“縣—市—區(qū)”變臉背后的利權博弈

近日，國家發(fā)改委醞釀的城鎮(zhèn)化改革方案稱將推進行政區(qū)劃創(chuàng)新，改革設市模式，啟動設市工作。這意味著，曾在1997年被國務院叫停的“縣改市”將重啟，今后在設市模式、設市標準上將會作進一步改革。

2009年省直管縣財政推開，一些地級市為避免所轄的縣和縣級市今后可能脫離其管轄，大力推行“縣（市）改區(qū)”，進行權力“上收”。專家指出，中央推行的省直管縣與地級市加固權力之間，存在利益博弈；目前城市行政區(qū)劃設置和布局亟待規(guī)范，不能讓地方有政策的空子可鉆。

“縣改市”井噴時“縣（市）改區(qū)”較少

1983年，我國出現(xiàn)4例“縣改區(qū)”。這一年也在進行新中國成立以來規(guī)模最大的“縣改市”，當年有31個縣改為縣級市，還新設了7個縣級市。我國“縣改市”井噴期在1994至1996年，共有95個縣改市和1個新設縣級市。

湖南一縣委書記表示，縣主要是農業(yè)地區(qū)，很多基礎設施建設、規(guī)劃等都圍繞農業(yè)進行；而市則以非農為主，其用地規(guī)模、城市基礎設施等是按工業(yè)化和城市化建設的需要進行規(guī)劃。在配套政策和規(guī)劃上，各級政府對市的城建方面支持多，而對縣主要是圍繞農業(yè)、扶貧等工作。

中國社科院研究員牛鳳瑞表示，撤縣建市后，其行政權力有所加強，特別是城市建設的自主權空間比較大，還可征收更多的城市建設費。

湖北大冶市一官員稱，雖然行政級別一樣，但縣級市對企業(yè)的吸引比縣大得多。大冶在1994年縣改市后，在爭取優(yōu)惠政策、試點方面，上級部門會予以優(yōu)先考慮。在規(guī)劃和城建方面，也會站在更高起點，很多規(guī)劃更容易獲得上級主管部門批準。

“縣改市”一度引起盲目跟風，造成一些縣級市市區(qū)農村人口比重過大，城郊比例失調等假性城市化問題。1997年，“縣改市”被國務院叫停。

“縣改市”凍結后“縣（市）改區(qū)”提速

牛鳳瑞介紹，1997年后，我國城市化進入快速發(fā)展階段，加上“縣改市”被凍結，卻未明確縣改區(qū)的標準，有些發(fā)達地區(qū)就進行撤縣建區(qū)、撤市建區(qū)。因為政策約束較少，或者有空子可鉆，不可避免地出現(xiàn)盲目改區(qū)現(xiàn)象。

民政部區(qū)劃地名司的官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計表明，從1997年年底至今，縣（市）改為市轄區(qū)的共有158個，其中，縣改區(qū)71個，縣級市改區(qū)的87個，均占改革開放30多年來總數(shù)絕大部分。

牛鳳瑞說，改革開放初期，“縣改區(qū)”主要集中在特大城市近郊縣，“縣改區(qū)”便于接受特大城市、超大城市核心區(qū)的輻射，也拓展了特大城市的發(fā)展空間，對推動中國城市化和經濟社會發(fā)展具有很大的積極意義。

“縣改區(qū)”后，該區(qū)的招商引資、產業(yè)布局、基礎設施建設也將納入整個城市進行通盤考慮，政府的公共服務水平也將從過去縣級水平提高到地級市級水平。福利待遇水平也會參照地級市的標準。牛鳳瑞認為，“縣改區(qū)”對一些落后偏遠的縣很有吸引力。

“省直管縣財政”又一次推動“縣改區(qū)”

進入新世紀以后，“縣改區(qū)”一度停滯。如2005年至2009年，只有8個“縣（市）改區(qū)”。情況發(fā)生逆轉是在2009年7月，財政部公布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》中提出，到2012年年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革。

有專家分析，“省直管縣財政”不再經過地級市，地級市難以再“雁過拔毛”，地級市政府財力大大削弱。一些地級市政府為避免所轄縣（市）脫離自己管轄，因而加快了“縣（市）改區(qū)”步伐。從2010年年底至今，已經有19個“縣（市）改區(qū)”，其中，“縣改區(qū)”有14個。

公開資料統(tǒng)計，目前有云南等8省（自治區(qū)）的28個縣都在為“縣改區(qū)”而努力。江西去年曾發(fā)文，僅設一個建制區(qū)的城市可根據(jù)需要，通過撤縣（市）設區(qū)，增加建制區(qū)數(shù)量。

“縣（市）改區(qū)”是地級市權力“上收”？

“‘縣改市’是縣的沖動，‘縣改區(qū)’則是（地級）市的沖動。”湖南一剛卸任的縣委書記說，有些地方政府熱衷于“縣改區(qū)”，主要是因為縣和縣級市有完整而獨立的行政管理職能，如財政、人事、規(guī)劃等獨立的決策權限。而行政級別與縣（縣級市）相同的市轄區(qū)的行政管理職能不完整，只能依附于地級市，其財政、人事、規(guī)劃等都由地級市來決策。如縣（市）有實行獨立決策的局，而區(qū)則只有分局等派出機構。

民政部區(qū)劃地名研究所原副所長浦善新認為，“縣（市）改區(qū)”是地方政府權力關系的一次調整，將縣、縣級市的權力都“上收”到了地級市政府。

一名不愿透露姓名的專家表示，“縣改區(qū)”是地級市做大城區(qū)人口和經濟總量、擴張主城區(qū)的迫切要求，縣里實際上是不愿意的。地級市成為“縣（市）改區(qū)”的主要推動者。

中央黨校教授周天勇認為，從具體情況看，一些在空間、交通、經濟上與地級市聯(lián)系十分密切的縣和（市）改為市轄區(qū)是合理的，而將一些與地級市空間離得遠、經濟關聯(lián)度不大的縣（市）改為市轄區(qū)則顯得牽強。

牛鳳瑞認為，縣這一級擴大自主權，便于協(xié)調各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關系，但作為地級市來說，它本身的發(fā)展處于“饑餓期”，如果地級市掌控全市范圍內整合資源的權力，那么它會把更多資源聚集市區(qū)，對于各縣的發(fā)展弊大于利。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展研究中心研究員易鵬表示，每一個縣或者地級市有這個“沖動”很正常，但審批卻不能沖動，要嚴格把關，有序推進，這個原則要堅持。

“縣（市）改區(qū)”是抵抗中央“省管縣”改革？

國家行政學院教授汪玉凱分析，2009年省直管縣財政，是為今后實施行政上的“省直管縣”作準備。

南京大學城市科學研究院副院長胡小武認為，地級市加快了撤縣（市）改區(qū)，不排除一些地級市擔心所轄的縣（市）脫離管轄。“縣（市）改區(qū)”與中央要推行的省直管縣會產生沖突，都涉及管理權轉移問題。他同時認為，省直管縣和“縣（市）改區(qū)”都在國務院審批權限之內，會得到調和。

周天勇建議，在省直管縣財政體制改革過程中，“縣（市）改區(qū)”應先暫停。

牛鳳瑞并不認為推行省直管縣“完美無缺”，要慎之又慎，如果直屬單位越多，本部的隊伍就越龐大，最后會削弱行政效率，“有的省有100多個縣，如果省政府直接管各個縣，管理效率必定下降，勢必加大省級的行政成本，機構設置可能會更加臃腫”。

新城鎮(zhèn)化方案或將規(guī)范“縣-市-區(qū)”變臉

國家發(fā)改委目前正醞釀我國城鎮(zhèn)化改革方案，準備上報國務院批準。方案中提出“推進行政區(qū)劃創(chuàng)新，完善城市行政區(qū)劃設置和布局”。改革設市模式，啟動設市工作。以建成區(qū)常住人口為標準，完善設市標準、創(chuàng)新設市模式，適度增加中小城市數(shù)量；完善行政管理體制，改變行政等級配置公共資源的管理體制，科學設置城鎮(zhèn)政府職責和機構人員編制。

這意味著曾在1997年被國務院叫停的“縣改市”將重啟。其實，“縣改市”解封的信號在2010年年初已經傳出：國家發(fā)改委官員表示將積極研究完善設立縣級市的標準、把達到一定規(guī)模和標準的縣（鎮(zhèn)）適度改設為市。

牛鳳瑞認為，“縣改市”被叫停后，許多地方鉆政策的空子，掀起了“縣（市）改區(qū)”的熱潮。他認為，我們目前城市行政區(qū)劃設置和布局亟待規(guī)范。因此，方案是否能夠規(guī)范目前的“縣改市”和“縣（市）改區(qū)”，外界充滿了期待。

易鵬建議，為了避免各地盲目“縣（市）改區(qū)”，建議國務院要建立一個嚴格的指標標準，對適宜“縣改區(qū)”的縣（市），且對本身的經濟發(fā)展有利的就可以改，“縣（市）改區(qū)”因地制宜，嚴格標準。

來源：2013年4月30日《南方都市報》