對涉及檔案事務行政執法主體的再認識

摘 要：并不是所有涉及檔案事務的行政執法都是檔案行政執法，并不是所有涉及檔案事務的行政執法主體都是檔案行政執法主體。縣級以上檔案行政管理部門是檔案行政執法的唯一職權性或授權性行政執法主體，檔案行政執法主體具有專屬性。海關、“有關主管部門”與其他法律、法規和規章中涉及檔案事務的行政執法主體是其他性質的行政執法主體，都不是檔案行政執法主體。

關鍵詞：行政執法主體；檔案行政執法主體；界定

1 問題的提出

關于檔案行政執法主體問題，全國人大檔案行政執法檢查組在上海檢查時指出：“檔案行政管理部門與城市建設部門等其他專業部門在檔案工作上需要理順關系，在一個行政區域內，一種行政行為只能有一個行政機構和執法主體。《檔案法》并沒有委托任何其他部門和機構行使執法權，檔案工作不應多頭管理，政出多門，檔案部門和其他部門的關系，政府應出面協調，依法定位。”[1]作為全國最高立法機關檔案行政執法檢查組的意見，應當引起我們的重視和思考。檔案行政執法究竟有幾個執法主體？《檔案法》中規定的“海關”、“有關主管部門”應該如何理解？如何看待其他涉及檔案事務的行政執法主體？從目前文獻搜索的情況看，相關文獻不多，觀點也不一致。本文試圖對上述問題談點看法，作為對檔案行政執法的思考之二，以期求教于關心檔案行政執法工作的同仁。

2 對檔案行政執法主體的已有認識

行政法學一般原理認為，行政執法主體是指依法享有國家行政執法權力，能以自己的名義從事行政執法活動，并能獨立承擔由此而產生的法律后果的機關或組織。[2]據此，檔案界將檔案行政執法主體定義為：依法享有國家檔案行政執法權力，能以自己的名義從事檔案行政執法活動，并能獨立承擔由此而產生的法律后果的機關或組織。對此定義，檔案界同仁是認同的，存在分歧的是在如何理解“機關或組織”上，或者說，在具體的檔案執法實踐中，這個“機關或組織”具體是指哪些部門？從目前文獻搜索的情況看，其主要觀點有以下幾種：第一種觀點：根據我國現階段檔案工作實際，檔案行政執法主體包括三類。即：擁有檔案行政執法權的檔案行政管理部門；檔案法規所授權的屬于事業單位性質的檔案行政管理部門；國家行政機關所委托的檔案部門（國家綜合檔案館）。[3]該觀點認為，不論檔案機構在機構改革中歸屬如何，也不論檔案局的性質改變與否，只要它擁有檔案法律、法規明確授予的檔案行政處罰權，它就符合檔案行政執法主體資格確認的條件，完全可以進行檔案行政執法活動。第二種觀點：檔案行政執法主體的特定性決定了在檔案事業的管理活動中，只有縣級以上檔案局才是合法享有檔案行政執法主體的機構，其他檔案管理部門無權履行檔案行政執法職能。[4]該觀點認為，雖然我國形成了一個層次分明、結構合理的檔案工作體系，但并不是任何一個檔案機構都具有檔案行政執法權的。該觀點與第一種觀點的區別在于對國家綜合檔案館是不是檔案行政執法主體的認識上。第三種觀點：縣級以上人民政府檔案行政管理部門與“海關”及其他“有關主管部門”，通過法律的授權，都擁有檔案行政處罰的主體。[5]該觀點認為，《檔案法》中的特別規定和相關法律法規條文的規定，使上述主體的執法對象均與檔案或相關資料這類標的、客體有關，均屬于廣義的檔案行政執法范圍，各自取得了本系統的局部檔案行政處罰權。第四種觀點：除檔案行政管理部門外，“有關主管部門”也應是檔案行政處罰的主體。[6]該觀點認為，法律規定，縣級以上檔案行政管理部門具有檔案行政管理權和行政處罰權，但這并不意味著所有的檔案行政處罰行為均由檔案管理部門實施。在檔案行政處罰主體中，還有一個較為特殊的行政處罰主體，這就是《檔案法》第24條和《檔案法實施辦法》第29條特別強調的“有關主管部門”。該觀點與第三種觀點的區別是沒有將“海關”列入行政處罰主體，對“有關主管部門”的所指也不一樣（筆者這里需要指出的是，上述第三、第四種觀點說的雖然是檔案行政處罰權，但根據行政法學原理，行政處罰權必須以行政執法權為基礎，沒有行政執法權就沒有行政處罰權。因此，上述觀點說的行政處罰主體同時也是行政執法主體）。第五種觀點：縣級以上檔案行政管理部門是檔案行政執法的主體。[7]該觀點認為，雖然“海關”、“有關主管部門”對涉及檔案違法的行為也有處罰權，但這種處罰是在違法主體行為性質轉移的基礎上進行的，形式上是檔案違法，實質上是違反了其他法律法規。這種情況并不能改變檔案行政主管部門的檔案行政執法主體地位。該觀點與第二種觀點的區別，在于對“海關”、“有關主管部門”對涉及檔案事務行政處罰性質認定上存在著本質的不同。

綜合上述五種觀點來看，對縣級以上人民政府檔案行政主管部門是檔案行政執法主體這一認識沒有異議，分歧主要在對于“國家綜合檔案館”、“海關”、“有關主管部門”是否檔案行政執法主體的認識上。對此，有必要結合行政法關于行政執法主體一般原則的規定，進一步加以分析、明確。

3 行政執法主體一般原則與檔案行政執法主體資格的構成要件

3.1 行政執法主體需具備的四個條件。按照行政法一般原理和有關法律規定，行政執法主體是指依法享有國家行政執法權力，能以自己的名義從事行政執法活動，并能獨立承擔由此產生的法律后果的機關或組織。[8]行政執法主體需要具備四個條件，缺一不可：第一，行政執法主體必須是享有國家行政執法權力的行政機關或組織。組織這個概念的外延很廣，可以指機關、機構，也可以指單位、團體等。第二，行政執法主體的成立必須有合法的依據。行政執法是行使行政權的行為，承擔行政執法任務的組織不能任意成立，必須有法律上的依據。在我國，行政執法主體產生方式主要有兩種：一種是國家明文規定建立某一機關或組織承擔某種行政執法任務；另一種是國家通過單行法律、法規授權的方式將某種執法權直接賦予某個業已存在的機關或組織。第三，行政執法主體必須具有明確的職責范圍。行政執法主體的職責范圍是該組織行使權力的空間，也是其活動發生法律效力的空間，具有專屬性。任何一個行政執法主體都必須具備明確、具體的職責范圍。否則，其執法活動的法律效力就無法實現。第四，行政執法主體必須能以自己的名義作出具體行政行為并承擔相應的執法責任。能以自己的名義承擔法律責任，是衡量一個組織是否合法行政的重要條件。[9]上述四個條件說明，并不是任何一個行政機關和組織都能成為行政執法主體，只有法律法規授權的行政機關和組織，才具有行政執法的主體資格，成為合法有效的行政執法主體。

3.2 行政執法主體的分類。根據行政法一般原理要求，對于行政執法主體的分類，從不同的角度可以劃分不同的類型。依據行政主體資格取得的法律依據的不同，可將行政主體劃分為職權性行政主體和授權性行政主體。職權性行政主體是指根據憲法和行政機關組織法的規定，在機關依法成立時就擁有相應行政職權并同時獲得行政主體資格的行政組織，它只能是國家行政機關，包括各級人民政府及檔案、城建、衛生等職能部門以及縣級以上地方人民政府的派出機關。授權性行政主體是指根據憲法和行政機關組織法以外的單行法律、法規、規章的授權規定而獲得行政主體資格的組織，包括事業型檔案局、公用企業型郵電局、省級注冊會計師協會等行政機構、公務組織和社會組織。此分類方法主要應用于行政法學研究。在具體的行政執法實踐中，人們往往習慣按行政執法工作的性質，把行政執法主體分為檔案行政執法主體、建設行政執法主體、衛生行政執法主體，等等。[10]而行政執法工作性質的來源依據，仍然是取決于職權與法律授權，是與“依據行政主體資格取得的法律依據”作為劃分標準相通的、一致的。此分類方法更便于行政執法部門對所分管的行政事務進行統籌、總結經驗，探尋其發展規律，更便于理解，也是行政執法工作實踐中常用的分類方法，被行政執法機關和人民群眾所接受和熟知。

3.3 檔案行政執法主體資格的構成要件。檔案行政執法主體資格是指檔案行政執法主體的法律人格，即要求檔案行政執法主體必須擁有相應的權利能力，具備相應的法定條件。按照行政法學一般原理，檔案行政執法主體資格作為行政執法主體資格的下位概念，應當符合行政執法主體資格“權利能力相異”原則，即檔案行政執法主體與其他行政執法主體之間的權利能力不得有交叉重合，具有專屬性。從上述有關行政執法主體的構成要件、原則和分類標準來看，行政管理主體要想成為某一行政行為（檔案、城建、衛生）的執法主體，還必須具備一定的組織和法律要件。具體到檔案行政行為來說，檔案行政執法主體是具有專屬性的，并不是任何一個機關或組織都能成為檔案行政主體的。行政管理機關和組織要想成為檔案行政執法主體，也必須具備相應的組織和檔案法律法規要件。第一，在組織要件上，檔案行政執法主體是合法的行政執法主體或法律法規授權的組織，并已獲得行政主體資格。即：檔案行政執法主體是根據憲法和行政機關組織法的規定，在機關依法成立時就擁有對檔案事業管理的行政職權并同時獲得行政主體資格的國家行政機關，或者是根據檔案法律、法規、規章的授權規定而獲得行政主體資格的組織。第二，在法律要件上，檔案行政執法主體應當具備檔案專業法律、法規和規章具體、明確的授權。

4 對檔案行政執法主體的界定

下面我們根據前面介紹的行政執法主體一般原則、分類與檔案行政執法主體資格的構成要件，對前述五種觀點中論及的檔案行政執法主體一一進行界定。

4.1 作為行政管理機關和事業單位的縣級以上檔案局。現階段，無論是行政性或事業性縣級以上檔案局，都是國家依法成立并在成立之時就擁有主管檔案事業職權的機關，是職權性檔案行政執法主體，而且檔案專業法律、法規和規章都有明確的授權，符合檔案行政執法主體資格構成要件的要求，是合法適格的檔案行政執法主體。對此，上述五種觀點沒有異議，筆者不再展開論述。

4.2 國家綜合檔案館。第一種觀點認為，檔案行政執法主體有三種，其中之一是受委托的國家綜合檔案館。那么，國家綜合檔案館是不是適格的檔案行政執法主體呢？第一，從行政執法主體應具備的四項條件看。國家綜合檔案館不是對外行使行政管理職權的組織；其依據《組織法》核定的“三定”方案中，沒有對其從事行政執法職權的授權；相關法律法規也沒有對其從事行政執法職權的授權。因此，國家綜合檔案館不是適格的行政執法主體。第二，從檔案行政執法主體資格的構成要件上看。國家綜合檔案館既不具備組織要件中所規定的條件，也沒有法律要件中規定的檔案單行法律、法規和規章的相應授權，因此，國家綜合檔案館不具備檔案行政執法主體的資格。第三，作為受委托從事檔案行政執法職權的國家綜合檔案館，也不具備檔案行政執法主體的資格，不是適格的檔案行政執法主體。因為《行政處罰法》第18條規定：“委托的行政機關對受委托的組織實施行政處罰的行為應當負責監督，并對該行為的后果承擔法律責任。受委托的組織在委托范圍內，以委托行政機關的名義實施行政處罰。”由此可以看出，受委托的組織不能以自己的名義實施行政處罰，也不能以自己的名義承擔法律責任。所以，受委托的國家綜合檔案館不具備檔案行政執法主體的資格。綜上所述，受委托的國家綜合檔案館既不是適格的行政執法主體，也不具備檔案行政執法主體資格要件，只能在委托范圍內，以委托行政機關的名義實施檔案行政執法行為，其自身不是檔案行政執法主體。

4.3 海關。從行政執法主體應具備的四個條件上看，海關符合行政執法主體的四個條件，是合法適格的行政執法主體，對此沒有異議。那么，其是不是檔案行政執法主體呢？第一，從行政執法主體分類上看。行政法學理上，海關是職權性行政執法主體。按照職權性行政執法主體“是指根據憲法和行政機關組織法的規定，在機關依法成立時就擁有相應行政職權并同時獲得行政主體資格的行政組織”這一標準要求，檔案職權性行政執法主體在機關依法成立時就應該擁有檔案行政職權并同時獲得行政主體資格。但從海關目前公布的職權范圍來看，其職權范圍中并不包含檔案行政職權。換句話說，按照行政執法主體分類標準要求，海關不是檔案職權性行政執法主體。實踐層面上，海關與檔案行政執法主體是兩個具有不同工作性質，不同工作內容，不同管轄范圍，各具專屬性的行政執法主體。按照行政執法主體資格的確立應當符合“權利能力相異原則”， 海關與檔案行政執法主體之間的職權不得有重合交叉。而《檔案法》第25條的規定，正是基于“權利能力相異原則”的特別條款，是相關檔案行政執法權的轉移（檔案行政管理部門沒有從事海關行政執法的職權）。“攜運禁止出境的檔案或者其復制件出境”時，其行為正在實施和違反的法律主體是海關法。海關此時的行政執法應是涉及檔案事務的海關行政執法，其執法主體仍然是海關行政執法主體，而不會因其執法行為中涉及檔案事務成為檔案行政執法主體。第二，從檔案行政執法主體資格構成的法律要件上看。《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《檔案執法檢查暫行辦法》規定：國家檔案局和縣級以上檔案行政管理部門主管全國及各自轄區的檔案事業，是國家貫徹并監督執行檔案法律、法規和規章的機關，依法對違反檔案法律、法規和規章的行為進行查處。其中并沒有對海關進行檔案行政執法的授權。綜上所述，海關雖然是合法適格的行政執法主體，但其不具備檔案行政執法主體資格的構成要件，不是檔案行政執法主體。

4.4 有關主管部門。對“有關主管部門”的理解有兩個方面：一是《檔案法》第24條中的“有關主管部門”；二是其他法律、法規和規章中涉及檔案事務的“行政執法主體”。

4.4.1 《檔案法》第24條中的“有關主管部門”。《檔案法》第24條規定：“有下列行為之一的，由縣級以上檔案行政管理部門、有關主管部門對直接負責的主管人員或者其他直接責任人員依法給予行政處分。”“主管部門”是主管某一事項的部門。就《檔案法》第24條來看，其規定的事項是“給予行政處分”，也就是說，該條款中的“有關主管部門”是指有權“給予行政處分”的部門，而不是指有權“給予行政處罰”的部門。能夠對該條款所列違法行為“給予行政處罰”的部門，是指該條第2、第3款規定的縣級以上人民政府檔案行政管理部門。為界定“有關主管部門”是不是檔案行政執法主體，這里有必要對“行政處罰”與“行政處分”之間的不同做一分析。行政處罰是行政執法主體對違反行政管理法律法規的公民、法人或者其他組織依法給予的制裁。行政處分是國家機關、企業事業單位和社會團體依據行政管理法規、規章、紀律等對其所屬人員違規、違紀行為所作的處罰。二者的不同主要體現在以下幾個方面：第一，行政處罰是行政機關的外部行政行為，針對的是行政管理相對人；行政處分是機關的內部行政行為，針對的是機關違法失職人員。第二，行政處罰的決定者和實施者是具有國家行政管理職能的行政執法主體，它與受處罰人之間不存在領導與被領導的隸屬關系，而只存在管理與被管理的普通行政關系；行政處分的決定者和實施者并不一定是特定的行政機關，它與被處分人之間的關系是一種基于行政組織關系所產生的領導與被領導的關系。第三，行政處罰依據的是國家有關行政管理的專業法和行政程序法；行政處分依據的是行政組織法。第四，行政處罰與被處罰人的人身自由權、財產所有權等基本權利有關；行政處分與被處分人職務上的權力有關。通過以上對比分析可以看出，行政處罰是只有行政執法主體才可以實施的行為，行政處分則是國家機關、企業事業單位和社會團體基于組織關系都可以實施的行為。按照組織管理原則，檔案行政管理部門在實施《檔案法》第24條時，由于不具備對本單位以外的違法人實施行政處分的權力，并不能直接給予本單位以外的違法人行政處分，需要有權力的“有關主管部門”配合實施。對此，監察部、人事和勞動社會保障部、國家檔案局2013年2月聯合頒布的《檔案管理違法違紀行為處分規定》也給予了充分的驗證。綜上所述，可以肯定地說，“有關主管部門”，是檔案行政執法主體在實施《檔案法》第24條時，基于組織管理原則實施行政處分的配合部門，其不具備檔案行政執法主體資格條件，不是檔案行政執法的主體。

4.4.2 其他法律、法規和規章中涉及檔案事務的“行政執法主體”。在涉及檔案事務的立法中，既有檔案專業法律、法規和規章，也有非檔案專業法律、法規和規章中涉及檔案事務的法律規范條文。如，《公證法》、《文物保護法》、《軍人保險法》、《職業病防治法》、《建設質量管理條例》等法律、法規和規章中都有涉及檔案事務的條款。在這些法律、法規和規章中規定的職權管理部門，無疑都具備相應行政執法主體資格，是相應法律、法規和規章合法適格的行政執法主體。但是不是其在相應的行政執法中涉及了檔案事務，就會成為檔案行政執法主體呢？第一，從行政執法主體的分類上看。這些涉及檔案事務的行政執法主體，與檔案行政執法主體具有不同工作性質、不同工作內容、不同管轄范圍，是各具專屬性的職權性行政執法主體。雖然其在行政執法中涉及檔案事務，但由于其執法行為的性質不同，也不能成為檔案行政執法主體。第二，從檔案行政執法主體資格構成的法律要件上看。《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《檔案執法檢查暫行辦法》等專業法律、法規和規章并沒有對這些行政執法主體進行檔案行政執法的授權。因此，這些行政執法主體不具備檔案行政執法主體資格要求，不是檔案行政執法的主體（限于篇幅，詳細分析參見4.3部分）。綜上所述，其他法律、法規和規章中涉及檔案事務的“行政執法主體”，雖然是合法適格的行政執法主體，在行政執法中也涉及檔案事務，但其是不同性質的行政執法，也不具備檔案行政執法主體資格構成要件的要求，不是檔案行政執法主體。

5 結束語

本文題目之所以定位為“對涉及檔案事務行政執法主體的再認識”，而不定位為“對檔案行政執法主體的再認識”，就是想表明：并不是所有涉及檔案事務的行政執法都是檔案行政執法，并不是所有涉及檔案事務的行政執法主體都是檔案行政執法主體。按照行政法學有關行政執法主體分類和檔案行政執法主體資格要求的一般原理，縣級以上檔案行政管理部門是檔案行政執法的唯一職權性（行政性檔案行政管理部門）或授權性（事業性檔案行政管理部門）檔案行政執法主體，具有專屬性。弄清檔案行政執法主體與其他涉及檔案事務行政執法主體之間的區別，不僅是檔案行政執法理論上的需要，而且有利于涉及檔案事務行政執法主體之間管轄權的界定，使其各司其職，相互配合，促進涉及檔案事務行政執法工作的健康開展。

*本文為2013年度國家社會科學基金項目《依法治檔研究》（項目編號：13BTQ068）的階段性成果之一。

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[6]郭菲.淺析檔案行政處罰的行政主體資格[J].浙江檔案，2006（2）.

[9]baike.baidu.com/ 2013-04-25

（作者單位：劉子芳，許昌縣檔案局；劉沛江，中央民族大學少數民族語言文學系 來稿日期：2013-06-18）