農村中小學布局調整政策有效執行的障礙性因素分析

一、問題的提出

農村中小學布局調整（以下簡稱“布局調整”）是中央政府應對農村生源減少、農村稅費改革、人口城鎮化加速等帶來的挑戰，改變農村中小學師資等辦學條件差、教育資源利用率低、教育質量偏低等問題而采取的重要政策。2001年，國務院頒布《關于基礎教育改革與發展的決定》，其中明確規定：“因地制宜調整農村義務教育學校布局。按照小學就近入學、初中相對集中、優化教育資源配置的原則，合理規劃和調整學校布局。”[1]隨后，2001年3月，教育部、財政部聯合下發《關于報送中小學布局調整規劃的通知》，正式推動各地布局調整工作的開展。從農村學校撤并數量來看，布局調整政策取得顯著效果。農村小學由2000年的44.03萬所下降至2009年的23.4萬所，下降約46.9%。2009年，全國農村小學寄宿生總規模達926.4萬人，占在校生總數的11.2%[2]。通過布局調整，農村學校及教學點總量減少，改建后的學校平均班額增加，辦學條件得到優化，教育投入得以重點使用。

但在政策執行中也暴露出一系列突出的問題：部分地方政府過度撤并學校而配套措施落實滯后，推行“一刀切”，私自變賣閑置校產及挪用專項資金等，致使政策無法完整落實。為此，中央多次發文試圖加以糾偏，但上述現象仍屢禁不止。政策執行是實現政策目標的核心環節，“再好的政策方案，如果沒有正確有效執行，仍將導致失敗”。[3]鑒于政策執行的重要性，有必要對影響布局調整政策有效執行的障礙因素加以分析，探討矯正策略，以便為后續布局調整工作提供借鑒經驗。本文借助政策執行經典模型——史密斯政策執行過程模型，對影響布局調整政策有效執行的障礙因素進行系統性分析。

二、史密斯政策執行過程模型

20世紀七八十年代，西方國家尤其是美國公共政策研究領域興起一場研究政策執行的熱潮，形成聲勢浩大的“執行運動”。政策執行研究主要集中在理論研究上，其中最具有經典代表性的即是史密斯（T.B.Smith）政策執行模型。這一模型將政策執行分為四類主要變量及關系，即影響政策有效執行過程中的四大因素：理想化政策、政策執行機構、目標群體、政策環境因素。理想化政策是指政策方案要合法、合理和可行，包括政策淵源、形式、類型、社會對政策認知等；執行機關是負責政策執行的政府組織，包括執行機構及人員，領導技巧，執行能力與信心；目標群體是受政策影響最直接的要素，包括目標群體組織或制度化程度，接受領導情形以及先前政策經驗；環境因素主要指涉及政治、經濟、文化等環境中影響政策執行的因素[4]。在政策執行過程中，這四個主要變量及它們之間的相互關系對政策執行效果的影響過程如圖1所示。理想政策、目標群體、執行機構、政策環境及相互關系集中概括了史密斯模型的主要內容。

借用模型方法有助于在維持系統整體性的前提下，將復雜問題轉化為便于分析的理論模型，有助于我們對要素進行深入分析。本文以“理想化的政策”、“執行機構”、“目標團體”、“政策環境”等作為分析單元，對影響布局調整有效執行的障礙因素加以分析。

三、基于史密斯模型的農村中小學布局調整政策有效執行障礙因素分析

1.對理想化政策的分析

理想化政策是政策有效執行的前提條件。從布局調整政策設計來看，存在的障礙性因素主要有以下幾點。

（1）政策缺乏明晰性

以國務院《關于基礎教育改革與發展的決定》（以下簡稱“決定”）為例，該文件中指出：“因地制宜調整農村義務教育學校布局。按照小學就近入學、初中相對集中、優化教育資源配置的原則，合理規劃和調整學校布局。”[1]從表述形式來看，諸如“因地制宜”、“就近”、“相對集中”等用語表達較為模糊。雖然借助這種概括化、全局性語言表達中央政策精神內涵，有利于各地區妥善靈活執行布局調整政策，但這也意味著地方政府發現政策內容“不確定性”和“模糊性”時，可憑自由裁量權“因地制宜”地對布局調整政策作出解讀。正如美國學者阿爾蒙德所說：“一項政策得以貫徹到什么程度，通常取決于官僚對它的解釋，以及取決于他們實施該項政策的興致和效率。”[5]政策不明晰易導致部分地方政府通過對政策文件的隨意解釋、偷換概念，以謀求自身利益最大化。

（2）政策缺乏協調性

布局調整政策涉及目標群體眾多，政策調適量浩大，需要一系列配套措施。在2001年《決定》出臺后，中央又陸續出臺一系列文件，對布局調整政策進一步加以明晰。但總的來看，這些文件下達的背景是政策執行過程中，部分地區一哄而上，“一刀切”現象突出，引發了偏遠地區學生上學難、資源浪費、干群矛盾緊張等問題，中央試圖通過發文加以糾偏。這種應急性發文行為難以對布局調整進行總體清晰規劃，政策之間缺乏協調和責任劃分，對后續政策執行難以進行有效指導和規范。

（3）政策缺乏約束力

從相關政策文件類型和性質來看，多屬于行政類文件，法律約束性不強。同時，從政策文件內容來看，缺乏對政策執行效果的評定。布局調整的目標在于通過適當合并學校以優化資源配置，促進教學質量的提高。那么，這種目標究竟如何測量？判斷的依據和標準是什么？撤并學校的標準應如何確定？由于教育本身的特有規律，學校辦學質量和標準難以準確衡量，這導致政策結果無法清晰評價，進而對政策約束力產生不利影響。

2.對政策執行機構的分析

任何公共政策的執行最終均要依靠各級執行機關及執行人員來落實。執行主體對目標認同程度、執行能力及利益訴求均會影響政策落實。從執行主體特征來看，存在的障礙性因素主要有以下幾點。

（1）政策制定者與執行主體存在利益沖突

公共政策實質是對“社會資源和利益的權威性分配”。[6]在政策執行過程中，政策執行主體并非完全“公共人”，他們同樣具有特定利益追求，執行過程會從實現自身利益最大化出發。在并校的規模效益所形成的“推力”與轉嫁財政壓力的“推力”雙重作用下，盡量減少學校數量和拖延配套政策落實成為地方政府的“理性”選擇。這顯然與中央政府追求效率與公平最佳契合的訴求不相吻合。為此，中央政府多次發文試圖加以糾偏。但地方政府可利用中央政府的信息劣勢及監管漏洞，與其進行利益博弈，誘使政策執行偏離預設軌道，造成政策目標落空或扭曲。

（2）政策執行主體路徑依賴性強，執行方式單一

路徑依賴是制度經濟學術語，意指人們以往選擇決定其現在和將來可能的決策。在布局調整政策執行中，執行主體以往執行經驗和價值取向影響現在的政策執行范式和方法。受傳統價值觀影響，部分地方官員官僚作風明顯，民主意識淡薄，政策執行過程中不遵守執行程序和規定，采取強制性的行政手段進行撤并校，致使部分村民和教師情感上難以認同和接受，由此引發的干群沖突多有發生[7]。

（3）政治社會化機制乏力，政策執行者執行素質偏低

當前部分地方出現重經濟、輕政治的傾向，政治社會化簡化為思想政治教育和例行政治學習，致使部分政策執行者綜合素質偏低。布局調整要求地方政府深刻把握經濟社會發展情況，科學預測人口變動規律，有效協調不同群體利益訴求，因而工作難度大、強度高、科學性強，對執行者素質有較高要求。由于政治社會化機制的缺失，導致部分地方官員專業知識水平有限，業務素質欠缺，對專業和技術性很強的布局調整政策難以科學地貫徹執行；在對布局調整宏觀層面掌控上缺乏必要組織、協調和創新的能力；在執行中遇到困難和挫折時，缺乏堅強的意志和變通能力。

3.對政策目標群體的分析

目標群體是政策直接影響的對象。目標群體是否認可和接受政策是政策能否有效執行的關鍵因素。布局調整政策執行的目標群體主要包括學校、教師、學生、農民四類群體。農民群體是布局調整過程中涉入最深、規模最大、受影響最顯著的主體[8]。同時作為學生的家長和代言人，與學生共同構成農民利益群體。因此，布局調整政策目標群體主要涉及農民群體。從目標群體特征來看，存在的障礙性因素主要有以下幾點。

（1）政策執行主體與目標群體存在利益沖突

從長遠看，政策主客體根本利益具有一致性，但在政策執行具體環節中，具體利益訴求各有不同。對于地方政府來講，存在著經濟利益（減輕稅費改革后壓力）、政治利益（完成政策任務、政績與升遷等）、教育利益（提高教育質量）等追求。對于農民而言，雖然布局調整政策有利于子女接受更好的教育，但近期面臨教育成本增加、子女入學適應難、交通安全隱患多等問題困擾。政策主客體各自利益追求上存在沖突與交鋒，影響著農民群體對政策的認同。

（2）目標群體組織化程度低，制衡力量薄弱

農民群體雖然人數眾多，但經濟、文化、政治資源嚴重匱乏，再加之受制于群體成員“搭便車”的“集體行動”困境，難以形成強有力的組織與地方政府進行利益博弈。同時，由于信息獲得渠道狹窄，無法對行政人員是否曲解政策、是否規范使用行政權力作出正確判斷，進而影響其對地方政府進行有效監督與抑制的能力。

（3）目標群體文化資本匱乏，民主意識淡薄

廣大農民群眾作為布局調整政策執行的目標群體，總體上受教育程度低，接受正規培訓少，文化水平不高，存在著公益精神匱乏、公共事務責任感不強、對政治冷漠、被動參與的現象。

4.對政策環境的分析

政策的有效執行不僅要依靠合理政策及高效執行主體，還依賴環境因素支持。在布局調整政策執行過程中，存在的障礙性因素主要有以下幾點。

（1）信息渠道不暢通

現行政策執行信息傳遞渠道單一，政策執行指令信息與執行信息反饋渠道“合二為一”。這導致地方政府可能扭曲或截留政策，并向上傳遞虛假信息。這種信息不對稱的劣勢降低了地方政府因變通執行政策而被懲處的概率，也增加了中央開展監督檢查活動的成本。

（2）監督體制不完善

盡管目前已經初步形成較為完善的監督網絡，但部分監督主體因體制依附性不能正常履行監督職能，出現監督“缺位”；各監督主體職權交叉、相互干預、責任不明，致使監督“越位”；因缺乏制度保障，社會輿論監督有名無實，致使外部監督“空位”。這些因素導致監督系統難以對政策執行中歪曲政策、濫用職權、以權謀私等行為進行有效制約。

（3）政策執行文化不合理

受傳統政治文化權威一元化影響，部分政策執行主體把自己視為轄區“父母官”，淡化公仆意識和服務理念，拉大與目標群體的距離，阻礙公共政策執行合理互動；部分政策執行主體權力欲望膨脹，把執行權視為“個人”私有物品；部分政策執行主體憑借權位，利用政策執行權力謀取私利，使政策執行偏離公共政策本身。

四、化解農村中小學布局調整政策有效執行的障礙因素的對策建議

史密斯政策執行理論表明，單靠改進執行系統某種因素，難以帶來根本性改變。如果整個政策執行系統得不到優化，單方面優化效果將局限在有限范圍內。因此，應從四要素同時著手，對布局調整政策執行系統進行全面優化。

1.充分整合各方利益，提升布局調整政策的科學性、可操作性及權威性

公共政策本身不完善是影響政策有效執行的首要因素，惟有不斷完善公共政策才有可能從源頭上提高政策執行有效性：一要完善布局調整政策制定機制。制定布局調整政策應采取民主集中制，充分聽取并反映各方意見，特別是農民群眾的意見，并吸納專家群體以提高決策的科學性。二要細化布局調整政策，明晰政策內容，完善布局調整配套政策，根據需要出臺相互協調的實施細則。三要推動布局調整政策合法化與合理化。通過政策法律或法規化提高布局調整政策的權威性和約束力。同時，通過政策分析、政策制定、政策評估等科學方法，保證布局調整政策內容的科學性。

2.加強監督制度建設，規范地方政府行政行為，限制和約束其不合理利益訴求

監督制度主要針對政策執行主體執行權力進行規范和約束。應充分發揮各個監督主體的作用，形成多層次的政策執行監控機制：一是強化人大監督作用，設立專門監督委員會通過調查、走訪、質詢、受理信訪等途徑對布局調整政策執行情況進行有效監督；二是健全完善行政問責機制，追究政策執行主體因追逐私利造成布局調整政策扭曲的不良后果，使政策執行完全在制度框架內合法有序進行；三是充分發揮社會監督作用，特別是充分發揮新聞媒體的監督作用。要針對布局調整政策中的種種問題進行社會問責，同時要注意加強社會輿論監督的立法，為社會問責提供制度保障。

3.加強農民群體的組織化建設，塑造力量均衡的利益博弈主體

在利益博弈過程中，組織相較于分散個人更能發揮作用，處于弱勢地位的農民群體只有建立自主利益集團，才能與其他利益集團進行博弈，以維護其合法權益：首先，要引導農民群體建立農民協會或是農合會，提高其組織和自治能力；其次，要加強村委會建設，穩步農民直選村干部的選舉辦法，及時修訂《村民委員會組織法》，形成有利于發展基層群眾自治的法制環境；再次，要均衡配置政治資源，完善人民代表大會制度，提高代表農民群體權益的代表比例，人大代表要經常深入農民群體之中，真正代表和維護農民群體利益。

4.增加意識形態資本的投入，強化對政策主客體的政治社會化功能

增加意識形態資本投入可分兩個層面推進：第一層面是加強對政策執行主體人生觀、價值觀、職業道德及責任意識等方面的教育，營造和建立社會榮譽感和職業情操，喚起政策執行者的責任感、事業心和敬業精神，從思想上為防止其在政策執行過程中角色錯位構筑鞏固防線；第二層面是通過多種渠道加強對農民群體政治、法律及文化知識的教育，培育其利益表達意識，喚醒其維權意識，開闊其利益表達視野，提高其利益表達質量。通過政治社會化培養農民群體，提高其對黨與國家政策的認知水平和認同感，為促進政策有效執行奠定堅實的思想基礎。

參考文獻

[1] 國務院關于基礎教育改革與發展的決定（國發[2001]21號）.

[2] 鄔志輝，史寧中.農村學校布局調整的十年走勢與政策議題.教育研究，2010（7）.

[3] 陳振明.公共管理學—一種不同于傳統行政學的研究途徑.北京：中國人民大學出版社，2003.

[4] T.B.Smith，The Policy Implementation Process.Policy Science，1973（2）.

[5] A·阿爾蒙德.比較政治學.上海：上海譯文出版社，1987.

[6] 陳振明.政策科學—公共政策分析導論.北京：中國人民大學出版社，2004.

[7] 賈勇宏.教育政策執行中的村民與地方政府利益博弈—以中西部6省區農村中小學布局調整為例.教育科學，2008（2）.

[8] 姜榮華.農村學校布局調整：農民選擇與農民認同.東北師范大學學報（哲社版），2010（5）.

（責任編輯 付一靜）