土地信托流轉：“中間人”起到大作用

今年中央一號文件提出要創新農業生產發展方式，土地流轉成為全社會關注的焦點，湖南省益陽市的“土地信托流轉”因模式獨特而被廣泛關注。

益陽市由政府搭建平臺，以土地信托的方式，成立公司，充當農戶和農業大戶“中間人”的角色，在土地流轉中，正起到越來越大的作用。

土地流轉在湖南省并非新鮮事，但一般是民間運作。益陽市在促進土地流轉中，政府走上前臺，扮演主要角色，這到底是為什么？日前，筆者走訪專家學者，并深入益陽市田間地頭采訪農戶、基層干部，探尋緣由。

試點起于“草尾”

“益陽作為一個農業大市，在2007年之前，由于農村勞動力進城務工，全市面臨耕地大規模拋荒的困局，部分鄉鎮的拋荒面積甚至達到了三分之一。”益陽市委書記馬勇介紹說。2008年，農戶與農戶間口頭約定自發性的土地流轉開始在益陽興盛起來，全市土地流轉面積達到116萬畝，但在隨后的實踐中發現，這一比例再難突破，同時，農戶間的自發性土地流轉，多數沒有簽訂土地經營權合同，大戶欠租金跑路、農戶毀約等情況時常出現，由此產生的土地流轉糾紛也在增加。

“如果不牽住土地流轉的‘牛鼻子’，發展農村經濟將成為脫韁的野牛。”馬勇說。

在這一背景下，土地信托流轉被提上益陽市委、市政府的議事日程。

“2009年，益陽市開始開展農村土地信托流轉，將草尾鎮定為全市第一個試點鎮，土地信托流轉由此開始。”沅江市香園農村土地承包經營權信托有限公司負責人曹建安告訴筆者。該公司是由政府全資注冊成立、接受政府監管的獨立市場主體，它的職責是負責土地信息收集和發布，在做好產業規劃，接受農民委托，并與農民簽訂信托流轉合同后，篩選有資質、干實事的農業經營公司，向其發包土地，開具收據，并對農業經營公司進行監管，確保農民委托給信托公司經營的土地所有制性質、農民承包權和農地屬性“三個不變”。

益陽市委農村工作部副部長陳瑤告訴筆者：“草尾模式，簡而言之，就是變過去農戶和企業兩個角色間的流轉為農戶、企業和政府三個角色間的流轉。”他闡釋道，土地信托流轉主要分四個步驟，首先由政府設立全資注冊的土地承包經營權信托公司，并建立土地信托流轉服務中心；其次，公司與農民簽訂信托流轉合同，支付土地承包經營權年信托基本收益，從農戶手中獲得較長期的土地承包經營權；然后，公司將土地調整成片，適當整理開發，提升地力；最后，公司通過競價方式確定土地經營者，即承租方（大戶或農業經營公司）。

“益陽市的土地信托流轉，主要依靠政府的公信力來運轉。”北京市農村經濟研究中心主任郭光磊告訴筆者，這種方式并不是金融市場中的信托行為，流轉的是土地承包經營權，最大的特色是政府主動出擊，成立公司，搭建政府平臺，主動介入土地流轉，起到了“中間人”的作用。

在政府這個“中間人”的作用下，益陽市土地流轉開始有序運轉起來。2012年，全市共流轉耕地168.7萬畝，僅草尾鎮15萬畝土地中，信托流轉的耕地已達4萬多畝，全市農作物總播種面積也在穩步增加，由2010年的1034.2萬畝增加到2012年的1083萬畝。

“中間人”作用大

李衛兵是個精明的商人，他一直看好投資農業的前景。2009年前，為了找一塊合適的地種植農作物，他不停地圍著洞庭湖區的幾個鄉鎮“打游擊”，但幾乎每年都會遇到跟農民因土地糾紛而扯皮的問題，在土地規劃、整理和基礎設施上也不敢投入資金。“一旦農戶毀約，自己就血本無歸。”李衛兵說。

2009年，李衛兵在“中間人”——沅江市香園農村土地承包經營權信托有限公司的引薦下，終于在益陽沅江市草尾鎮“安營扎寨”，從沅江市香園農村土地承包經營權信托有限公司租賃了草尾鎮樂元村1536畝土地，租期8年，用來種植蔬菜。此后的3年里，他大膽地在自己的蔬菜基地上投入1000萬元，建大棚、修水渠、建滴灌、修涵管……并成立湖南大地農業發展有限公司，注冊資金500萬元。

“土地流轉信托公司是政府搭建的土地流轉平臺，我們不直接與農戶發生租賃關系，而跟政府出資的土地流轉信托公司簽訂土地經營權租賃合同，既受政府的擔保，也受法律的保護，不擔心農戶中途毀約。”李衛兵告訴筆者，在這種情況下，農業大戶才敢放心地在土地上進行投入，使種植規模化、現代化，從而實現土地利益最大化。

李衛兵的感受，湖南金檸農林科技綜合開發有限公司的郭龍輝同樣深有體會。目前，該公司在益陽市資陽區新橋河鎮水口山村通過宏源農村土地承包經營權信托有限公司，租賃了4000多畝荒山，租賃期為30年，該公司投入2200萬元，建成了油茶和酥脆棗兩個種植基地。

“一開始村民們很反感，擔心土地租金無法按期支付。”郭龍輝告訴筆者，剛進入時，他們只有借助水口山村老村支書孫志文個人在村民中的威望，跟村民們洽談，但進展緩慢，公司也不敢貿然投入。后來在資陽區宏源農村土地承包經營權信托有限公司的信托下，簽訂了30年的土地經營權承包合同，公司才敢在山頭上“大興土木”。

筆者發現，與農業投資公司和大戶們遭遇的問題一樣，在土地信托流轉前，農戶們也經常遇到租賃方跑路的事情。

劉慶堂是益陽市資陽區新橋河鎮水口山村一個老實本分的農民，村里的幾百畝荒山，他跟所有村民一起擁有經營權。在湖南金檸農林科技公司租賃前，曾有一位“老板”前來投資，要租賃這片荒地種植經濟作物，這位“老板”在給村民們描繪了一幅美好的山村藍圖后，再也沒有蹤影。有了這次教訓，劉慶堂一開始對湖南金檸農林科技公司的進入極力反對，并設置重重障礙，后來在宏源農村土地承包經營權信托有限公司的信托下，以每畝每年55元的價格租賃給了郭龍輝所在的公司，并讓他拿到了第一期土地流轉租金，他才相信。現在，他是全村最支持土地信托流轉的村民之一。

劉慶堂的想法，草尾鎮樂元村的村民也深有同感。李衛兵建在該村的農業基地，之前也有多位老板跟農戶們私下租賃過，但都是短期行為，村民們經常收不齊租金。比如，曾有一位寧鄉縣的“老板”，租賃了該地種植蔬菜，結果當年經營不善，這位“老板”一句話都沒留下，自己跑了。而現在，農戶們每年每畝可以從土地信托公司按照500斤早稻谷（三等）價格收取租金（其價格按當年國家糧食保護價計算），一旦物價上漲，租金也會跟著上調。

“土地信托流轉最大的好處，就是防止土地拋荒，解決農業大戶和農戶的后顧之憂。”益陽市委副秘書長、政策研究室主任陳世民說。

探索未有窮期

目前，土地信托流轉的“益陽模式”，已經贏得一片叫好聲。但還有哪些問題值得探索？這也是擺在“益陽模式”面前最現實的問題。

馬斌在一家上市公司從事財務工作，他認為“益陽模式”仍需進一步改進。“目前來看，土地信托公司尋找的農業大戶都不需要其提供發票，比如，香園土地流轉信托公司目前只為湖南大地農業發展公司提供了收據，如果我們上市公司去租地，需要開具發票，土地流轉信托公司能否開具增值稅發票，該公司又如何納稅？”馬斌說。

其實馬斌的擔心，也是很多研究三農問題的專家正在關注的問題。比如：作為經營土地流轉的信托公司，工商登記注冊是否符合現有法律的規定？在長期的實施中，土地流轉信托公司是作為政府主導的非盈利性機構存在還是純市場運作？不少專家認為，這些問題如果不解決，在推行過程中仍然會遇到紛爭。

采訪中，農戶們同樣存有擔心。他們擔心自己將土地信托給土地流轉信托公司后，公司通過整合，在尋找大戶時，從中謀取差價。

“任何一種新模式都存在風險，‘益陽模式’最直接的風險是考驗管理者的道德。”郭光磊告訴筆者，如果土地信托公司的管理者想從中牟利，就會使該模式變味兒。目前，北京同樣也在摸索土地流轉的相關制度，并試圖建立一個類似于政府政務平臺一樣的機構，在土地流轉中提供服務。

湖南省社會科學院院長朱有志認為，如果土地信托公司在保證農戶基本利益的基礎上，通過規劃、整理使土地升值，從而產生利潤時，這部分利潤應該直接進政府財政，并通過轉移支付的方式回報農戶。“將利潤用作土地的基礎設施建設、新農村建設等，而不能作為公司的財產，否則這個信托平臺就會失信于民。”朱有志說。

盡管還有不少問題亟待解決完善，但專家們普遍認為，益陽市政府搭臺，在改變土地無序流轉，向正規化流轉的探索中，已經取得了重大突破。

來源：2013年3月29日《湖南日報》