論檔案行政執(zhí)法的功能與作用

摘 要：檔案行政執(zhí)法屬行政執(zhí)法。檔案行政執(zhí)法的主要作用與功能是將檔案法律法規(guī)文本所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)，轉(zhuǎn)化為公民與法人的檔案行為規(guī)范。它包括制定檔案行政規(guī)范性文件、對(duì)檔案法律解釋、調(diào)整檔案法律關(guān)系保障檔案行政相對(duì)人的利益、查處檔案違法現(xiàn)象保障檔案法律實(shí)現(xiàn)等。

關(guān)鍵詞：檔案法制；依法治檔；檔案行政執(zhí)法；功能；作用

隨著社會(huì)的發(fā)展變化，檔案行政執(zhí)法實(shí)踐的深入，使得諸如對(duì)檔案行政執(zhí)法涵義理解偏窄、對(duì)檔案行政執(zhí)法的作用與功能缺乏認(rèn)知等問(wèn)題凸顯出來(lái)了，有必要給予討論與澄清，這樣才能更好地推動(dòng)檔案行政執(zhí)法工作的開(kāi)展，使檔案行政執(zhí)法實(shí)踐取得更多更加有效的成果。本文僅對(duì)此做一些探討，不妥之處敬請(qǐng)各位同仁指正。

1 檔案行政執(zhí)法涵義

檔案行政執(zhí)法屬行政執(zhí)法，故行政執(zhí)法的涵義也適用于檔案行政執(zhí)法。從法理學(xué)上講，執(zhí)法有廣義和狹義兩種理解。廣義的執(zhí)法是指一切執(zhí)行法律、適用法律的活動(dòng)，包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和法律授權(quán)、委托的組織及其公職人員，依照法定職權(quán)和程序，貫徹實(shí)施法律的活動(dòng)。狹義的執(zhí)法僅指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律授權(quán)、委托的組織及其公職人員在行使行政管理權(quán)的過(guò)程中，依照法定職權(quán)和程序，貫徹實(shí)施法律的活動(dòng)。[1]簡(jiǎn)單地講，廣義的執(zhí)法包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和法律授權(quán)、委托的組織及其公職人員，依照法定職權(quán)和程序的一切執(zhí)行法律、適用法律的活動(dòng)；而狹義的執(zhí)法則不包括廣義理解中的司法機(jī)關(guān)活動(dòng)。對(duì)于狹義的執(zhí)法，習(xí)慣上稱之為“行政執(zhí)法”。

所謂“檔案行政執(zhí)法是指檔案行政管理部門(mén)依照法定的職責(zé)、權(quán)限和程序，適用檔案法律、檔案行政法規(guī)和規(guī)章，使檔案法律、檔案行政法規(guī)和規(guī)章在社會(huì)生活中得以實(shí)施的活動(dòng)”，[2]其實(shí)質(zhì)就是國(guó)家將檔案法律法規(guī)及相關(guān)法律中所規(guī)定的關(guān)于檔案方面權(quán)利和義務(wù)的文字條款，通過(guò)各級(jí)檔案行政管理部門(mén)的行政執(zhí)法活動(dòng)，變?yōu)榉ㄈ耍▏?guó)家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、社會(huì)組織、企事業(yè)單位）和公民個(gè)人處理檔案事務(wù)時(shí)所共同遵守的行為規(guī)范。簡(jiǎn)單講，檔案行政執(zhí)法就是將檔案法律法規(guī)文本轉(zhuǎn)化為公民與法人的檔案事務(wù)行為規(guī)范的行政行為活動(dòng)。

2 檔案行政執(zhí)法的主要作用與功能

檔案行政執(zhí)法的主要作用與功能是將檔案法律法規(guī)文本所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)，轉(zhuǎn)化為公民與法人的檔案行為規(guī)范。其主要內(nèi)容有以下幾個(gè)方面：

2.1 制定檔案行政規(guī)范性文件。制定檔案行政規(guī)范性文件，將檔案法律及相關(guān)法律中有檔案事務(wù)的法律文本所規(guī)定的原則性條款具體化，然后再通過(guò)直接實(shí)施檔案行政規(guī)范性文件，使檔案法律及相關(guān)法律中有檔案事務(wù)的法律文本的原則性規(guī)定在實(shí)際檔案工作中得以貫徹落實(shí)，這是檔案行政執(zhí)法的第一要?jiǎng)?wù)。

檔案行政法規(guī)和檔案行政規(guī)章，相對(duì)于檔案法律而言是執(zhí)行性的，是為執(zhí)行檔案法律而將檔案法律與其他法律中涉及檔案事務(wù)的原則性條款具體化的過(guò)程。因此，制定檔案行政法規(guī)和檔案行政規(guī)章的行為屬于廣義檔案行政執(zhí)法的范疇。但是，制定檔案行政法規(guī)和檔案行政規(guī)章相對(duì)于其他檔案規(guī)范性文件和具體檔案行政行為，又具有立法的性質(zhì)，它是為其他檔案規(guī)范性文件和具體檔案行政行為確立準(zhǔn)則、規(guī)范的。因此，制定檔案行政法規(guī)和檔案行政規(guī)章的執(zhí)法行為又屬于廣義檔案立法的范疇，可以稱之為“檔案行政立法”。其他檔案規(guī)范性文件則是為執(zhí)行檔案法規(guī)（包括檔案行政法規(guī)和地方性檔案法規(guī)）、檔案行政規(guī)章和最終執(zhí)行檔案法律而將檔案行政法規(guī)、檔案行政規(guī)章，或直接將檔案法律與其他法律中涉及檔案事務(wù)的原則性條款具體化；具體檔案行政行為則是直接執(zhí)行檔案法律、檔案行政法規(guī)、檔案行政規(guī)章和其他檔案行政規(guī)范性文件所確立的準(zhǔn)則、規(guī)范，使這些準(zhǔn)則、規(guī)范在法人及公民個(gè)人實(shí)際涉及檔案的具體事務(wù)中得到實(shí)現(xiàn)。因此，制定其他檔案行政規(guī)范性文件的行為和具體檔案行政行為均屬于一般檔案行政執(zhí)法的范疇，具體檔案行政行為則屬于較狹義的檔案行政執(zhí)法范疇。

“行政執(zhí)法是有層級(jí)的。要將具有高度普遍性、抽象性、原則性的法律規(guī)范適用于特定時(shí)間、特定場(chǎng)合的特定人、特定事，必須有一個(gè)將法律規(guī)范具體化、特定化的過(guò)程。”[3]這個(gè)過(guò)程，在大多數(shù)情況下是通過(guò)各個(gè)層級(jí)制定本層級(jí)的規(guī)范性文件來(lái)實(shí)現(xiàn)的。1987年《檔案法》頒布后，1990年由國(guó)務(wù)院制定頒布了《檔案法實(shí)施辦法》；此后，國(guó)務(wù)院的各相關(guān)部委、直屬機(jī)構(gòu)則根據(jù)《檔案法》和《檔案法實(shí)施辦法》，以及本部門(mén)的實(shí)際情況制定相應(yīng)的條例、辦法或《檔案法實(shí)施細(xì)則》，如1994年由原廣播電影電視部和國(guó)家檔案局聯(lián)合頒布的《電影藝術(shù)檔案管理規(guī)定》、1997年由原建設(shè)部頒布的《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》等；各省級(jí)人大根據(jù)《檔案法》和《檔案法實(shí)施辦法》，及本省實(shí)際情況制定條例、辦法或?qū)嵤┘?xì)則，如1995年上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布的《上海市檔案條例》、1997年甘肅省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布的《甘肅省檔案管理?xiàng)l例》、2002年河南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布的《河南省檔案管理?xiàng)l例》等；省級(jí)人民政府及其工作部門(mén)則根據(jù)國(guó)務(wù)院的實(shí)施辦法和本省人大制定的本省檔案管理?xiàng)l例或?qū)嵤┘?xì)則制定各種實(shí)施性、解釋性的規(guī)范性文件，如1988年廣東省人民政府辦公廳頒布的《廣東省檔案館開(kāi)放檔案實(shí)施細(xì)則》、2006年洛陽(yáng)市人民政府頒布的《洛陽(yáng)市檔案管理規(guī)定》、2002年汕頭市人民政府頒布的《汕頭市名人檔案管理辦法》等。之后，市級(jí)、縣級(jí)人民政府及其工作部門(mén)，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府都可以根據(jù)上級(jí)政府和本級(jí)人大的規(guī)范性文件以及本地、本部門(mén)的實(shí)際情況制定各種實(shí)施性、解釋性的規(guī)范性文件，如，1998年11月由丹東市人民政府頒布的《丹東市檔案管理辦法》、2012年9月由修武縣人民政府頒布的《修武縣檔案管理辦法》、2011年11月由達(dá)縣葫蘆鄉(xiāng)人民政府頒布的《達(dá)縣葫蘆鄉(xiāng)人民政府檔案室檔案管理辦法》，等等。

在這個(gè)將檔案法律規(guī)范具體化、特定化的過(guò)程中，既要防止無(wú)所作為，只抱怨檔案法律法規(guī)不具可操作性，卻又不結(jié)合本級(jí)本轄區(qū)具體情況制定有針對(duì)性的檔案行政規(guī)范性文件的行為。如大多數(shù)省都未遵照《檔案法實(shí)施辦法》的要求，劃定非國(guó)家所有的對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的檔案范圍，也要防止規(guī)范性文件過(guò)多過(guò)濫。對(duì)于下級(jí)檔案行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，如果上級(jí)檔案行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件已經(jīng)很具體，本地、本級(jí)、本部門(mén)又沒(méi)有特殊的情況與問(wèn)題要再加以特別的規(guī)定，就沒(méi)有必要另行制定新的檔案規(guī)范性文件。為執(zhí)行檔案法律或某一個(gè)涉及檔案事務(wù)的法律，各級(jí)政府、各級(jí)檔案行政管理機(jī)關(guān)和各相應(yīng)主管部門(mén)都制定檔案規(guī)范性文件既不可能，也不必要。

2.2 解釋檔案法律。對(duì)檔案法律進(jìn)行解釋也是檔案行政執(zhí)法。它與制定檔案行政規(guī)范性文件既有著密切的聯(lián)系，又有本質(zhì)上的區(qū)別。一方面，我們是可以通過(guò)制定普適性的檔案行政規(guī)范性文件來(lái)對(duì)檔案法律進(jìn)行解釋。但是，在實(shí)際的檔案行政執(zhí)法過(guò)程中，我們往往面對(duì)的是大量的不同單位、不同環(huán)境、不同主客觀情況、不同時(shí)間空間、不同事由的個(gè)案，不可能全部通過(guò)事先制定普適性的檔案行政規(guī)范性文件來(lái)解釋，多數(shù)情況下是當(dāng)面以口頭或書(shū)面的方式，向檔案行政相對(duì)人說(shuō)明檔案行政執(zhí)法行為的理由。這種當(dāng)面口頭或書(shū)面說(shuō)明檔案行政執(zhí)法行為理由的形式就是針對(duì)個(gè)案的對(duì)檔案法律的解釋。口頭方式多用于檔案行政監(jiān)督檢查等檔案行政執(zhí)法行為，書(shū)面方式多用于檔案行政許可、檔案行政強(qiáng)制與檔案行政處罰等檔案行政執(zhí)法行為。另一方面，檔案行政規(guī)范性文件，不僅具有解釋檔案法律的功能，還具有保障檔案法律實(shí)現(xiàn)的其他許多功能，比如，發(fā)布檔案行政命令，制定檔案行政規(guī)范，規(guī)定檔案行政措施，等等。因此，進(jìn)行檔案法律解釋是檔案行政執(zhí)法的一項(xiàng)獨(dú)立的方法和途徑，不能也不應(yīng)該與制定檔案行政規(guī)范性文件相混淆。

作為檔案行政執(zhí)法方法與途徑的法律解釋不同于《立法法》規(guī)定的“法律解釋”。《立法法》規(guī)定的“法律解釋”具有立法性質(zhì)，只適用于兩種情形：一是法律的規(guī)定需進(jìn)一步明確具體含義的；二是法律制定后出現(xiàn)新的情況，需明確適用法律依據(jù)的。再就是《立法法》規(guī)定的“法律解釋”權(quán)僅屬于全國(guó)人大常委會(huì)。在其他國(guó)家機(jī)關(guān)中，只有國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)以及省級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)提出法律解釋的要求。[4]按照《立法法》的規(guī)定，一般行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，是沒(méi)有法律解釋權(quán)的。因此，這里所說(shuō)的檔案行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在檔案行政執(zhí)法過(guò)程中的所謂解釋檔案法律，只是在不同的個(gè)案中對(duì)所適用檔案法律的個(gè)別解釋。是在將檔案法律條文適用于不同的個(gè)案時(shí)，對(duì)相應(yīng)檔案法律條文的含義和適用范圍的詮釋。這種解釋檔案法律是廣義上的法律解釋，它不僅存在于檔案行政執(zhí)法當(dāng)中，也存在于其他行政執(zhí)法行為當(dāng)中。“任何行政機(jī)關(guān)，只要實(shí)施行政執(zhí)法行為，就必須進(jìn)行一定的法律解釋。任何行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員，只要實(shí)施行政執(zhí)法行為，就必然享有一定的法律解釋權(quán)。”[5]

檔案行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和檔案行政執(zhí)法人員在檔案行政執(zhí)法過(guò)程中對(duì)檔案法律解釋，不只是對(duì)《檔案法》的解釋，而是包括對(duì)所有其所執(zhí)行的涉及檔案事務(wù)的法律、法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章，以及規(guī)章以下的規(guī)范性文件的解釋。檔案行政執(zhí)法者在檔案行政執(zhí)法時(shí)適用什么法律法規(guī)，就必須解釋什么法律法規(guī)。在檔案行政執(zhí)法實(shí)踐中，這種解釋有時(shí)是書(shū)面的，如檔案行政整改通知書(shū)等。但多數(shù)情況下是以口頭方式下達(dá)的：檔案行政執(zhí)法人員在告知檔案行政相對(duì)人其檔案行政執(zhí)法行為法律根據(jù)的同時(shí)，向檔案行政相對(duì)人說(shuō)明和解釋相應(yīng)檔案法律規(guī)定的含義和適用相應(yīng)行為的理由。檔案行政執(zhí)法人員在檔案行政執(zhí)法過(guò)程中所進(jìn)行的這種法律解釋，就其本質(zhì)上講，實(shí)際是在做檔案行政執(zhí)法的說(shuō)服工作。目的是使檔案行政相對(duì)人相信檔案行政執(zhí)法人員的行政行為是合法、合規(guī)、正當(dāng)、準(zhǔn)確的。在《檔案法》普及程度不高，社會(huì)檔案意識(shí)相對(duì)薄弱的當(dāng)下，檔案行政執(zhí)法者在檔案行政執(zhí)法過(guò)程中，進(jìn)行這種解釋或說(shuō)服工作是非常必要的，因?yàn)闄n案法律法規(guī)無(wú)論如何周延具體，面對(duì)不斷發(fā)展變化著的社會(huì)，總是與現(xiàn)實(shí)情況有一定距離的。

2.3 調(diào)整檔案法律關(guān)系保障檔案行政相對(duì)人的利益。所謂檔案法律關(guān)系，即由檔案法律負(fù)責(zé)調(diào)整的人們之間的檔案事務(wù)關(guān)系。這種檔案事務(wù)關(guān)系，是以現(xiàn)行檔案法律所規(guī)定的人們的檔案事務(wù)權(quán)利和義務(wù)為主要內(nèi)容，并且以國(guó)家強(qiáng)制力保證其實(shí)施的。檔案行政執(zhí)法就是由檔案行政管理部門(mén)代表國(guó)家強(qiáng)制力保證其實(shí)施的措施，通過(guò)檔案行政執(zhí)法來(lái)調(diào)整各種檔案法律關(guān)系以保障檔案行政相對(duì)人的利益。在調(diào)整檔案法律關(guān)系保障檔案行政相對(duì)人利益方面的檔案行政執(zhí)法主要方式是檔案行政處理，其主要形式有檔案行政許可、檔案行政確認(rèn)、檔案行政裁決等。

例如檔案行政許可，檔案行政許可是立法者為了保障非國(guó)家所有的對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的檔案正常流動(dòng)秩序，保障國(guó)家和公民、法人和其他組織的利益而設(shè)定的條件，規(guī)定只有符合條件者才能流動(dòng)，不符合條件者則不能流動(dòng)的制度。要保證設(shè)定的條件的實(shí)現(xiàn)，則必須通過(guò)檔案行政執(zhí)法者的審批行為（即檔案行政許可行為）。必須通過(guò)檔案行政執(zhí)法者的審查、審核等方式核實(shí)、認(rèn)定；必須通過(guò)檔案行政執(zhí)法者的審批過(guò)程、步驟和順序來(lái)實(shí)現(xiàn)。從檔案行政許可設(shè)定現(xiàn)狀來(lái)看，現(xiàn)有的行政許可項(xiàng)目是由《檔案法》、《檔案法實(shí)施辦法》和地方性法規(guī)設(shè)定的。2004年9月國(guó)家檔案局印發(fā)的《國(guó)家檔案局關(guān)于印發(fā)保留行政許可項(xiàng)目和非行政許可審批項(xiàng)目的通知》，明確了三項(xiàng)由現(xiàn)行法律、行政法規(guī)設(shè)定并在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的檔案行政許可項(xiàng)目，如《檔案法》第十六條和《檔案法實(shí)施辦法》第十七條設(shè)定了對(duì)出賣(mài)、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)送集體所有、個(gè)人所有以及其他不屬于國(guó)家所有的對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案的審批。另外，還有一些地方性法規(guī)設(shè)立的檔案行政許可項(xiàng)目。

2.4 查處檔案違法現(xiàn)象保障檔案法律實(shí)現(xiàn)。查處檔案違法現(xiàn)象是為了保證檔案法律的實(shí)現(xiàn)而設(shè)定的保障機(jī)制。在多數(shù)情況下，這種保障機(jī)制是通過(guò)直接適用檔案法律規(guī)定，對(duì)檔案行政相對(duì)人作出相應(yīng)的檔案行政執(zhí)法行為而保證檔案立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。查處檔案違法現(xiàn)象的檔案行政執(zhí)法主要形式有檔案行政監(jiān)督檢查、檔案行政強(qiáng)制和檔案行政處罰等。

最能被基層檔案工作者認(rèn)同的檔案行政執(zhí)法行為是檔案行政監(jiān)督檢查和檔案行政處罰。也就是常說(shuō)的最窄意義的檔案行政執(zhí)法。檔案行政監(jiān)督檢查和檔案行政處罰作為檔案法律實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制，其功能與作用既有聯(lián)系又有區(qū)別，還有遞進(jìn)的關(guān)系。首先是檔案行政監(jiān)督檢查，檔案行政管理部門(mén)通過(guò)檔案行政監(jiān)督檢查，對(duì)檔案行政相對(duì)人履行檔案法律法規(guī)規(guī)定的義務(wù)和遵守檔案行政行為確定要求的情況進(jìn)行檢查、了解，掌握檔案行政相對(duì)人的具體情況。如果是有輕微的檔案違法行為，一般是通過(guò)下達(dá)檔案行政整改通知書(shū)的形式進(jìn)行處理。通過(guò)下達(dá)檔案行政整改通知書(shū)促使其履行檔案法律法規(guī)規(guī)定的義務(wù)和要求或達(dá)到與其履行檔案法律法規(guī)規(guī)定的義務(wù)和要求相同或基本相同的狀態(tài)，改正其檔案違法行為。如果是下達(dá)檔案行政整改通知書(shū)后，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)仍不整改的或檔案違法行為較重的，就要采取檔案行政處罰。檔案行政處罰是檔案行政管理部門(mén)對(duì)違反檔案法律法規(guī)規(guī)定的義務(wù)和要求的檔案行政相對(duì)人給予的檔案法律制裁，為使其日后不再違反檔案法律法規(guī)，也使其他有相應(yīng)檔案違法意向的檔案行政相對(duì)人引以為戒，不再有相應(yīng)的檔案違法行為。檔案行政監(jiān)督檢查和檔案行政處罰雖然具體功能、作用有些不同，但其基本功能和作用是相同的，均是保障檔案法律法規(guī)的實(shí)現(xiàn)，將檔案法律法規(guī)從文本規(guī)定變?yōu)楣衽c法人的實(shí)際檔案行為規(guī)范的方法與途徑。

3 結(jié)語(yǔ)

檔案行政許可、檔案行政監(jiān)督檢查和檔案行政處罰等都是檔案行政執(zhí)法的方法，它們既不是檔案行政執(zhí)法的全部?jī)?nèi)容，也不是檔案行政執(zhí)法的全部作用和功能。因此，“只有對(duì)行政執(zhí)法的功能和作用有全面、正確的認(rèn)識(shí)，才能形成加強(qiáng)、改進(jìn)和完善行政執(zhí)法的自覺(jué)，并找到和確立加強(qiáng)、改進(jìn)和完善行政執(zhí)法的正確途徑”。[6]

*本文為國(guó)家社科基金項(xiàng)目《依法治檔研究》（項(xiàng)目編號(hào)：13BTQ068）、2013年度國(guó)家檔案局科技項(xiàng)目計(jì)劃《依法行政下的檔案行政管理研究》（項(xiàng)目編號(hào)：2013—R—10）階段成果。

參考文獻(xiàn)：

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[2]潘玉民.論檔案行政執(zhí)法與檔案普法的關(guān)系[J].檔案學(xué)通訊，2003（3）：18～20.

[3][5][6]姜明安.行政執(zhí)法的功能與作用[J].湖南社會(huì)科學(xué)，2004（1）：158～167.

[4]參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)立法法》第42～47條。

（作者單位：開(kāi)封市檔案局 來(lái)稿日期：2013-06-18）