“大部制”改革切忌“大不治”

2013年兩會后，鐵道部正式被裁撤，重新組建衛生和計劃生育委員會、國家食品和藥品監督管理總局等部委，國務院組成部門也減少至25個，新一輪政府機構改革正式啟動。回顧改革開放以來一次次重要的政府機構改革，我們總能發現其中的亮點。

歷次機構改革亮點紛呈

1982年的政府機構改革，主要是為了提高政府工作效率，實現干部的年輕化。此次改革的歷史性貢獻可用三句話概括：開始廢除領導干部終身制，精簡各級領導班子，加快干部隊伍年輕化建設的步伐。由于種種原因，此次改革并未觸及高度集中的計劃經濟體制，政府職能也沒能得以轉變。

1988年的政府機構改革，是在推動政治體制改革、深化經濟體制改革大背景下展開的。此次改革的歷史性貢獻是：首次提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一時代命題，國務院也在調整和減少工業、專業經濟管理部門方面取得了進展。但由于后來一系列復雜的原因，這一命題在實踐中未能及時“破題”，原定于1989年開展的地方機構改革也大都以“擱淺”告終。

1993年的政府機構改革，是以適應建設社會主義市場體制為目的進行的。此次改革首次提出了“政府機構改革的目的是適應建立社會主義市場體制的需要”。其中一個重大舉措是實行了中央紀委和監察部合署辦公。但從實踐情況看，此次改革“目的清楚但目標模糊”。建立社會主義市場經濟體制過程中，一項很重要的任務就是減少、壓縮甚至撤銷工業、專業、經濟管理部門，但就1993年國務院的機構設置而言，上述部門非但沒有減少，反而有所增加。給人們的印象是，改革效果和目標背道而馳。

1998年的政府機構改革，是新中國歷史上一次涉及面最廣、改革力度最大的政府機構改革。此次改革的歷史性貢獻是：政府職能轉變取得了重大進展，其突出的標志在于撤銷了幾乎所有的工業、專業、經濟管理部門。這就在很大程度上消除了政企不分的組織基礎。

2003年的政府機構改革，是在加入世界貿易組織的大背景下進行的。其主要目的是進一步轉變政府職能，改進管理方式，推進電子政務、提高行政效率；其主要目標是逐步形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。此次改革的歷史性貢獻是抓住當前經濟社會發展中的突出問題，進一步轉變政府職能，深化國有資產管理、金融監管、流通、食品藥品監管等方面的體制改革。

2008年的政府機構改革，則是針對政府職能越位、錯位和機構設置不合理、職能交叉普遍等問題展開的。此次改革首次提出了“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部制”的重大時代課題。

縱觀1982年以來的6次重要的政府機構改革，經驗寶貴、“亮點”紛呈。

“亮點”之一：堅持建立社會主義市場經濟體制的目標，適應改革開放進程的需要，把轉變政府職能作為機構改革的關鍵。

“亮點”之二：堅持精簡、統一、效能的原則，把精簡、優化政府組織結構作為機構改革的重要任務。

“亮點”之三：堅持機構改革與干部人事制度改革相結合，把優化、精干政府干部（公務員、人才）隊伍及其結構作為機構改革的基本條件。

“亮點”之四：堅持統一領導、自上而下地進

行，分級負責、分步實施，把從實際出發、因地制宜、體現地方特色作為機構改革的原則要求。

當然，也有一些教訓，其中最大的教訓在于：對政府社會管理與公共服務職能的忽視與弱化。

新老問題花樣繁多

李克強總理在接見今年采訪兩會的中外記者時一針見血地指出：“機構改革不易，轉變職能更難，因為它更深刻。”之所以說它“更深刻”，是因為機構的改革、職能的轉變，不僅涉及部門權力的重新整合，還涉及官員利益的再次分配。這些都是事關個別機關部門和官員生存、發展的問題，改革推行之難可見一斑。

為此，歷來的政府機構改革，大都是“上有政策、下有對策”，重蹈著“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的老路。

●機構改名不減員。政府機構改革，一項很重要的任務就是精簡機構，把職能交叉、任務重疊的機構合并重組，成為精簡、統一、高效的政府職能部門。然而，一些地方則把本來應該合并重組的兩個部門的其中一個改變名稱，以應付機構改革的部署與要求，但兩個部門冗員并未減少，傳統的工作格局依舊。

●機構明合暗分。有些部門表面上雖然合并到了一起，但關系并沒有理順，職能也沒有轉變和整合。比如在機構改革中，政府的兩個部門從表面上看是按部署和要求整合到一起了，其實只是兩個部門領導班子的成員合在一塊了，而原來兩個部門的“人馬”并未合在一塊，沒有體現出機構整合的根本目的。還有，有的兩個部門雖然合并了，但所屬的事業單位、公共服務體系、市場服務等還在按照傳統方式運轉。就連有關信息統計、分析，仍走原有渠道。

●機構明合暗增。有些部門雖然合在一塊，從政府組成部門看，算是少了一個，但內設部門卻不減反增。比如某省政府有兩個部門在機構改革合并重組成一個政府新部門，對外是少了一個政府組成部門，但這兩個部門合并前的內部機構（正處級）加在一起是32個，而合并到一個政府部門后，其內部機構（正處級）則近40個。非但未減少，反而有所增加。

●機構違規增設。有的地方政府部門，在機構改革過程中，為了安置某些人員，未經過機構編制部門審批就隨意設立編外機構，有人稱之為“黑機構”。而一部分領導對這些“黑機構”還格外關照，給予一定的政府職能和權力，使他們在名義上合法化。這種機構如不及時整改、裁撤，其人員的生存與發展以及工資福利待遇等，將成為政府巨大的包袱，繼而產生不良影響。

●機關精簡編制增加。“精簡人員、精干隊伍”是政府機構改革、轉變職能的一項重要任務。一些部門或地方政府為了應付國家有關機構改革、轉變職能的部署要求，表面上在機關人員編制方面進行了適當精簡，并且分流了人員，但往往采取機關精簡、事業單位編制增加的方式，以提拔的方式，把機關工作人員提升到事業單位任領導正職、副職等；有不少則采取事業單位參照公務員管理辦法，既給機關工作人員升了職、漲了工資福利等，又保護了機關公務員的待遇，真可謂“一舉多得，皆大歡喜”。

●變外部爭“權”為內部奪“利”。在機構改革過程中，有些部門是合在了一塊，但由于資源整合、轉變職能不到位，各內部機構仍沿襲原方式進行工作，或者說其內部機構的職能關系未理順等，結果由過去的外部的爭“權”，變成了內部的奪“利”。比如一個政策法規的出臺或一個改革方案的制定等，一旦涉及兩個以上內部機構的職能權益，其內部機構的負責人及其工作人員就會據理以爭，把權益留給自己。這樣，本來亟待制定下發的政策法規和亟待制定出的改革方案，都因為持續的“爭吵”而遲遲無法出臺。久而久之，就會嚴重延誤工作，阻礙改革的進程。

●權力集中強化。建立“小政府、大服務”格局，建設服務型政府，是機構改革、轉變職能的核心任務，也是實行大部制的目的之一。從以往幾次，尤其是5年前的大部制改革的實踐看，職能轉變仍是最難攻克的難題之一。在機構改革過程中，一些小部門合并重組為大部門，其職能非但沒有轉變，反而對本來已經下放、轉移的某些職能進行上收，并加以強化，從而形成了新的“大部門、大集權”。正如一些專家講的那樣，改革結果是“部門越大、權力越大”，“大部制”成了“大不治”。

十二屆全國人大通過的《國務院機構改革和職能轉變方案說明》中強調指出，現行行政體制仍存在許多不適應新形勢、新任務需要的關鍵問題。主要是：職能越位、缺位問題依然突出；不該管的管得過多，一些該管的又沒管好；職責交叉、權責脫節，爭權諉責現象依然較多，行政效率偏低；機構設置不夠合理，一些領域機構重疊、人浮于事現象依然存在；對

行政權力的制約監督機制不完善，不作為、亂作為、以權謀利、貪污腐敗等現象尚未得到有效遏制。這些問題需要通過深化體制改革、完善制度機制特別是職能轉變，加以解決。

自我革命需“斷腕”

大部制改革是一項非常深刻而又復雜的系統工程。由于這次機構改革涉及更大力度、更廣范圍、更深層次上的政府職能轉變，其任務將更加艱巨、更為復雜。正因為如此，此次機構改革既不能一蹴而就，更不能畏頭畏尾、猶豫不決、止步不前。正如李克強總理講的那樣，“這是削權，是自我革命，會很痛，甚至有斷腕的感覺，但這是發展的需要、是人民的愿望。”可見，當前的大部制改革，是各級政府的一場“斷腕式”的自我革命。

●下決心痛改是前提。把行政管理體制改革聚焦在大部制上，這是上屆政府在2008年就確立的目標，一些大部門運轉已經近5年了。效果如何？有專家給予了這樣的評價：明確了方向，進行了探索；職能轉變步伐小，問題仍不少。

實行大部制，不等于加強集權。所謂大部制，是針對小部門而言的。過去的小部門，分工很細、職能很全，權力很大，管的都是具體事務。合并重組的大部門，就要體現綜合管理、綜合協調、綜合服務。目前，我們的政府權力過大、過于集中，既能決策，又能執行，還能監督。大部門則大權力，有專家稱之為權力“巨無霸”：想怎么決策就可以怎么決策；想怎么貫徹執行就可以怎樣貫徹執行；決策和執行做得不好，還可以自己監督，使大事化小、小事化了。過去5年的大部制改革，僅僅是探索嘗試的開始，許多深層次問題并沒有解決。

由于涉及部門權力的重新調整和官員利益的再次分配，而且機構改革、轉交職能，是拿自己的刀削自己的把，甚至是割自己的肉，不下大決心、不做出一定犧牲是不行的。

我國的市場經濟和社會發展需要真改革，廣大人民群眾也需要真改革。所以，必須按照李克強總理的要求，下定“壯士斷腕的決心，言出必行，說到做到，絕不明放暗不放、避重就輕，更不能搞變相游戲。”

●搞好總體規劃是基礎。大部制改革一經提出，就說要穩妥漸進。因而從實踐上看，也是小動作。當然，穩妥并不等于可以遲緩拖沓。西方國家如美國、英國、法國、德國，還有俄羅斯、日本等，政府的組成部門也只不過在15-18個之間。那么新一輪機構改革在缺乏長遠謀劃的情況下，一下子達到西方發達國家水平，并不現實。

所以，進行大部制改革，必須搞好一個站位很高的頂層設計，深入地進行中長期戰略謀劃和通盤科學的精心規劃，并在總體規劃下，提出若干個改革方案，進行比較分析，選擇一個最佳方案，進而一步一步地平穩推進，達到預期目標。

●轉變職能是關鍵。這是1988年機構改革時就提出來的命題。經過25年的實踐，這個命題始終未能從根本上得到“破解”。這次機構改革，則把政府職能轉變放在了更加突出的位置。

轉變職能，就是厘清政府與市場、企業、社會組織和個人的權界，改變該管的未管好、不該管的卻管得過多過細的問題，把市場能辦的放給市場，把企業能辦的交給企業，把社會組織能辦的轉給社會組織。政府只需要管好、管住該管的事即可。

轉變職能的最好辦法就是簡政放權，其核心是削權，把大權“削”小，把實權“削”虛，把不該管的權“削”無。所以，在大部制改革中，職能轉變應突出四個重點：

一是推進職能轉移。即把政府中不該管、管不好的職能轉由市場、企業和社會組織承擔。

二是推進職能下放。即把上級政府中管得過多、過細的權力下放給下一級政府或相關行業組織。比如行業協會等。

三是推進職能整合。即下決心解決相關部門及部門內部機構的職責交叉和有權有利搶著干、無權無利推諉扯皮問題。

四是推進職能改善。即強化、優化應有的職能，

把該管的事管住、管好。強化依法管理，堅持依法執政；強化制度建設，堅持規范辦事；強化服務意識，建設服務型政府。

●精簡機構是保證。大部制改革，從根本上說，就是以建立社會主義市場經濟體制為目的，以轉變政府職能為核心，以簡政放權為突破口，精簡和優化政府機構。說白了，就是“拆廟送神”。大部制改革、精簡機構，不僅是橫向的，更包括縱向的，還包括優化行政層級和行政區科學劃分設置問題。

一是大部制的“橫向”改革，主要是精簡、優化政府組成部門。我國的政府機構改革是從計劃經濟體制下的政府機構向市場經濟體制下的政府機構轉化過渡的。計劃經濟體制下的政府組成部門最多時超過50個。有這么多部門就要管這么多事。大部制改革，就是下決心撤銷、合并一些部門。假如我國的政府機構設置，能夠像西方發達國家那樣在15-18個之間，經濟與社會發展的具體事務肯定沒有精力插手。因為機構或部門是職能載體，如果這個部門不存在，其職能也就自然不存在了。

二是大部制的“橫向”改革，更要精簡、優化政府組成部門內部機構。大部制改革，不僅涉及政府組成部門的精簡、優化，更涉及政府組成部門內部機構的精簡、優化。兩個部門合并重組為大部門，表面上是政府組成部門減少了，如果這個大部門的內部機構數量比改革前兩個部門內部機構的數量相加還多，這就說明，其職能沒有比改革前減少，反而增加了。其結果必然是“廟”越多管事也就越多，因而從根本上失去大部制改革的意義。所以，精簡、優化政府組成部門內部機構，更是大部制改革的硬性要求。

三是大部制的“地方”改革，更要精簡、優化政府組成部門內部機構。這里需要進一步強調的是，不要要求上下部門或機構對口，省、市、縣、鄉鎮的部門或機構，可以越往下越少、越精。因為國務院的組成部門是從全國經濟與社會發展需要設計的，而省、市、縣、鄉鎮，就沒有必要一一對口設置部門或機構。

四是大部制的“層級”改革，主要是減少行政管理層級。現在，地方政府有四個行政管理層級，省、市（地級）、縣、鄉鎮——顯然太多。在大部制改革過程中，還要精簡、優化行政管理層級。這些年，一些省開始探索省直接管縣的行政管理體制，減去地市級這一行政管理層級。當然，這個任務比較重，難度會更大，但我們不能因為任務重、難度大，就不去做，而更應該下定決心全力推進。

●精干人員是突破點。在歷次的政府機構改革中，精干、優化和分流人員一直都是難點。因為，這關系著人們的生存、發展和切身利益。所以，政府機構改革也一直重蹈著“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的老路。據有關統計，某省的政府組成部門的正職加副職有十多個，這還不包括虛職的巡視員、副巡視員。如果加上虛職則超過20個副廳（局）級以上領導干部，而副處級以上干部則超過百人，機關干部的數量就可想而知了。

基于過去政府機構改革、人員分流的經驗教訓，應該采取以下政策措施：

一是提前退休政策。即工齡滿30年的人員，或距法定退休年齡5年以內（含5年）并且工齡滿20年的人員，本人申請，單位同意，允許提前退休。

二是辭職政策。經批準自愿辭去公職的人員，按工作年限一次性發給辭職金。

三是創業政策。經批準自愿辭去公職進行創業的人員，除按工作年限一次性發給辭職金外，還可根據創業項目的難易程度，一次性發給一定數額的創業資助金，并享受國家和省、市關于新辦企業減免所得稅等各項稅收優惠政策。

四是再就業政策。經批準自愿辭去公職再就業的人員，除了按工作年限一次性發給辭職金外，還可享受國家和省、市企業下崗失業人員就業和再就業相關優惠政策。

五是社會保障政策：

——養老保險政策。到企業工作的人員，從進入企業工作之日起，參加企業職工養老保險。其以前的養老保險，按本人在機關的工作年限，由單位給予個人賬戶一次性補貼。

——醫療保險政策。到企業工作的人員，按當地有關規定參加企業醫療保險。機關工作年限視為基本醫療保險的參保年限，由單位給予個人賬戶一次性補貼。

——失業保險政策。到企業工作的人員，按當地有關規定參加企業失業保險。

六是職稱評聘政策。到企業工作的人員，可按機關分流人員的優惠政策，直接評聘符合條件的相應一級專業技術職務或資格。