助建農民工“城市巢”

在推進我國城鎮化建設過程中，如何吸納2.6億農民工，接納每年新增的幾百萬農村轉移人口融入城市，既是提高城鎮化質量的中心任務，也是實現城鄉發展一體化的主要途徑。從現實基礎出發，農民工融入城市生活的過程，應根據不同群體意愿及能力的差異，根據不同地區人口承載能力的差異，因地制宜，有序推進。

身份轉變應循序漸進

農業人口市民化是農業轉移人口在實現職業轉變的基礎上，獲得與城鎮戶籍居民均等、一致的社會身份和權利，能公平公正地享受城鎮公共資源和社會福利，全面參與政治、經濟、社會和文化生活，實現經濟立足、社會接納、身份認同和文化交融。

從國際經驗來看，農業人口的身份轉變過程具有三個鮮明特征：一是“帶動就業”，在農業轉移人口實現基本穩定就業的基礎上推進市民化進程；二是“保障地權”，依法保障農業轉移人口的土地承包經營權，讓他們既進得了城，又回得了鄉，能夠在城鄉間雙向流動，進退有方；三是“漸進轉移”，從允許“離土”到允許“離鄉”，再到公共服務均等化、開始放寬落戶條件，分階段促進農業轉移人口市民化。

這是一個需要循序漸進的過程，也是公共服務和社會權利均等化的過程，主要包括四個基本階段：轉移就業，實現職業身份的轉換；均享服務，自身和家庭融入就業地城鎮公共服務體系；取得戶籍資格，獲取完整的市民權利，實現社會身份的轉換；心理和文化完全融入城鎮，成為真正的市民。這四個階段并沒有嚴格的界限，在條件和時機成熟時是可以有跨越的。

公共服務在哪些方面缺位

從總體上來看，我國農業人口市民化已進入第二階段，即均享公共服務的階段，并在加速進入第三階段，這個結論主要基于以下判斷：

第一，農民工已成為支撐我國城鎮化發展的主要力量。近年來我國城鎮化水平的提高主要是依靠農業人口進城就業，農業戶籍人口已占到城鎮常住人口的1/4以上，對城鎮化率提高的貢獻超過50%。

第二，農民工“家庭化”和居住的穩定性趨勢明顯。舉家外出、完全脫離農業生產和農村生活環境的農業轉移人口已經占到一定比例。2011年舉家外出農

業轉移人口3279萬人，占全部外出就業農業轉移人口（15863萬人）的20.6%。

第三，農民工居住趨于長期化。據調查，農民工在目前城市的就業時間平均為5.3年，超過5年的約占40%，超過10年的約占20%，相當一部分已經成為事實“移民”。

第四，新生代農民工融入城市意愿強烈。目前，新生代農民工已接近1億人，他們中的多數人不具有農業生產的基本經驗和技能，土地情結弱化，市民化意愿非常強烈。

第五，國家公共服務均等化政策的實施，使得一些社會福利逐步與戶籍脫鉤，向全部常住人口覆蓋，面向農業轉移人口的公共服務日趨改善。

即便如此，農民工的城市化進程中并不順利，城市在接納農民工過程中主要表現為：不包容，不均衡，不可持續。

不包容——農民工落戶定居難，享有的公共服務水平低，缺乏制度化的利益訴求渠道和社會上升通道，社會參與和融入程度低，在城鎮形成新的二元結構。特別是，農民工之間在市民權利方面的差距日趨擴大，外省農民工已成為城市的最邊緣群體。

不均衡——農民工主要集中在東部發達地區和地級以上城市（均超過60%），導致大城市人口過于集中，中小城市和城鎮發展后勁不足。這就出現了一個非常尷尬的局面——想吸引外來人口的地方引力不大，對外來人口引力大的地方又容納不了，大中小城市和小城鎮協調發展的格局一直沒有形成。

不可持續——人口分布和城市承載能力錯位，使得大城市資源環境壓力日益加大；適應農民工市民化的財政分擔機制不健全，地方政府推進農民工融入城市的動力不足；農民工普遍收入水平偏低，農村財產處置的市場化機制缺失，市民化能力不足，內需潛力不能有效釋放，這種“半城鎮化”模式已經難以為繼。

打造農民工的“城市福利”

政府在推進農民工融入城市過程中，應堅持兩條腿走路：一方面，要加快戶籍制度改革，放寬落戶條件，讓有意愿有能力的農業轉移人口在城鎮落戶定居成為市民；另一方面，要持續推進公共服務均等化，讓不能落戶、不想落戶的常住農業轉移人口能享有基本公共服務。總體思路可以概括為：一條主線，兩條路徑，三種類型，分類有序推進。

以保障農民工權益為主線，堅持放寬落戶條件和推進公共服務均等化并行，使他們享有與城市戶籍居民均等的權益。

兩條路徑分別是，堅持因地制宜、分步推進，把有穩定勞動關系并在城鎮居住一定年限的外來人口及其家屬逐步吸納為新市民。重點引導農業人口及其家庭向中小城市和小城鎮落戶定居；按照“體系完善，制度對接，水平適度，覆蓋廣泛，重點突出”的基本要求，大力推動基本公共服務均等化，將農民工納入城鎮公共服務體系。

根據三類農業人口的意愿，分類指導他們融入城市，完成從農民到市民的轉變。第一類是基本融入城市的農業人口，以舉家外出農民工為主，在城市有固定住所和工作。政策重點是放寬落戶條件，優先解決城市落戶問題，促進其融入城市。第二類是中年以上的第二代農民工，未來10年將逐步退出城市勞動力市場，應鼓勵其返鄉創業和再就業，引導其在家鄉城市（城鎮）落戶定居，就地就近實現市民化。第三類是常年在城市打工，但有一定流動性的農業轉移人口，以第三代農民工為主，在城里有相對穩定的職業和收入。政策重點是改善公共服務，使其逐步與城鎮居民享有同等待遇。

完善公共服務制度

1.多渠道轉移就業。堅持“就業優先”，建立健全人力資源市場，完善公共就業服務體系，積極引導農業轉移人口外出就業，鼓勵農業人口就地就近轉移就業，扶持農業人口返鄉創業，促進農民工穩定就業，體面就業。

2.加強職業技能培訓。建立健全農民工自主選擇、產學結合、校企結合的市場導向和政府購買服務的培訓教育體制，加快實現農民工培訓資金省級統籌和國家統籌。以企業、技工院校和農民工培訓基地為主，力爭每年新增轉移就業的農民工都能得到一次技能培訓。盡快實現農村“兩后生”（初、高中畢業未能及時升學的貧困家庭富余勞動力）免費接受中等職業教育。

3.保障隨遷子女教育。大力實施“以流入地政府為主、普惠性幼兒園為主”的政策，逐步普及隨遷子女學前三年教育；進一步落實隨遷子女在輸入地全日制公辦中小學平等接受義務教育的政策，實行與城鎮戶籍學

生混合編班，促進社會融合；落實異地高考政策，將隨遷子女納入就業地中等和高等職業教育招生范圍，對于連續在本地就讀的，應允許在本地參加中、高考。

4.平等享有基本醫療衛生服務。要合理調整基層醫療衛生機構布局，提高農民工的基層社區醫療衛生機構服務能力，加強疾病預防控制工作力度。推廣跨地區指定定點醫療機構的經驗，解決異地看病報銷難等問題。加強基層計劃生育網絡建設，建立國家和省級流動人口經費保障制度和財政轉移支付制度，推進醫療衛生服務均等化。

5.完善社會保障體系。健全各類社會保險跨地區、跨制度間的轉移銜接辦法。健全社會救助制度，將符合條件的農民工納入城市最低生活保障范圍。將農民工住房納入城鎮住房保障規劃，引導、鼓勵農民工相對集中的開發區或工業園區建設農民工公寓。制定適合其特點的住房公積金繳存和使用辦法，擴大農民工住房公積金制度覆蓋面。

深化戶籍制度改革

1.有序放寬各類城市的落戶政策。盡快放寬中小城市和小城鎮的落戶政策，只要有合法穩定職業和住所（含租賃），同時按照國家規定參加社會保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母均可申請落戶。同時也要完善大城市戶口遷移政策，指定階梯式政策通道實現農業轉移人口有序落戶，優先將農民工中的優秀分子轉為當地市民。

2.全面實行居住證制度，完善從居住證到落戶的制度通道。以居住證為載體，實行省級行政區域內“一證通”，融居住登記和就業、社保、租房、教育、計生等多種服務管理功能于一體，并根據各地實際情況逐步提高“含金量”，保障暫不具備落戶條件或不愿意落戶的農民工在勞動報酬、子女就學、社會保障、技能培訓、公共衛生等方面的合法權益。建立從居住證到落戶的制度通道，為辦理居住證并在當地連續居住、參加社會保險達到一定年限的農民工落戶提供保障。

3.建立城鄉統一的戶口登記制度，為農民工的市民化創造條件。取消農業戶口和非農業戶口的二元戶口性質劃分，建立城鄉統一的戶口登記制度。已先行改革的地方，應加快完善配套政策措施，真正實現城鄉一體化發展。其他地方應根據本地實際，抓緊推進。今后出臺的有關勞動就業、義務教育、醫療衛生、社會保障等政策措施，不應再與戶口性質掛鉤。

暢通農民工利益訴求渠道

發揮社區的社會融合功能，促進農民工融入城市生活，與城市居民和諧相處。逐步完善相關法律，健全多種形式的利益訴求渠道。對于持有居住證一定年限的農民工，應允許其依法參加城市社區民主選舉和管理。逐步增加農民工在流入地黨代會、人代會代表和政協委員的名額。

建立健全公共財政分擔機制

進一步明確中央政府、省級政府和城市政府在推進農民工市民化方面的主要職責。中央政府主要負責制定基本公共服務全國最低標準，依法承擔義務教育、社會保障、公共衛生等基本公共服務成本，增加對接受跨省農民工較多省份的支出補助。省級政府主要負責制定本省（區、市）公共服務標準，承擔公共服務成本省級負擔部分，增加對接受跨市農民工較多城市的支出補助。城市（含區縣）政府要承擔公共服務成本市（縣）級分擔部分，以及基礎設施建設和運營成本。

同時，進一步完善財稅制度，以常住人口作為財政分配依據，來調整各級政府之間的財政分配關系。健全中央和省兩級專項資金轉移支付制度，對吸納農民工較多的城市給予資金補助。