鄭州市檔案行政處罰裁量階次制度研究

摘 要：行政處罰裁量權的設立是為了從制度和機制上預防行政權力濫用。文章就如何控制鄭州市檔案行政處罰裁量權，如何量化行政處罰權及嚴格程序控制裁量權的行使加以探討，使檔案執法人員在執法中能夠準確而有效地執法，切實保障社會公信和行政相對人的合法權益。

關鍵詞：檔案；行政處罰；裁量權；制度

1 檔案行政處罰裁量權的概念

美國法學詞典《布萊克法律詞典》這樣解釋行政處罰裁量權的概念：“行政處罰裁量權是在特定情況下依照職權以適當和公正的方式作出行為的權力。”

在國內行政處罰裁量權仍是一個法理上的概念，普遍的觀點認為：行政處罰裁量權是指行政機關在查處違法行為時，依據法律、法規和規章所規定的行政處罰行為、種類和幅度，根據立法目的、違法案件的具體事實、性質、情節、社會危害程度、當事人主觀過錯以及公平公正原則，在職權范圍內自行判斷、自行決定對行政相對人是否處罰以及如何處罰的權限。它具有法定性、自主選擇性、相對性等特點。所謂檔案行政處罰裁量權，是指檔案行政管理機關依照國家檔案法律、法規、規章的規定，對檔案違法當事人的檔案行政違法行為是否給予檔案行政處罰、給予何種檔案行政處罰和給予何種幅度的檔案行政處罰等問題在檔案行政管理職權范圍內進行裁量，并作出檔案行政處罰決定的權限。

2 制定檔案行政處罰裁量階次制度的必要性

面對復雜的社會關系，法律法規不能概括完滿、羅列窮盡，作出非常細致的規定。因此，從立法技術上看，有限的法律只能作出一些較原則、富有彈性的規定，作出可供選擇的措施和上下活動的幅度，促使行政主體靈活機動地因人因時因地因事作出卓有成效的行政管理。這是行政處罰裁量存在的客觀原因。

法律、法規和規章在設定行政處罰時，給行政執法機關留有一定的裁量空間，由行政執法機關根據具體案件的不同情況確定處罰種類和幅度。但是，由于一些法律、法規和規章設定過于原則導致行政處罰裁量空間過大。如，《中華人民共和國檔案法實施辦法》第二十八條：《檔案法》第二十四條第二款、第三款規定的罰款數額，根據有關檔案的價值和數量，對單位為1萬元以上10萬元以下，對個人為500元以上5000元以下；《鄭州市檔案管理規定》第三十九條第五款：（三）對于過失性或故意性違法行為造成珍貴檔案損失的，賠償費用分別按第（一）、（二）項規定增加五至十倍。由上我們可以看出“一萬至十萬”“五至十倍”裁量空間相差十倍。由于行使檔案行政處罰裁量權缺少制度控制，一些執法人員素質不高，個別人利用執法權力謀取私利等原因，導致在具體行政執法中出現了行政處罰裁量權不能正確行使的情況。有的對同類違法行為不分情節如何，一律按上限罰款；有的針對不同身份的當事人適用不同的處罰標準；有的以從重處罰威脅當事人等。這些問題的存在，使行政處罰裁量背離了立法初衷和公平、公正的原則，侵害了行政相對人的合法權益，影響了經濟和社會發展的法制環境。孟德斯鳩曾說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一種經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”因此，必須對行政處罰裁量權進行規范，建立行政處罰裁量階次制度，從制度和機制上預防權力濫用，規范行政執法行為，提高執法水平。

3 制定檔案行政處罰裁量階次制度的基本原則

3.1 過罰相當原則。過罰相當原則，是指行政機關行使處罰裁量權時要做到處罰的具體手段和處罰的具體目的相協調、相適應。為準確把握過罰相當原則，在制定階次制度時，將每項行政處罰權分為五個階次，每個階次里面根據違法行為不同的性質情節又分為不同的檔次，最多的分為八個檔次，這樣最大可能體現過罰相當。

3.2 公開透明原則。公開透明原則，是指行政機關在實施行政處罰過程中，應當及時告知當事人行政處罰的事實、理由、依據、證據、裁量的幅度等內容，告訴當事人享有的申訴權，以充分聽取當事人的意見，同時避免暗箱操作，使當事人全面了解并監督有關處罰行為。為實現公開透明原則，應從嚴格實施階次制度的程序入手，如，檔案行政處罰程序、回避制度、聽證制度、公示制度等，還采取在鄭州檔案信息網上開辟專欄公開階次制度、行政處罰事項、執法檢查制度及工作流程等措施，從而達到階次制度在實施中的全透明。

3.3 處罰與教育相結合原則。處罰與教育相結合原則，是指行政機關在適用行政處罰裁量權時，既要制裁行政違法行為，又要教育當事人遵守法律，從而更好地達到行政管理的目標和實現相關法律規范的立法目的。在制定階次制度時，對輕微的沒有造成違法后果的違法行為，規定警告處罰為主，以教育當事人不再違法。

4 鄭州市檔案行政處罰裁量階次制度簡述

4.1 梳理法律淵源，嚴格界定適用行政處罰的情形。界定行政處罰的情形是行政處罰的源頭工作，是一項浩繁細致的工作。從2006年開始，以《中華人民共和國檔案法》及其實施辦法、《河南省檔案管理條例》、《鄭州市檔案管理規定》為依據，重點清理涉及面廣、應用頻繁、關系群眾切身利益、裁量幅度較大的處罰情形，逐一登記，分類匯總。當時根據《檔案法》梳理出三項行政處罰權，2007年又根據《鄭州市檔案管理規定》梳理出十四項行政處罰權，但這時的階次制度僅是對行政處罰權中的罰款事項進行了規范；2009年初，再次對階次制度進行修訂，經過逐條梳理，最終確定為十七項行政處罰權，將階次名稱確定為《鄭州市檔案局行政處罰裁量階次制度》，又增加了行政處罰的種類及省條例中的相關依據，完善了行政處罰體系。

4.2 細化裁量階次，嚴格控制裁量尺度。根據違法行為的事實、性質、情節、社會危害程度和當事人主觀過錯等因素，把檔案違法行為劃分為特別輕微違法行為、輕微違法行為、一般違法行為、嚴重違法行為、特別嚴重違法行為等五個階次。在此基礎上又劃分為若干等級和相應檔次，列明適用每個等級、檔次的具體條件，從而細化檔案行政處罰裁量條件。

4.2.1 特別輕微違法行為的表現情形：檔案數量1頁～2頁，保管期限屬短期，保存價值低，沒有造成危害后果。

4.2.2 輕微違法行為的表現情形：①檔案數量1頁～2頁，保管期限屬短期，造成一定危害后果，但能主動消除、減輕違法行為后果；②受他人脅迫實施的違法行為；③能配合行政機關查處違法行為有立功表現。

4.2.3 一般違法行為的表現情形：①檔案數量3頁～5頁，保管期限屬短期；②檔案數量少于3頁但保存價值較高的。

4.2.4 嚴重違法行為的表現情形：①檔案數量5頁以上；②檔案數量少于5頁但保管期限為長期；③不聽勸阻，多次實施違法行為；④在違法行為被處罰后繼續實施同一違法行為，屢教不改的；⑤違法所得數額較大；⑥隱匿、銷毀違法行為的證據；⑦脅迫、誘騙、教唆他人實施違法行為；⑧造成較大社會影響的。

4.2.5 特別嚴重違法行為的表現情形：①檔案數量大；②檔案保存期限為永久；③違法行為危及國家安全、公共安全、人身健康和生命財產安全并造成嚴重后果；④抗拒檢查，妨礙公務，暴力抗法；⑤對檢舉、舉報人或執法人員實施打擊報復。

對檔案行政違法中共性的行為，相關法律法規均有詳盡的列舉，本文不再贅述。

4.3 量化處罰幅度，嚴格控制處罰標準。在行政處罰裁量權中，根據違法情形和裁量階次的不同，適用不同的裁量幅度。行為人有輕微的違法行為，尚未給他人或者社會公共利益造成危害后果的，給予警告后，不再予以罰款；行為人有違法行為，法律、法規、規章規定從輕處罰的，原則上按最低處罰；行為人有違法行為，法律、法規、規章沒有從輕或者減輕處罰規定的，確定一種處罰和一個罰款標準；行為人有違法行為，法律、法規、規章規定罰款標準幅度較大的，根據情節，規定一個罰款數額、比例或倍數；法律、法規、規章設定的相同的違法行為和多個處罰標準的，可以合并使用一個標準，但盡量從輕標準；違法行為涉及國家安全、公共安全、人身健康、生命財產安全等事項的，可按較高的數額罰款；遇有特殊情況需要在細化處罰標準幅度之外升降“級”“檔”處罰的，報同級人民政府法制部門核準。案件調查終結時，根據所認定的事實，對違法行為處罰與否以及處罰的種類和幅度，選擇相應的處罰檔次“對號入座”。

5 鄭州市檔案行政處罰裁量階次制度的保障

5.1 法律保障。行政處罰裁量權來自法律、法規和規章，完善法律制度是解決行政處罰裁量權問題的首要選擇。《鄭州市檔案局行政處罰裁量階次制度》中的每一項行政處罰權均源于《中華人民共和國檔案法》及其實施辦法、《河南省檔案管理條例》、《鄭州市檔案管理規定》，在此基礎上我局又出臺了一系列的規范性文件來保障它的實施。

5.2 程序保障。行政程序是指由行政行為的方式、步驟和時間、順序構成的行政行為的過程。檔案行政處罰程序包括簡易程序和一般程序。根據《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政處罰法》及國家檔案局《檔案行政處罰程序暫行規定》等有關規定，結合《中華人民共和國檔案法》的有關規定，在追究檔案違法過程中，除單處“警告”的行政處罰可適用簡易程序，當場作出處罰決定外，無論是對公民、法人還是其他組織并處罰款或其他類型處罰的，均應適用一般程序。針對一般程序的具體適用問題，我們在直接適用《檔案行政處罰（一般程序）規定》及文書格式（河南省檔案局印發）的基礎上，又制發了《鄭州市檔案局行政執法檢查制度》、《鄭州市檔案局行政執法標準》等規范性文件，來規范行政處罰裁量階次制度的實施。

5.3 分崗定責。一是明確工作責任，把梳理審核后確定下來的各項檔案行政處罰權逐一明確到各內設處室，避免執法處室之間職權交叉、彼此牽制的問題。如我局制定的《鄭州市檔案局行政處罰權分解及確定執法責任表》中規定：機關事業檔案處負責查處全市各級黨政群機關、事業單位違法案件；企業檔案處負責查處全市企業、個人違法案件；檔案館處負責查處全市各級各類檔案館違法案件；各處室對違法案件提出初步處罰意見后，政策法規處負責法制審核監督，報分管領導審核后由局長簽發。二是明確崗位人員職責，把執法機關內部的各項職權分解落實到各內設機構工作人員，避免推諉“扯皮”、“爭功諉過”現象的發生。

5.4 組織保障。檔案行政管理機關及其執法人員應具有較高政治、業務素質，保守國家秘密、個人隱私，能夠維護檔案法律的嚴肅性，正確實施檔案行政處罰權，公正、公平地進行檔案行政處罰裁量。一旦檔案行政處罰裁量權被濫用，不僅會直接影響檔案法律、法規的嚴肅性，而且還會影響檔案行政管理機關的執法權威和社會公義。為此，我們采取了一系列措施嚴格規范行政執法人員的行為：1.行政執法人員必須持有河南省人民政府頒發的“河南省行政執法證”；2.加強執法人員的思想政治及業務素質教育，規定了執法人員定期學習制度及輪訓措施；3.為了保證案件質量，出臺了《鄭州市檔案局行政過錯責任追究（試行）辦法》；4.為了規范行政執法人員的言行，出臺了《鄭州市檔案局行政執法人員言行規范》。

5.5 行政體系內部監督保障

5.5.1 上級機關備案制度。指行政機關作出的重大行政處罰應在規定期限內報上一級行政機關備案，上級機關經審查，對違法或明顯失當的處罰，可以責成處罰機關糾正或自行糾正。鄭州市檔案局嚴格執行了《鄭州市人民政府關于進一步加強規范性文件法制審核和備案審查工作的意見》，采取切實有效措施，加大對行政處罰的審查力度，建立健全當事人對行政處罰提出異議的處理機制，做到及時處理、跟蹤監督、認真答復，確保每一個行政處罰案件的合法、合理、公正、公開及透明。

5.5.2 大案集體研究制度。重大復雜案件或在本區域、本系統有較大影響的案件，辦案人員在案件處理意見或案件調查報告中充分闡述行使裁量權的事實、理由和依據。然后根據程序將案件提交給局長辦公會，集體研究共同決定案件的處理。

5.5.3 公示制。對行政處罰裁量階次有關規定、裁量標準、執法程序、裁量處罰結果均通過鄭州檔案信息網向社會公示，對重大的有影響的案件還應通過各種媒體向社會公開，讓社會公眾對行政機關行使裁量權充分了解。

5.5.4 錯案追究制。從目前執法狀況看，實行該制度對提高裁量權運作質量，嚴格執法程序，防止人情案關系案，產生了積極作用。鄭州市檔案局制定的《鄭州市檔案局行政過錯責任追究（試行）辦法》，明確了錯案追究的范圍、程序、方式、人員責任劃分等，并與行政訴訟法、國家賠償法相銜接。

（作者單位：鄭州市檔案局 來稿日期：2013-06-20）