轉指標，對符合土地利用總體規劃和年度計劃的新農村建設用地進行單獨管理，予以保障。同時，借鑒城市對低收入家庭實施的廉租住房和經濟適用房政策，建議在新型農村社區進行試點，使農村每一個經濟困難家庭也能入住農村新型社區，與城市居民一樣享受公共服務，共享改革成果。

（三）進一步整合涉農資金，放大惠農政策效果。對符合城鄉統籌發展和規劃設計要求、群眾認可的新型農村社區，把推進新型農村社區試點與一事一議財政獎補工作有機結合起來，加大涉農資金整合力度，特別是將“入村”的村級活動場所建設、村級公益事業建設一事一議財政獎補、改水改廁、污水處理、垃圾收集、土地復墾等支農資金整合起來，集中財力，統籌使用，取得最佳經濟效果。

（四）加強督促指導，切實保障農民合法權益。新型農村社區建設必然牽涉到農民住房拆遷、補償安置、宅基地流轉等問題，事關農民切身利益，建議加強督查，嚴格標準，切實做到建設規劃群眾認可、上級批準；被整合村莊無新批宅基地；新占用土地手續合法；新增土地用于農村，不打農民主意；基礎設施和公共服務設施開始建設，農民才開始在社區建房；充分尊重群眾意愿，確保農民利益不受侵害。

（作者單位：國務院農村綜合改革工作小組辦公室）

責任編輯：洪峰