主體功能區劃下的生態補償標準

摘要 主體功能區規劃就是根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，將國土空間劃分為優化、重點、限制和禁止四類開發區域。顯然，實施這種安排需輔之以生態補償政策，以彌補后兩類區域因被限制或禁止（工業）開發而損失的經濟利益。而國內現行或試行的生態補償因數量太少、標準過低而缺乏實效性和可操作性，導致各地爭相擠入重點開發區域而抗拒被定位為限制或禁止開發區域，即使被劃入限制或禁止開發區域也不甘“寂寞”而設法實行變相開發。這就需要研究生態補償的合理量化標準，通過對代際和區際公平的充分兼顧來增進主體功能區規劃實施的可行性。本文基于機會均等觀，運用機會成本法，通過建立生態補償與發展機會成本的數量關系模型，提出了對生態功能區的單項與綜合補償標準并選擇樣區進行了實證。研究結果顯示，在主體功能區劃下，特定區域接受“限制”或“禁止”開發之定位安排的經濟底線是所獲生態補償足以彌補因限制或放棄開發而付出的機會成本。因“限制”或“禁止”開發主要針對的是工業，則該機會成本可以理解為一地限制或放棄工業增長后所相應減少的地方財政收入及其他相關收益。據此核定的生態補償標準才具有較大公平性和可行性。在實施中，不同地區可根據實際情況從單項（財政收入）補償逐漸擴展至綜合補償。在此基礎上，未來還可考慮納入生態建設投入補償和環境服務付費（PES），使生態補償標準對各地承擔生態屏障、致力可持續發展更具激勵性。

關鍵詞 主體功能區劃；生態補償；機會成本；珠江流域

中圖分類號 F061.5 文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104（2013）02-0018-05 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2013.02.003在生態日益退化、環境不斷惡化、區域發展差距逐步拉大的背景下，為協調經濟布局與人口、資源、生態環境之間的失衡關系，緩解地域空間有限性與人類需求無限性之間的矛盾，我國“十一五”規劃綱要正式提出制定和實施《全國主體功能區規劃》（以下簡稱《功規》），并于2010年底由國務院通過和發布。《功規》根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化、重點、限制和禁止四類開發區域，確定各自的主體功能定位，明確開發方向，控制開發強度，規范開發秩序，完善開發政策，以期逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局。盡管《功規》同時提出了生態補償政策，部分地區也已通過財政轉移支付率先開始了局域性的生態補償實踐，但實際效果卻不盡如人意，各地仍都爭相擠進重點開發區域而深恐被劃入主要針對工業的限制或禁止開發區域。究其原因，一是現行或擬議中的生態補償標準偏低，二是補償范圍太窄（僅針對當地財政而非整個經濟社會發展所受影響），三是定量機制缺失。加上“無工不富”的“鐵律”加劇發揮作用，以致 “工業興（強、富）縣（市、州、省、區）”戰略和政策在各地被空前強化，承接發達地區工業轉移成為欠發達地區尤其是那些被劃為“限制”或“禁止”開發區域擺脫貧困落后的“不二”之路。按此趨勢，我國正在推行的各級（國域、省域、市域、縣域）主體功能區規劃恐有被“架空”之虞。為此，亟待研究主體功能區劃下的生態補償標準，以期為各級主體功能區規劃的實施提供決策參考。其意義在于：基于機會均等觀，運用機會成本法，通過建立生態補償與機會成本的數量關系模型，提出對生態功能區的單項與綜合補償標準并加以實證，可能在某種程度上創新發展中的生態補償機制和區域經濟理論，從而具有一定的理論意義；針對各地爭相躋身重點開發區域而排拒被劃入限制或禁止開發區域的現實棘手問題，從生態補償與機會成本的對價關系入手提出實操性的解決方案，可能有助于我國各級主體功能區規劃的實施，具有一定的實踐意義。

1 綜 述

1.1 關于主體功能區

國外早已開始進行空間規劃及特定區域管理方面的探索，并取得了豐富經驗。德國從1930年就開始編制“空間秩序規劃”，荷蘭于1960年、1966年、1973年、1990年、2000年公布了五個空間規劃，日本從1962年開始已發布六次全國綜合開發規劃，美國經濟分析局（BEA）于1977年首次進行經濟區（EA）劃分，歐盟在1999年推出了第一個空間發展戰略，俄羅斯也從計劃經濟時代起就有現代經濟區劃分。我國曾有國土空間開發規劃，“十一五”規劃首次列入主體功能區規劃編制任務。自此，福建、湖南、廣東、河南、遼寧、內蒙古、云南等地先后編制了省級主體功能區規劃方案，各市縣也相繼跟進，相關官員和學者也對此類規劃進行研究。朱傳耿等[1]在《地域主體功能區劃》一書中研究了主體功能區劃的基本內涵、理論方法、編制流程及管制框架；高國力[2]在《我國主體功能區劃分與政策研究》一書中重點研究了我國主體功能區劃分及其分類政策制定的總體思路、國內外與主體功能區相關的理論與方法等；國家規劃專家委員會委員樊杰[3]通過構建空間均衡模型對主體功能區劃的功能定位、指標體系選擇、實施和協調策略進行了探索性研究；牛叔文等[4]則從國土空間的角度對區域發展格局進行了分析，并應用因子分析法對甘肅省進行了研究。

1.2 關于生態補償

國外除生態補償（ecological compensation/ eco-compensation）概念外，與其相似的表述還有環境服務付費（Payment for Environmental Services/ PES）等。從1930年代到現在已有過哥斯達黎加、哥倫比亞、美國、澳大利亞、巴西、肯尼亞、菲律賓等國的成功實踐，主要涉及森林生態效益補償、礦產資源開發補償、流域環境服務功能支付以及生物多樣性保護補償等領域。據不完全統計[5]，世界上已有287例森林環境服務交易（75例碳儲存交易、72例生物多樣性保護交易、61例流域保護交易、51例景觀美化交易，28例“綜合服務”交易），遍布美洲、歐洲、非洲、亞洲和大洋洲的多個國家和地區。我國的生態補償研究始于20世紀80年代，先后在河北、遼寧等11個省（自治區）的685個縣（單位）和24個國家級自然保護區開展過征收生態環境補償費的試點。此外還進行過排污收費、排污許可證、排放權貿易（主要是碳排放權交易）等類似嘗試。在理論上，任勇等[6]曾從為什么要建立生態補償機制、什么是生態補償機制及怎樣建立生態補償機制三個方面進行過較系統論述。中國21世紀議程管理中心可持續發展戰略研究組[7]從中國退耕還林的經濟效益、社會效益和生態效益評估出發，對中國生態補償機制的空間布局、補償標準、補償政策執行等進行了研究；丁四保[8]則針對我國面臨的各種生態與環境問題，從區域的視角重點闡述了“土地置換”和“生態交易”兩種區域生態補償方式。

1.3 關于機會成本

奧地利學者維塞爾（Friedrich von Wieser）在其《自然價值》[9]中，通過對邊際效用的分析，首次提出了“機會成本”（opportunity cost）的概念。之后，美國著名經濟學家薩繆爾森（P. A. Samuelson）、科斯（R. H. Coase）、曼昆（N.G. Mankiw）等分別從不同角度對其進行過闡述[10]。“機會成本”從19世紀被引入經濟學后，在理論和實踐方面不斷得到拓展，如今已在經濟學、會計學、管理學以及企業和政府的管理決策中得到全面應用。在資源環境研究方面，國內的吳恒安[11]、溫善章等[12]在黃河水資源影子價格的研究中，曾用機會成本法進行價值評估。劉巖等[13]也曾用機會成本法對資源不同利用方式的產業之間的機會成本進行評估分析，還運用旅行費用法、或然價值法對區域生態資源的旅游娛樂價值、五種關鍵生態資源對于島內居民的“社會價值”進行評估；并以此為依據，對廈門島東海岸區域資源未來50年的機會成本進行了分析評估。袁鵬等[14]則采用技術效率的雙曲線測度模型和市域樣本數據，對中國工業環境管制的機會成本進行了分析。此外，章錚、武亞軍、陳祖海、王晶、劉翔、姚炎明、常瑞英、唐海萍、謝建豪、袁偉偉、王秀蘭等的相關研究也都不同程度地涉及到機會成本。在實務方面，值得一提的是我國臺灣地區早在1984年就曾使用機會成本法對森林游憩資源進行過價值評估。

以上研究成果為本文提供了豐富的參考和借鑒。但是，現有主體功能區理論和規劃對其實施后可能擴大區域經濟差異的后果關注不夠；現有生態補償理論和政策對其量化標準研究不足；現有機會成本理論及其運用對生態補償領域的涉及尚有不足且缺乏深度。這些不足導致我國目前的區域生態補償標準存在主觀性、隨意性，缺乏定量依據和實證檢驗，以致各級主體功能區規劃的實施陷于困境和尷尬，因此亟待補足。

2 建 模

特定區域接受“限制開發”、“禁止開發”之定位安排的經濟底線是“生態補償足以彌補因限制或放棄（主要針對工業）開發而付出的機會成本”。否則就很難有區域會“甘心”限制或放棄其（工業）開發，也很難有外部力量能“真正”限制或禁止其從事（工業）開發，那么主體功能區規劃的實施也就有被“敷衍”甚至扭曲的可能。據此可以建立生態補償與機會成本的基本數量關系模型（式0，簡稱“基本模型”，式中EC代表生態補償，OC代表機會成本；為使本文的分析單純化，以下暫時撇開直接生態建設成本或假定直接生態建設成本為零）：

EC≥OC（0）

2.1 單項機會成本

單項機會成本是指限制或放棄（工業）開發而導致的某一項經濟產出指標（如財政收入）損失。其數量關系模型如式1。其中：OCs（s = single）表示單項機會成本；Y表示工業正常增長下的該項指標水平；Yd（d = down）表示工業增長受限（亦即被迫放棄部分或全部工業增長機會）下的該項指標水平。